地方金融监督管理办法篇1
广东针对网贷管理细则意见稿第一章总则
第一条[目的及依据]为规范本省网络借贷信息中介机构业务活动，保护各方合法权益，促进本省网络借贷行业规范有序、健康发展，根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，结合本省实际，制定本实施细则。
第二条[适用范围]在广东省内注册并从事网络借贷信息中介业务活动，适用本实施细则，法律法规等另有规定的除外。
第三条[省级部门职责]按照《暂行办法》等相关规定，落实各方管理责任。
省人民政府金融工作办公室(以下简称省金融办)具体承担本省网络借贷信息中介机构的机构监管日常工作。
国务院银行业监督管理机构省一级派出机构根据国务院银行业监督管理机构相关规定，制定本辖区网络借贷信息中介机构业务活动监督管理制度，并实施行为监管。
省通信管理局负责对网络借贷信息中介机构业务活动涉及的电信业务进行监管。
省公安厅牵头负责对网络借贷信息中介机构的互联网服务进行安全监管，依法查处违反网络安全监管的违法违规活动，打击网络借贷涉及的金融犯罪及相关犯罪。
省互联网信息办公室负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管。
省工商局负责网络借贷信息中介机构的注册登记，对违反工商相关规定的情况进行查处。
第四条[分级管理]各地级以上市人民政府是本辖区网络借贷信息中介机构的机构监管和风险处置的第一责任人。各地级以上市人民政府金融监管部门具体承担本辖区网络借贷信息中介机构的机构监管和风险处置工作。国务院银行业监督管理机构市一级派出机构负责本辖区网络借贷信息中介活动的行为监管，配合本市人民政府开展机构监管和风险处置等工作。
第五条[公司治理和增强实力]网络借贷信息中介机构应当依法建立健全公司治理结构，完善议事规则、决策程序、内审制度和风控制度，保持公司治理的有效性。鼓励网络借贷信息中介机构根据自身实际，引进战略投资者，增加注册资本与实收资本，增强机构实力。鼓励聘请具有丰富金融机构从业经验的人员担任高级管理人员。
第二章备案管理
第六条[备案登记]拟开展网络借贷信息中介服务的网络借贷信息中介机构，应当在领取营业执照后，于10个工作日以内携带有关材料向工商登记注册地所在地级以上市人民政府金融监管部门提交备案登记材料，各地级以上市人民政府金融监管部门应当在网络借贷信息中介机构提交的备案登记材料齐备时予以受理。根据需要，区(县、县级市)人民政府金融监管部门可负责相关资料受理工作。
第七条[备案审核]各地级以上市人民政府金融监管部门在规定时间内，将形式合规、完备的备案登记材料报省金融办，省金融办对符合备案条件的，统一出具备案登记证明文件。备案登记不构成对网络借贷信息中介机构经营能力、合规程度、资信状况的认可和评价,不作为出借人资产安全的保证。
省金融办有权根据《暂行办法》和本实施细则等会同相关部门或委托第三方对备案登记后的网络借贷信息中介机构进行评估分类，并及时将备案登记信息及分类结果在官方网站上公示。
网络借贷信息中介机构备案登记、评估分类按照国家相关具体规定执行或由省金融办会同相关部门根据国务院银行业监督管理机构相关规定另行制定。
第八条[电信业务经营许可]网络借贷信息中介机构获得金融监管部门备案登记证明文件后，应当按照通信主管部门的相关规定申请相应的电信业务经营许可;未按规定申请电信业务经营许可的，不得开展网络借贷信息中介业务。
第九条[机构经营范围]开展网络借贷信息中介业务的机构，应当在工商登记经营范围中明确注明网络借贷信息中介等字样，法律、行政法规另有规定的除外。
第十条[备案变更]网络借贷信息中介机构备案登记事项发生变更的，应当在5个工作日以内向工商登记注册地所在地级以上市人民政府金融监管部门报告并进行备案信息变更。
第十一条[备案注销]经备案的网络借贷信息中介机构拟终止网络借贷信息中介服务的，应当在终止业务前提前至少10个工作日，书面告知注册地所在地级以上市人民政府金融监管部门，并按规定办理备案注销。各地级以上市人民政府金融监管部门应当及时将本辖区网络借贷信息中介机构备案注销情况报省金融办。
经备案登记的网络借贷信息中介机构依法解散或者依法宣告破产的，除依法进行清算外，按规定注销其备案。
第三章风险管理与信息披露
第十二条[征信管理]网络借贷信息中介机构应当加强与金融信用信息基础数据库运行机构、征信机构等的业务合作，依法提供、查询和使用有关金融信用信息。
征信管理部门应当将网络借贷信息中介机构的有关信息纳入征信管理系统，为网络借贷信息中介机构查询相关信息、加强借款人风险控制等提供方便。
第十三条[风险揭示]网络借贷信息中介机构应当向出借人以醒目方式提示网络借贷风险、禁止性行为，尤其是风险自担原则，并经出借人确认。
第十四条[合格出借人审查]网络借贷信息中介机构应当开展合格出借人审查，对出借人的年龄、财务状况、投资经验、风险偏好、风险承受能力等进行尽职评估，不得向未进行风险评估和风险评估不合格的出借人提供交易服务。
第十五条[机构经营管理信息披露]网络借贷信息中介机构应当及时在其官方网站显著位置披露本机构所撮合借贷项目等经营管理信息。
网络借贷信息中介机构应当在其官方网站上建立业务活动经营管理信息披露专栏，定期以公告形式向公众披露年度报告、法律法规、网络借贷有关监管规定，其中经审计的年度报告应当在本年度结束后4个月内进行披露。鼓励网络借贷信息中介机构主动、及时、准确披露主要股东与高级管理人员详细信息等。
网络借贷信息中介机构应当将定期信息披露公告文稿和相关备查文件每季度结束后1个月内报送工商登记注册地所在地级以上市人民政府金融监管部门及国务院银行业监督管理机构市一级派出机构，并置备于机构住所供社会公众查阅。
第四章监督管理
第十六条[金融监管部门职责]本省网络借贷信息中介机构的监管部门为省金融办、地级以上市人民政府金融监管部门、国务院银行业监督管理机构派出机构。
省金融办和各地级以上市人民政府金融监管部门具体承担本省或本辖区网络借贷信息中介机构监管日常工作，包括对网络借贷信息中介机构的规范引导、备案管理和风险防范、处置工作。
国务院银行业监督管理机构派出机构配合国务院银行业监督管理机构制定统一的规范发展政策措施和监督管理制度，负责网络借贷信息中介机构的日常行为监管，指导本级人民政府金融监管部门做好网络借贷信息中介机构的机构监管，配合地方人民政府做好网络借贷信息中介机构的风险处置工作，建立跨部门跨地区监管协调机制。
第十七条[自律组织职责]广东互联网金融协会应当加强省内网络借贷行业自律管理，并严格履行《暂行办法》第三十四条相关职责。
广东互联网金融协会网络借贷专业委员会按照《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》、《暂行办法》、本实施细则和协会章程开展自律并接受相关监管部门指导。
第十八条[监督管理措施]监管部门根据履行职责的需要，可以依法采取多种措施对网络借贷信息中介机构进行监督管理，包括但不限于开展现场检查、非现场监管，与董事、高级管理人员等进行监管谈话。
现场检查可根据需要，组成跨部门联合现场检查组，联合现场检查组由省金融办或各地级以上市人民政府金融监管部门具体牵头组织。
第十九条[非现场监管]监管部门应当对网络借贷信息中介机构开展非现场监管，省金融办会同相关部门建立全省统一的非现场监管信息系统，收集、整理、分析网络借贷信息中介机构的业务活动，持续监测风险状况。
网络借贷信息中介机构应当定期向各地级以上市人民政府金融监管部门及国务院银行业监督管理机构市一级派出机构报送财务会计、统计报表和资料等信息。
第二十条[重大风险信息报送]网络借贷信息中介机构应当在下列重大事件发生后，立即采取应急措施并向注册地所在地级以上市人民政府金融监管部门报告：
(一)因经营不善等原因出现重大经营风险;
(二)网络借贷信息中介机构或其董事、监事、高级管理人员发生重大违法违规行为;
(三)因商业欺诈行为被起诉，包括违规担保、夸大宣传、虚构隐瞒事实、虚假信息、签订虚假合同、错误处置资金等行为。
省金融办应当会同有关部门建立网络借贷行业重大事件的发现、报告和处置制度，制定处置预案，及时、有效地协调处置有关重大事件。
各地级以上市人民政府金融监管部门应当及时将本辖区网络借贷信息中介机构重大风险及处置情况信息报送本级人民政府、省金融办。
省金融办应当及时将本辖区网络借贷信息中介机构重大风险及处置情况信息报送省人民政府、国务院银行业监督管理机构和中国人民银行。
第二十一条[一般信息报送]除本实施细则第十条规定的事项外，网络借贷信息中介机构发生下列情形的，应当在5个工作日以内向各地级以上市人民政府金融监管部门报告：
(一)因违规经营行为被查处或被起诉;
(二)董事、监事、高级管理人员违反境内外相关法律法规行为;
(三)金融监管部门等要求的其他情形。
第二十二条[年度审计]网络借贷信息中介机构应当聘请会计师事务所进行年度审计，审计报告中应特别载明分支机构相关情况，并在上一会计年度结束之日起4个月内向注册地所在地级以上市人民政府金融监管部门、国务院银行业监督管理机构市一级派出机构报送年度审计报告。
第二十三条[监管情况报告]各地级以上市人民政府金融监管部门应于每年2月中旬前向本级人民政府和省金融办报告上一年度本辖区网络借贷信息中介机构的监管情况。省金融办应于每年3月中旬前向省人民政府和国务院银行业监督管理机构报送上一年度本省网络借贷信息中介机构的监管情况。
第二十四条[信息共享机制]省金融办、广东银监局、人民银行广州分行、省公安厅、省工商局、省通信管理局、省网信办应当建立网络借贷信息中介机构信息共享机制，定期将网络借贷信息中介机构工商注册、备案登记、电信业务经营许可、违法违规等信息，通过统一的省级企业信息共享交换平台或全国企业信用信息公示系统(广东)实时交换数据、共享信息。
各地级以上市参照省的做法，实现信息共享。
第五章附则
第二十五条[监管部门责任]监管部门存在未依照本实施细则等规定报告重大风险和处置情况、未依照本实施细则等规定向国务院银行业监督管理机构和本级人民政府提供行业统计或行业报告等违反法律法规及本实施细则规定情形的，应当对有关责任人依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条[省外注册公司的监管]注册地在外省的网络借贷信息中介机构，其公司总部办公所在地不得在广东省设立，法律法规另有规定的除外。其在本省设立的分支机构，遵守本实施细则。
第二十七条[深圳市]深圳市人民政府可以根据《暂行办法》，参照本实施细则制定深圳市实施细则，并报广东省人民政府和国务院银行业监督管理机构备案。
第二十八条[解释权]本实施细则解释权归广东省人民政府。
第二十九条[数量含义]本实施细则所称不超过、以下、以内，包括本数。
第三十条[生效期]本实施细则自年月日起生效，有效期为3年。
广东针对网贷管理细则解读针对过去监管责任不清晰的问题，根据《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，《意见稿》对网贷机构的各方管理责任进行细化：省金融办承担本省网络借贷信息中介机构的机构监管日常工作。国务院银行业监督管理机构省一级派出机构制定本辖区网络借贷信息中介机构业务活动监督管理制度，并实施行为监管。省通信管理局负责对网贷机构业务活动涉及的电信业务进行监管。省公安厅牵头负责对网贷机构的互联网服务进行安全监管，依法查处违反网络安全监管的违法违规活动，打击网络借贷涉及的金融犯罪及相关犯罪。省互联网信息办公室负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管。省工商局负责网贷机构的注册登记，对违反工商相关规定的情况进行查处。
《意见稿》明确，各地级以上市人民政府是本辖区网贷机构的机构监管和风险处置的第一责任人。
在网贷机构备案登记上，《意见稿》指出，拟开展网贷业务的信息中介机构，应当在领取营业执照后，于10个工作日以内携带有关材料向工商登记注册地所在地级以上市金融办提交备案登记材料。省金融办有权会同有关部门或委托第三方对备案登记后的网贷机构评估分类。
《意见稿》指出，网贷机构应当开展合格出借人审查，并向出借人以醒目方式提示网络借贷风险、禁止性行为，尤其是风险自担原则，并经出借人确认。
地方金融监督管理办法篇2
关键词：银行银行监管我国银行监管法制
一、我国银行监管法制的现状及存在的问题
自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。
《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为
与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。
从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面：
第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并未真正起
我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，绝不在于重复强调法律法规的某些内容，因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。
第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一
当然，我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。
另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。
第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定，如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”；第32。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银
地方金融监督管理办法篇3
关键词：金融监管；问责制度；独立性
中图分类号：F830.1文献标志码：a文章编号：1673-291X(2008)18-0086-02
一、国外金融监管问责机制考察
金融监管问责，按照Quintyn等人（2006）的观点，可分为机构问责、归制问责、监督问责和预算问责四个部分。从国外的实践来看，一个完善的金融监管问责机制的建立首先要考虑金融监管机构与立法机关、行政机关、司法机关之间的问责关系；其次，这种问责机制还应该建立在与其他利益相关者联系的基础之上，这样，可以允许他们看到金融监管机构不同方面的工作，创造或培养出对金融监管机构目标以及成绩的广泛理解，从而有助于监管者建立起声誉；最后，监管者自体问责也是必须的。
（一）机构问责
1.与立法机关的问责关系。在西方，议会凭借立法权影响监管活动，负责建立金融监管机构运作的法律框架。金融监管机构向立法机关问责有三个目的：确保金融监管机构具有适当的使命；确定赋予金融监管机构的权力得到有效履行并有利于实现预期的目标；在需要对立法进行修改时，提供交流渠道。立法机关不应该对金融监管机构行使直接权力，或具体指导金融监管机构如何从事其监管活动。
2.与行政机关的问责关系。行政部门对金融政策的总体方向和制定负有最终责任，并且政府作为规章者，在金融监管机构的主要负责人或董事会成员任命上发挥关键作用，所以，金融监管机构需要对相关行政部门负责。
（二）监督问责
即与司法机关的问责关系。金融监管机构决策影响的个人和公司应有通过法院寻求法律救济的权利。鉴于金融监管机构广泛的自由裁量权，对监管措施的司法审议是其问责关系的基石。这种问责形式在事后基础上进行，以确保金融监管机构的行动在法律限度内。英国在此方面具有非常成熟的经验。
（三）归制问责
即如何对其他利益相关者及公众负责。大部分金融监管机构是通过向被监管机关征收的费用来获得全部或部分资金的，因此，至少在一定程度上要向那些为其提供资金的人负责。透明度、协商与参与和承担对监管影响(Ria)的分析是建立和维持此问责的有力工具。
（四）预算问责制度安排
为确保金融监管机构的自，最好让它在财务上独立于政府。要达到这种结果的办法之一是由受监管机构支付监督活动花费。然而，这可能为受监管机构行使不当影响开方便之门。因此，无论获取资金的方式如何，都应该要求金融监管机构明确报告资金支出情况。
（五）同体问责的制度安排
在很多国家,金融法律对监管机构治理结构也作了明确的规定,要求最高监管权力层至少设置三类部门：第一类是决策部门,一般是监管机构的董事会；第二类是执行部门，直接负责管理监管机构的日常监管工作；第三类是监督部门，是决策部门和执行部门的内部问责人，可要求后者分别就监管决策和执行过程做出相应的解释和说明，并负责对监管机构的治理、财务、人员薪酬、风险等方面进行全面的问责。这三类部门的设置为部门间的互为问责提供了基础。
二、我国金融监管机构问责机制的现状与完善：以银监会为例
Quintyn等人(2007)通过对世界32个国家银行监管机构的问责进行了细致的考察，得出了这些国家在金融监管制度改革前后的问责指标得分（以100为满分），其中，这32个国家的平均数改革前为40，改革后为61；中国改革前得分是19，改革后是38，数值相对较低。在实践中，自2003年银监会成立后，各方在完善金融监管问责机制方面都作出了颇大的努力，但是，仍旧存在着一些不足，需要加以完善。
（一）异体问责
1.当前的金融监管问责视野较狭窄。这是异体问责存在的主要问题，主要表现在现行问责机制大多停留在监管机构内部的等级问责，即上级问责下级,这与民主政治的要求是不相符的。等级问责尽管在效力上具有优势,但如果仅仅是上级追究下级的责任，那么，上级的责任由谁来问就会成为一个问题，其结果必然是最高的一级无人追究责任。在我国，无论是银监会、银行，还是立法机构都没有意识到被监管机构可对银监会实施问责。同时，监管部门对公众负责表现得更多的是尽到公布政策的义务，一旦所监管的银行出了问题，在公众如何问责监管机构以及其如何对公众更加负责这点上并没有更多的说明。我国现行的法律、行政法规和部门规章没有赋予利益相关人制定银行规章的动议权,对银行规章起草时是否要听取利益相关人的意见、听取意见采用的形式规定得较为模糊和随意，而对在银行规章审查阶段如何处理利益相关人的意见也是模棱两可（周仲飞，2007）。这不得不说是一个重大的缺憾。这在很大程度上与政府体制改革不到位有关，与有关部门没有解决为谁服务的根本问题有关。要解决观念上的问题，就必须丰富异体问责的内容。其一，出台保障银行问责监管机构的法律，在制度上确定监管机构应该对上级相关部门、被监管机构以及公众负责，以及这些主体对被监管机构实施问责的较具体的形式。其二，可以考虑借鉴国外的做法，在监管机构内部机构设置上增设一个“行业与公众参与协调办公室或委员会”，成员中有金融业界的代表，同时，也要包括来自学术界、中央银行与消费者协会的代表。此举可以在促进监管机构与利益相关方之间广泛的咨询磋商，使前者更加负责且更好地服务于后者。其三，增加对Ria的评估，作为监管政策所必不可少的一项内容。这可以使得受影响各方对新监管政策的影响尤其是成本负担能够有清楚的认识，也可以作为监管机构是否对受影响各方负责的一个指标来进行问责。其四，要加强监管问责透明度建设，保证问责制度执行的有效性，可以在银监会内部增设监督委员会。
2.银监会对国务院负责,但人大和政协有权召开会议听取银监会相关汇报,有义务办理人大政协提交的议案。在我国,人大对银监会的监督主要体现在人大会议召开期间银监会有义务接受人大代表的质询和人大专门委员会的监督，监督力度有限。如果把监督银监会能够纳入人大专门委员会（如财经委员会）的日常工作，由财经委员会以其委员的专业知识和时间精力代表人大行使监督权力不失为有效的监督方式。
3.由于我国法院无权对银行行政法规和规章的制定这类抽象行政行为进行审查，同时，对某些监管措施是否属于具体行政行为而纳入司法审查范围在立法和司法实践上也含糊不清，这些缺陷使司法救济要作为问责我国银行监管机构的有效手段仍任重道远。在这方面，既能达到司法救济的目的又能保证监管独立性的较好方法是组建专门法庭，由具有银行监管知识的法官来审理案件。
（二）自体问责
目前，我国金融监管机构的自体问责制主要采取垂直问责的形式。《银监法》第十二条规定了银监会应公开监督管理程序，建立监督管理责任制度和内部监督制度。银监会于2007年1月1号开始试行的《中国银行业监督管理委员会工作人员履职问责试行办法》（下称办法）对于全面推行依法监管，规范自体问责，提高行政效能等方面都具有十分重要的现实意义。但银监会自体问责的缺陷也是明显的，需要合理改进。
1.部门设置不尽合理。银监会按照业务的模块横向设立部门,这种结构方式仅适合日常的监督管理工作，对监管决策过程不能起到有效的控制作用（徐慧娟，2007）。应该建立最高决策中心及其（常务）顾问委员会与具体的执行委员会。最后,应考虑设立合适的监督委员会、审计委员会、薪酬委员会,共同构成监督管理层，使得监管机构的问责机制和内控制度有效和得到推行。
2.问责委员会的设置不尽合理。履职问责委员会根据调查结果和处理建议，作出追究责任、不追究责任或免责的决定，而履职问责委员会组成人员又来自于其内部，独立性很难保证。对此，可以通过设立一个较大范围内的问责委员会的方式来解决自体问责主体的广泛性和代表性问题。问责委员会的部分来自于银行监管部门内部，同时，加入来自金融领域的专家以及银行业协会与消费者协会的人选，适当补充（金融）法学方面的专家。委员会下设办公室，作为委员会的常设办事机构，具体承办问责的日常工作。定期（半年或一年）对监管机构的业绩以及监管人员尽职程度进行评价。
3.有免责条款（详见第二十条），但是这只是试行办法，并没有上升到法律法规的层面上来保障对监管人员的法律保护。要真正在法律上建立合适的监管者保护制度。巴塞尔银行监管委员会提倡对善意行为免责,且为多数国家采用。但是，法律保护银行监管者,并非免除银行监管者所有行为的责任。工作人员必须在自己职责权限之内根据自己所管理的法律来严谨、忠实地履行工作职责，才能免责。同时，可考虑提供有限的法律补偿，尽量为监管工作人员的尽职工作扫除后顾之忧。
4.对于问责的过程与结果，并没有是否公开的说法。这对于基于最大透明度下的问责来说，与其精神是不相符的。如果只是内部处理，很难保证其有效性。应该逐渐加强自体问责的透明度建设，问题人员的处理，无论处罚或免于处罚，信息都要及时的公开，对于原因也要作充分的解释。
参考文献：
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地方金融监督管理办法篇4
2003年年底，我国修订了1995年颁发的《人民银行法》和《商业银行法》，并新颁了《银行业监督管理法》。这些法律的一个宗旨就是，我国银行业要实行分业经营，分业监管。其他金融行业如证券业、保险业等也是分业经营，分业监管，各自保护存款人、投资者和保险客户的利益。当时有“井水不犯河水”的说法。近20年我国商业银行之所以相对规范，就是因为始终坚持按照《商业银行法》、《银行业监督管理法》办银行，在分业经营、分业监管的道路上走得稳健有效。
自“十一五”以来，综合经营试点在银行界风声水起。先是几家大银行试点开办基金公司，接着开办金融租赁公司，后来并购保险、信托公司等，迄今唯一未对商业银行开闸的是证券公司。但对一些金融资产管理公司，有的监管部门已是全面开放。中投、中信、光大等企业，也大有把自身办成全功能投资控股集团公司的气势。
然而，有些投资控股集团公司之所以闯祸、走偏、濒临破产，就是源于迄今没有一部真正的金融投资控股集团公司经营法规或监管条例，它们完全按行政指令去经办金融控股集团公司，讨要政策支持，不仅不能建成“功能健全、服务高效、分工合理、竞争有序、效益良好、安全稳健的现代金融服务体系”，也不可能为消费者提供“专业化、特色化、精细化、品牌化”的金融服务，充其量只是一个“大而全”或“小而全”、同质化或官办化的金融超市，是不会有真正的发展前途和国际竞争力的，也难以创造出良好效益。
当前，对金融业综合经营试点，国家的指引已由“大力推进”改为“积极稳妥推进”，并且要“推进金融服务的专业化、特色化、精细化、品牌化”。国际巴塞尔银行监管委员会于2010年推出《巴塞尔资本协议Ⅲ》，也对混业经营、表外经营提出了更严格的资本要求。这些政策调整说明，国际金融界也在对综合经营的有效性、成熟性、安全性等进行再思考。甚至有的国际大牌银行已改弦易辙，或裁减某些业务人员（如投行），或出售转让某些境外业务（如零售、保险业务等）。这或许可以说明，综合经营并非人见人爱、人人都能消化的“香饽饽”。
如果一定要走金融业综合经营的道路，那么决策层就应该当机立断，用综合金融监管应对综合金融经营，把制订“金融业综合经营法”提上议事日程，而不能让某些控股集团公司搞无序竞争。具体地说，建议由国务院法制办牵头，从发改委、财政部、“一行三会”和大型银行、金融控股集团公司各抽出一定人员，组成一个专门班子，在2013年把相关法规拿出来，经国务院或者再报请人大常委会批准后，从2014年起试点推进，争取在试点成功、完善的基础上从2016年起正式推行。至于试点，有关方面也需要抓紧制订一个具体方案，确立不同行业、区域、规模的试点单位，责成试点单位拿出规划、路线图和时间表。
在改革过程中，有必要建立一个超脱于“一行三会”的综合监管部门——“金融监督管理委员会”。用“金融监督管理委员会”取代（包容）银监会、证监会、保监会，监管的成本会大大降低，效率将大大提高。这样一来，人民银行可继续履行其管理货币政策的职能，而其部分监管职能则可移交“金融监督管理委员会”；原来的“三会”则可并入“金融监督管理委员会”中，梳理各自原有的监管职责和工作范围，把那些相互重叠或相互“打架”的职责和部门整合掉，把原来缺位或弱势的职责和部门重新建立或加强起来。
地方金融监督管理办法篇5
关键词：银行银行监管我国银行监管法制
一、我国银行监管法制的现状及存在的问题
自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。
《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2]
《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。
与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。
从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面：
地方金融监督管理办法篇6
一、职责调整
（一）取消已由省、市政府公布取消的行政审批事项。
（二）将市政府口岸办公室职责划入市政府办公室相关事业单位。
（三）将市外事办公室职责划入市政府办公室。
（四）将市监察局承担的政府政务公开工作职责划入市政府办公室。
（五）强化服务职责，加强应急、督查、文件审核、对外联络和政府信息公开工作，进一步发挥参谋助手和运转枢纽作用。
二、主要职责
（一）负责市政府、市政府办公室日常文书处理和事务工作。
（二）负责市政府会议的筹备工作，协助市政府领导组织实施会议决定事项。
（三）组织起草或审核以市政府、市政府办公室名义的公文。
（四）研究市政府各部门和各县区政府请示市政府的事项，提出审核意见后，报市政府审批。
（五）负责市政府领导参加的重要公务活动的安排和组织工作。
（六）围绕市政府总体工作部署，组织开展调查研究，提出建议。
（七）负责全市政府系统政务信息收集和编报工作，反映各方面动态。
（八）督促检查市政府各部门和县区政府对市政府公文、决定事项及省、市领导有关指示的执行落实情况。
（九）负责全国、省、市人大代表、政协委员有关市政府系统的建议与提案办理和督促检查工作。
（十）负责市政府值班和市长公开电话值班工作，及时报告重要情况，传达和督促落实市政府领导指示。
（十一）负责市政府应急管理及有关维护社会稳定工作，协助市政府领导组织处理有关突发事件，指导检查全市应急管理工作。
（十二）负责市政府及政府办公室政务公开工作，指导、监督全市政府政务公开和政府信息公开工作。
（十三）负责全市外事工作。
（十四）承办市政府领导交办的其他事项。
三、内设机构职责
根据上述职责，市政府办公室设17个内设机构：
（一）综合一科
负责市政府主要领导同志的文稿起草、审核和公务活动安排、协调工作；负责市政府有关综合性文稿起草；办理市政府主要领导分管联系部门的文电、会务、督查、调研工作。
（二）综合二科
负责市政府常务副市长的文稿起草、审核和公务活动安排、协调工作；办理领导分管联系工作方面及相关部门的文电、会务、督查、调研工作。
（三）综合三科
负责市政府分管民政、科技、环境保护等工作领导同志的文稿起草、审核和公务活动安排、协调工作；办理领导分管联系工作方面及相关部门的文电、会务、督查、调研工作。
（四）综合四科
负责市政府分管社会事业发展工作领导同志的文稿起草、审核和公务活动安排、协调工作；办理领导分管联系工作方面及相关部门的文电、会务、督查、调研工作。
（五）综合五科
负责市政府分管城乡建设和管理工作领导同志的文稿起草、审核和公务活动安排、协调工作；办理领导分管联系工作方面及相关部门的文电、会务、督查、调研工作。
（六）综合六科
负责市政府分管农业农村工作领导同志的文稿起草、审核和公务活动安排、协调工作；办理领导分管联系工作方面及相关部门的文电、会务、督查、调研工作；负责市政府抗灾救灾办公室日常工作。
（七）综合七科
负责市政府分管经济贸易和县区工业园区建设工作领导同志的文稿起草、审核和公务活动安排、协调工作；办理领导分管联系工作方面及相关部门的文电、会务、督查、调研工作。
（八）综合八科
负责市政府分管金融投资和招商引资工作领导同志的文稿起草、审核和公务活动安排、协调工作；办理领导分管联系工作方面及相关部门的文电、会务、督查、调研工作。
（九）秘书科
负责市政府全体会议、党组会议、常务会议、市长办公会议的会务组织和纪要起草工作，协助有关科室做好会议决定事项的督办落实工作；负责收集整理和编发市政府领导公务活动安排；负责市政府领导集体出席重要会议和重大活动的协调联络工作；负责省政府办公厅、外市政府办公室来宝人员及市政府领导交办的接待组织工作。
（十）人事教育科
负责办公室年度工作安排、总结、报告的起草和办公室内部会议的筹备、组织和会议决定事项的督办工作；承办市政府办公室党组和办公室机关党委的日常工作；负责督促检查办公室机关工作制度的落实；负责办公室机关及所属单位的机构编制、组织人事、劳动工资、目标考核管理和教育培训等工作；负责市政府驻外联络处有关事项的协调处理工作。
（十一）文书机要科
负责各类来文来电接收、登记、传递、转办工作；负责复核、印制、分发以市政府、市政府办公室名义印发的各类文稿；负责机关归档文件的收集、立卷、归档、查阅工作；负责市政府和市政府办公室印鉴的管理、使用和县区政府、市政府各部门印鉴的颁发、回收、销毁工作；负责市政府办公室及所属单位保密工作；负责编写市政府和市政府办公室《大事记》；负责机关办公自动化系统的管理和日常维护工作；负责管理办公室电子公文排印室。
（十二）信息调研室
负责市政府政务信息的收集、编报工作；协调指导全市政府系统政务信息工作；收集、分析、上报网络媒体有关重要信息，掌握舆情动态；承办人民网市长留言版市长留言的回复工作；负责市政府领导信箱来信回复的督办工作；负责《年鉴》、《中国城市年鉴》部分的组稿工作；承办市政府与全国其他地市政府的信息交流工作；承办有关专题调查研究工作；指导、协调、监督全市政府系统政务公开工作。
（十三）行政管理科
负责办公室财务、国有资产管理工作；负责市政府领导的内勤服务和机关后勤保障工作；负责办公室会议服务及公务接待工作；负责办公室工作人员住房公积金管理、医疗保障和计划生育工作；负责办公室机关安全及环境卫生管理工作；承办办公室机关工会具体工作。
（十四）离退休人员服务科
负责市政府、市政府办公室机关离退休人员服务管理工作；指导办公室所属单位离退休人员服务管理工作。
（十五）市政府督查室
负责督促检查市政府重大决策及重要工作部署的贯彻落实；负责省、市领导批示件和交办事项的督办落实；负责省、市人大代表建议、政协委员提案的组织办理和答复审核工作；负责《市政府工作报告》分解任务的督办工作；负责市政府常务会议、市长办公会议决定事项的督办工作；负责全市政府系统政务督查工作的业务指导和工作任务完成情况的检查考核；负责市人大、市政协提出的需要市政府办理的有关工作；负责市政府大督查工作领导小组办公室日常工作。
（十六）市应急管理办公室（市政府总值班室、市长公开电话办公室）
负责市政府、市应急委应急管理方面的日常工作，指导、协调和督促检查全市应急管理工作；协助市政府领导做好突发事件的处置和接待工作；负责市政府政务值班和市长公开电话的受理工作；负责向省政府报送重大突发事件及处置情况信息；负责全市应急体系和应急平台的规划和建设工作，协调指导突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、应急保障等工作；办理有关应急管理方面的文电、会务、督查、调研工作。
（十七）市人民政府外事办公室（市人民对外友好协会）
贯彻执行对外工作方面的方针政策和涉外法规及市委、市政府关于外事工作的指示、决定，拟订全市外事工作的规范性文件；统筹安排市级领导的外事活动，组织接待重要外宾来访，安排重要团组出访，做好对外交往和礼宾工作；办理、审核、审批我市重要外事事宜，负责出国护照签证和出国团组行前教育工作；管理本地区的外国记者、外国专家和留学生；管理本地区友好城市交往和民间友好交流工作；管理本地区境外非政府组织等机构，协助处理有关涉外安全事宜；办理本地区的涉外领事认证工作，协调做好领事保护工作，协调有关部门处理口岸有关涉外事宜；负责指导本地区外事工作人员和涉外人员培训，配合有关部门检查外事纪律和保密制度执行情况，承担对外宣传和群众外事教育工作；办理我市因公临时赴港澳人员的审批工作，协助处理本地区涉港澳重大或突发性事件；承办市委外事工作领导小组办公室日常工作，承办市委、市政府和省外办交办的其他事项。
机关党的机构按规定设置。
纪检、监察机构按有关规定设置。
四、人员编制
市政府办公室机关行政编制83名。其中：秘书长1名，副秘书长6名，督查室主任1名（副处级），应急管理办公室主任1名（兼）、专职副主任2名（副处级），外事办公室主任1名（兼）、副主任1名（副处级），科级领导职数29名（含监察室主任职数1名）。
市长、副市长编制单列。
五、市金融工作办公室
（一）主要职责
1、贯彻执行金融工作方面的法律法规和方针政策；督促落实市委、市政府有关金融工作的决议、决定和工作部署。
2、根据国家经济发展战略，研究分析宏观金融形势、国家金融政策和全市金融运行情况，会同有关部门拟订全市地方金融及金融产业中长期发展规划，研究提出改善金融发展环境，促进金融业发展的意见和建议，协调解决金融业发展中应由地方解决的矛盾和问题。
3、负责全市地方金融机构的指导、管理和发展、改革及重组工作；负责地方政府与驻宝金融机构的业务联系，并做好相关协调服务工作；支持和配合金融监管机构对各类金融机构的监管工作。
4、负责全市企业上市审核推荐和上市公司退市协调工作；提出促进全市上市公司加快发展、优化结构的政策性建议；协助国家证券监管机构做好上市公司的规范发展工作。
5、参与策划、指导、规范全市重大建设项目与新农村建设的投融资工作；负责全市金融业的数据统计和情况分析工作。
6、组织协调有关部门做好防范和有效处置地方金融风险工作；协调有关部门处置地方金融市场的突发事件和重大事件；指导全市信用体系建设工作；协调有关部门查处非法金融机构和非法金融活动，打击非法金融行为。
7、承办市政府交办的其他事项。
（二）内设机构职责
根据上述职责，市金融工作办公室设2个内设机构：
1、综合科
负责督促落实市委、市政府有关金融工作的决议、决定和工作部署；参与有关全局性问题的调查研究工作；负责金融信息的收集、整理和分析，调查分析全市宏观金融形势和运行情况，研究提出改善金融发展环境、促进金融业发展的意见和建议；研究拟订全市金融业发展规划；负责机关的文书、组织、人事、财务等工作。
2、金融服务科
负责地方银行、证券、保险业等金融机构管理和监督、改革和重组工作；负责与驻宝金融机构的业务联系，并做好相关协调工作；做好防范化解和有效处置地方金融风险工作，配合有关部门做好利用资本市场和信用体系建设工作，配合有关部门查处非法金融机构和非法金融业务活动，打击非法金融行为；研究提出地方发展和利用资本市场的政策措施，推进企业股份制改革，推动企业改制上市；负责全市国有企业、非国有企业上市指导、审核推荐工作。
（三）人员编制
市金融工作办公室行政编制8名。其中：主任1名，副主任1名，科级领导职数2名。
六、市政府法制办公室（市中介组织发展局）
（一）职责调整
1、取消已经省、市政府公布取消的行政审批事项。
2、加强经济社会发展中紧迫性、重要性问题涉及的政府法制工作的职责。
3、负责市政府规范性文件的合法性审核工作。
4、负责市级行政许可项目的管理工作。
（二）主要职责
1、负责全市依法行政工作的组织协调、监督指导工作；调查研究依法行政和政府法制建设中出现的新情况、新问题，提出推进依法行政的具体措施和工作建议；协助市长办理法制工作事项。
2、拟订市政府规范性文件制定的工作规划及年度计划，经市政府批准后督促指导实施。承担审查各部门报送市政府的规范性文件草案及具有涉法内容的文件的责任；负责起草或组织起草重要的市政府规范性文件草案；负责对与群众利益密切相关的市政府规范性文件草案向社会公开征求意见。
3、承办市政府规范性文件的合法性审核工作；办理市政府规范性文件向省政府和市人大常委会的报送备案工作；承办县区政府、市政府各部门规范性文件的备案审查工作；组织研究并汇总上报上级机关发送市政府征求意见的法律、法规、规章草案的修改意见和建议。
4、承担协调部门之间在法律、法规、规章和规范性文件实施中的争议和问题的有关工作。负责市政府规范性文件的解释工作，以及市政府规范性文件的清理、汇编工作。
5、研究行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执法等法律、法规、规章实施以及行政执法中带有普遍性的问题，向市政府提出完善制度和解决问题的建议。
6、负责市级行政许可项目的管理工作。
7、组织指导全市行政执法活动，依法监督行政行为；负责全市行政执法责任制的实施工作；管理全市行政执法证件。
8、承办市政府行政复议案件，指导、监督全市的行政复议工作；受市政府委托，办理诉市政府行政案件的应诉和行政赔偿工作。
9、负责联络市政府法律顾问团，办理市政府日常法律事务；指导仲裁委员会依法开展仲裁工作。
10、承办全市经济社会发展中紧迫性、重要性问题涉及的政府法制工作；开展政府法制理论、政府法制工作研究和宣传，组织开展法制培训工作；编辑发行《市人民政府公报》。
11、承办市政府的交办的其他事项。
（三）内设机构职责
根据上述职责，市政府法制办公室设4个内设机构：
1、综合科（中介组织科）
负责机关的文秘、人事、信息、档案、接待、财务、后勤管理等工作；组织全市政府法制干部和行政执法人员的培训；负责全市行政执法、行政执法监督资格证件的审核、发放和管理工作；开展政府法制宣传教育、政府法制理论、政府法制工作研究和交流，编辑《政府法制》专刊；拟订政府法制工作规划、方案及其他综合性材料；承办人大代表、政协委员关于政府法制建设方面的议案或提案的答复工作；承办市政府法律顾问团的组织联络工作；承办中介组织发展局日常工作。
2、文件审核备案科
研究编制市政府规范性文件的年度制定计划，并组织、督促、指导部门实施；起草或组织起草市政府重要的规范性文件草案，审查修改部门和有关单位报送市政府审议的规范性文件草案和有涉法内容的行政文件；调处部门在制定规范性文件过程中出现的矛盾和争议；负责市政府规范性文件的解释、清理、汇编工作；编辑发行《市人民政府公报》；办理省政府法制办公室及市人大常委会发送市政府的有关法律、法规、规章草案意见的征求、整理和上报工作；办理各县区、市政府各部门制定的规范性文件的备案审查工作；办理市政府规范性文件向省政府和市人大常委会备案工作。
3、执法监督协调科
负责对各县区、市政府各部门的行政执法行为实施监督指导；组织对全市依法行政工作情况进行考核；承办全市经济社会发展中紧迫性、重要性问题涉及的政府法制工作；定期办理市政府向省政府、市人大常委会报告全市推进依法行政工作情况有关事宜；审查县区政府、市政府各部门依法行政工作报告；协调处理部门之间在法律、法规、规章实施中的矛盾和问题；承办市政府各部门及有关执法单位的行政执法主体资格认定工作；承办市政府各部门、各县区作出的重大行政行为的备案审查工作；指导监督相对集中行政处罚权工作；受理行政执法的投诉，承办行政执法情况的统计工作；负责市级行政许可项目的审核登记、项目公布、实施程序等工作，负责对有关仲裁业务工作进行指导；承办市全面推进依法行政工作领导小组办公室日常工作。
4、行政复议应诉科
承办市政府管辖的行政复议、行政赔偿案件的受理和审理工作；受市政府委托，办理诉市政府的应诉案件和其他法律事务；研究制定行政复议、行政赔偿、行政应诉工作的程序规范；指导、监督全市行政复议和行政应诉工作，办理市、县区行政复议、行政应诉案件的统计报送工作。
（四）人员编制
市政府法制办公室行政编制15名。其中：主任1名，副主任1名，科级领导职数5名。
七、其他事项
（一）保留市外事办公室和市人民对外友好协会牌子。
（二）代管市关工委办公室、仲裁委办公室。
（三）将原市招商局（市对外开放办公室）管理的市行政服务中心、市政府驻北京、上海、深圳联络处、驻乌鲁木齐办事处整建制划归市政府办公室管理。
地方金融监督管理办法篇7
关键词：银行银行监管我国银行监管法制
作者简介：李金泽，法学博士，现在工商银行总行法律事务部工作，已发表法学学术论文50余篇，独著《跨国公司与法律冲突》（武汉大学出版社2000年版）。
一、我国银行监管法制的现状及存在的问题
自1949年建国以来，我国银行监管法制历经了建国初期的开创阶段，计划时期及主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。
《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2]
《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。
与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。
地方金融监督管理办法篇8
关键词：人民币；支付结算；账户管理
银行结算账户管理是人民银行支付结算工作中的一项重要内容，有效的银行结算账户管理，可以为中央银行实施稳健的货币政策、维护金融秩序提供有力的支持。银行结算账户作为集中反映整个社会经济活动资金收付结算的起点与终点，也是一切经济活动资金往来的基础。
为进一步规范人民币银行结算账户的开立和使用，维护经济金融秩序稳定，中国人民银行于2003年9月1日起开始施行《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《办法》），此办法的出台，为有效保证支付结算工作的正常进行，维护经济金融秩序稳定，促进经济金融的改革和发展，推动社会主义市场经济建设发挥了重要的作用。
1《人民币银行结算账户管理办法》实施以来出现的新情况新问题
1.1账户的开立和使用中存在的问题
（1）《办法》对一般存款账户放开，使存款人可以自主选择不同的银行。但同时《办法》规定存款人因向银行借款或其他结算需要可开立一般结算账户，没有对“其他结算需要”的内容进行明确，因此，存款人会以“其他结算需要”为名将其他款项以现金或转账形式转入一般存款账户，再以“其他结算需要”名义转出。上述行为可能会有以下弊端：
①易将有借款的基本存款账户架空，只办理现金支取而逃避银行债务。
②银行为扩大存款余额为存款人开立多个一般存款账户，势必造成一般存款账户过多过乱。
③资金频繁转入转出，为洗钱犯罪活动打开方便之门，容易将资金转为己有。
④一些地市为防范上述现象产生，至今未放开一般账户，仍采取取得借款后方予开立一般。
(2)《办法》与相关法律法规缺乏关联性，实施存在梗阻。一是与《行政许可法》不符，如，规定商业银行可对睡眠户（包括核准类）进行强制销户，与“谁许可，谁撤销”的原则不符；同时，《办法》赋予开户银行账户年检权，造成行政许可机关“实施许可”与履行“监督检查”义务相分离，影响了账户管理的有效性。二是人行对账户的监管和处罚权缺乏法律依据。新金融三法规定支付结算检查、处罚权属于银监部门，而《办法》及相关规定却明确由人民银行负责监督管理银行账户，结算账户而其他情况不予开立的做法，此类做法又严重违背了新《办法》的立法原则。由于“法大优先”，除核准类账户的审批外，人行只能借助反洗钱检查对账户进行监管，客观上形成监管缺位。
1.2人民币银行结算账户管理中存在的问题
（1）地方财政部门实行集中核算以后开立专用账户增多。究其原因:一是银行机构为了拉存款;二是银行账户管理与财政管理脱节，财政预算账户管理松懈;三是预算单位巧立名目开立其他专用账户。
（2）部分账户管理人员对结算账户认识不够，未能按《人民币银行结算管理办法》要求存款人出具规定证件，放松对存款人的要求，开立结算户时出具单位副本、或无效过期证件。
（3）《办法》规定专用账户（预算单位专用账户除外）只需报备无需核准，因此，从一个地区来讲，储源不可能无限增加，存款任务却年年加码，银行工作人员要完成存款任务，就会搞不正当竞争，受利益驱使或信贷资金吸引，客户将其整体资金按用途分解到各家银行。银行为留住客户可能会提供不真实的开户资料，由于各种因素限制，人民银行无法对其开户资料的真实、完整、合规性进行监督，给银行账户管理带来一定难度。
（4）银行结算账户管理执行层面的难点。一是账户生效日制度执行不到位。存款人开立单位银行结算账户，自正式开立之日起3个工作日后，方可办理付款业务。但开户银行为协调客户关系或经办人员对账户管理办法学习不透，新开立账户在未经当地人行账户管理部门核准前，就擅自办理对外支付业务，账户生效日控制制度执行不到位。二是大额公转私款项提供付款依据监控难。目前对单位账户支付给个人账户的款项，每笔超过5万元的，应向其开户银行提供规定的付款依据。但开户银行为处理好银企关系，放松对该项规定的执行，如建议单位签发规定限额以下的多笔转账支付凭证逃避监测，或不要求单位存款人提供相关付款依据。三是账户实名制未能得到有效执行。目前账户管理员只能凭肉眼对单位和个人申报的开户资料和证件的真伪进行审核，缺乏不能有效监控匿名开户、虚假开户等行为，为公款私存、逃避债务、逃税漏税等提供滋生的土壤。
1.3人民币结算账户系统运行存在的问题
（1）账户开立及使用的实时监督难度较大。部分金融机构工作人员对账户的开立，对各类账户的性质、使用缺乏了解，为了保客户，拉存款，变相违规开立账户或将存款人“睡眠户”账户不做销户，也不做“久悬”，一直留存，占用账户系统资查核对才能发现金融机构是否违规给企业或预算单位开立结算账户。现场检查有一定的间歇性，给企业逃废债务等不法行为留下可乘之机。
（2）系统的功能不完善，如系统提供的查询权有限，查询、公告提示等功能不是很尽如人意，修改删除功能也不是很完善。
（3）系统未能实现真正意义上的全国联网，跨地区的异地非临时机构临时户难以开立异地基本户开户许可证号码确定后，系统发出异地征询，过了数分钟，系统提示发出征询失败，或信息发送成功，但没有回复，使异地存款账户开立受到系统障碍限制，特别是专户和临时户的开立无法正常核准。
2对人民币银行账户结算管理的建议
2.1对账户管理的建议
（1）建议财政部门与人民银行积极协调配合，对所辖财政预算单位的银行账户进行定期和不定期检查，防止开户银行与预算单位共同蒙混过关办理开户。对于开户资料不全不真实，骗取银行开户许可证的预算单位、金融机构进行通报处罚。并制定切实可行撤销户制度，加强对撤销户管理，严格撤销户原因审核，防止恶意竞争。
（2）财政、工商、税务、技术监督等各部门业务系统在办理业务时，应以个人身份证姓名，企业单位公章名称为主，避免汉字、名称、地区简写，确保存款人账户资料真实性。
（3）加强对支付结算人员的业务培训，提高业务人员综合素质。账户管理作为社会信用体系的重要组成部分，与反洗钱、大额和可疑支付交易监测以及现金管理有着必然的联系。因此，央行和金融机构应设立专门的银行结算账户管理岗位，配备专人对银行结算账户进行管理，并加大对相关人员的综合业务培训，使相关人员在熟悉掌握《办法》的同时，了解掌握《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》、《现金管理条例》及税法的相关规定，强化综合业务素质，提高依法管理银行结算账户、防范风险和各种违法犯罪行为的能力，同时通过加强联动网络的防范功能，确保账户管理富有成效并积极推动金融安全区和金融信用区建设。
2.2对完善人民币银行账户管理工作的对策建议
（1）金融机构应在《办法》规定的框架内，满足不同客户群体需求采取开发多样化的支付结算工具来吸收客户资金。
（2）商业银行经办人员要严格依照《银行账户管理办法》等有关规定管理账户。人民银行要严把账户开设的审核关，并加大对银行存款账户的监管力度，强化内部账户管理部门和现金管理部门之间的配合，对违反《银行账户管理办法》等规定的行为，按《办法》规定严查严管违规操作。
（3）完善现行账户管理办法，堵塞制度上的漏洞。尽快出台《银行账户管理办法实施细则》，对在账户执行过程中遇到的问题加以明确。依法确立和强化央行对支付结算的监督检查职能，提高央行执法权威。由于金融监管职能的分离，调整后的央行职能更加凸显了央行的货币政策制定、实施和金融服务等职能，同时强化了央行对支付结算工作的管理职能，由此应从法律上对等地赋予央行为保证自身法定职能正常履行的结算监督检查权，特别是对存款人违规行为的监督检查权。通过法定程序检查、规范结算账户的开立和使用，督促金融机构加强账户管理，有效地防范和打击利用银行结算账户进行偷逃税款、逃废债务、套取现金和洗钱等违法犯罪活动，维持经济金融秩序稳定。
2.3对账户管理系统管理的建议
（1）加强相关部门的协调配合，尽快实现账户管理系统与工商、税务、公安、技术监督等部门的联网，提高开户信息录入的准确性，杜绝违规开户行为的发生，维护系统在账户管理中的权威性。
（2）在账户管理系统中完善各项功能。①增加开户银行的查询、修改功能。金融机构通过账户管理系统对录人存款人开户相关资料及信息提交到人民银行待核准数据库后，可进行一定范围内的信息查询、修改、变更、删除，如发现录人有误时可在本机构三级别的授权下进行查询、修改，确保为人民银行提供一个资料齐全、核实一致的待核准数据。②对于核准类账户可设定为在人民银行中心支行高级主管审批授权的情况下，能对客观因素引起的账户变更进行修改。③完善系统公告提示功能。当上级行向下级行公告时应在系统任意操作界面弹出提示;金融机构发出存款账户信息公告时，任意操作界面“公告”菜单作闪动提示或“公告”弹出。新晨
（3）从实际出发补充完善账户管理办法的不足。结合实际，针对性的制定《实施细则》或补充说明，进一步完善法规，以利于实际操作。同时应该尽快升级账户管理系统，解决账户管理系统在运行中出现的问题，将人民币账户系统设置可在盟市(地区)级所在地的金融机构办理辖区预算单位专用存款账户(也就是小异地)，使国家的专项资金真正落实到实处，有利于专项资金管理，防止专用资金挪用。
（4）宽进严控是今后账户管理的必由之路。账户管理应当根据经济、金融发展的需要，逐步从依靠行政手段监管逐步转向利用市场机制监管。如适当调整银行账户的开户准人条件，将管理的重点放在加强开户申报和日常使用的监控管理上。在管理模式的选择上可考虑借鉴澳大利亚的成熟做法，就是对银行账户不限制其使用方式，任何账户都可以办理转账和现金收付业务，但对银行账户的使用管理主要体现在交易报告制度上，商业银行对存款人存取现金超过一定限额或有可疑交易嫌疑或有汇人、汇出境内外的，必须按规定向交易报告分析中心报告。
总之，账户管理现在还是起步阶段，需要在实践中逐步把制度完善、健全起来。由于当前各方面对账户管理的重视，相信不久账户管理的成就会对金融系统，乃至经济的良好运行起到保驾护航的巨大作用。
参考文献
地方金融监督管理办法篇9
关键词：银行银行监管我国银行监管法制
作者简介：李金泽，法学博士，现在中国工商银行总行法律事务部工作，已发表法学学术论文50余篇，独著《跨国公司与法律冲突》（武汉大学出版社2000年版）。
一、我国银行监管法制的现状及存在的问题
自1949年建国以来，我国银行监管法制发展历经了建国初期的开创阶段，计划经济时期及社会主义市场经济时期等三个阶段。在社会主义市场经济时期，1995年3月18日通过了《中华人民共国和人民银行法》(下文简称《人民银行法》)及1995年5月10日通过的《中华人民共和国商业银行法》(下文简称《商业银行法》)标志着我国银行监管法制体系已初步成形。这两部大法成为我国银行监管法制体系的核心。
《人民银行法》赋予中国人民银行“按照规定审批，监督管理金融机构”、“按照规定监督管理金融市场”、“有关金融监督管理和业务的命令和规章”等监管职责，[1]这意味着专门性的代表国家的权威监管主体已经确立。该法还进一步为“金融监督管理”设了专章，共七个条文，规制人民银行的监管职责，包括对金融机构的审批，金融机构业务的稽核、稽查监督、存贷款利率的监管、财会信息查核，以及政策性银行的业务指导和监督等内容。[2]
《商业银行法》则进一步明确地规定了商业银行的业务范围、设立的条件和程序、组织机构、银行存贷款业务中的义务、谨慎性要求、禁止业务、财务报告、监督管理、接管和终止及违反法律的责任等内容。
与此同时，还有一系列的法规和人民银行制定的金融规章涉及了银行监管问题。比较重要的行政法规有：《储蓄管理条例》、《借款合同条例》、《中华人民共和国外汇管理条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等。金融规章则更为繁多：《金融机构管理规定》、《信用卡业务管理办法》、《贷款通则》、《支付结算办法》、《银行帐户管理办法》、《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《信贷资金管理暂行办法》、《制正存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《银团贷款暂行办法》、《离岸银行业务管理办法》、《个人住房贷款管理办法》等等。
从《人民银行法》、《商业银行法》及其它法规、规章所涉及银行监管的内容来看，我国银行监管法制似乎已不仅初步成形，而且可谓较为“完善”了，尤其是一大串的银行业务管理的金融规章更是甚为繁多。但是，深入分析既有的监管法制，我们便会发现不仅既有的规则、制度尚有缺陷，而且疏漏及亟待补充的问题仍大量存在。这些问题主要表现在如下几方面：
第一，监管法制体系的构建上存在诸多的不协调或不合理之处。我国现行的银行监管法制体系主要由两个基本法律——《人民银行法》和《商业银行法》、国务院主持通过的行政法规及中国人民银行的银行管理规章（包括“规定”、“办法”、“通知”等文件形式）。这三个层级的法律法规本应是一个有机的协调整体，但是现实并非如此，尤其是后两类存在的问题尤为突出。首先，后两类文件并未真正起到补充基本法律之缺漏的作用，因为直接针对两个大法缺漏的条例和规章，尤其是比较系统的文件形式尚没有。众所周知，《人民银行法》和《商业银行法》已经颁行五年了，但对两大法作补充性解释的系统条例或规章均未出台。事实上，两大法不仅有许多未作明确规制的问题，而且诸多条文也有待进一步阐释，行政法规、规章虽在两大法出台后的数年内产生不少，却无此两大法的系统实施细则。其次，银行监管有关的条例和规章相互之间或与两大基本法律之间有诸多重叠、不协调或直接抵触之处。中国人民银行制定的银行监管规则对基本法律的重复其为突出，如1996年6月1日的《贷款通则》中第4、5、13、24（第一项）、29（第一款）、62、63、64、68、69条等条款都与《商业银行法》的有关规定相重复，有的则仅是简单的复述。银行业务管理规章之间重叠则更为严重，如1997年12月1日起施行的《支付结算办法》大量直接照搬了《票据法》、《票据管理办法》的规定，与此同时，它还与1994年10月9日《异地托收承付结算办法》、1993年5月21日《商业汇票办法》、1994年10月9日《违反银行结算制度处罚规定》[3]等规章有许多重叠的内容。《支付结算办法》中有关“信用卡”规定的第三章（共32个条文）绝大多数内容均直接来自1996年4月1日的《信用卡业务管理办法》。[4]人民银行制定的规章之间有不协调或抵触的情形也不少。同时并行适用的《支付结算办法》（1997年）和《信用卡业务管理办法》（1996年）就有此种现象，前者的第132条规定“商业银行（包括外资银行、合资银行）、非银行金融机构未经中国人民银行批准不得发行信用卡。……”后者的第5条则指出“商业银行未经中国人民银行批准不得发行信用卡。”“非金融机构、非银行金融机构、境外金融机构的驻华代表机构不得经营信用卡业务。”很显然，《信用卡业务管理办法》已排除了“非银行金融机构”发行信用卡及经营信用卡业务的可能性，而《支付结算办法》则只要求非银行金融机构“不经批准不得发行”，两者已明显抵触，况且《支付结算办法》第133条已明确规定符合法定条件的非银行金融机构可以申请发行信用卡。再次，一些法规和规章因未能及时修订已有明显过时的内容，有的条文甚至与现行的法律相矛盾，或者无法适应现时的经济生活之需要。如人民银行1986年4月16日的《再贴现试行办法》、1990年《利率管理暂行规定》[5]等便属此类。从这两个文件的名称及的时间来看，分别历经14年和10年的规章仍然处于“试行”和“暂行”的状态，这足以表明银行监管规章的严重滞后。从两个文件的具体内容来看，其中与经济现实或现行法律、法规不相符之处也不乏：1）“专业银行”的用语在两个文件都出现了，但自《商业银行法》出台后，“专业银行”的用语不仅不合“时宜”，而且可谓不合法了。2）《再贴现试行办法》仅限于对“专业银行”的贴现也与《人民银行法》第22条第（三）项规的“为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现”不相适应。3）《再贴现试行办法》第5条规定的“再贴现率暂定为3.75‰，略低于对专业银行的一般贷款利率”也不合时宜了。因为人民银行于1997年3月15日的《中国人民银行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》第5条规定：“再贴现利率按同档次再贷款利率下浮10%执行。”[6]
我国银行监管法制体系中存在的上述问题的主要原因在于：其一，缺乏制定规范性文件的效益理念，使得行政法规或规章相互之间或与法律之间有大量重叠的条文。这大大地增加了规范性文件的数量及特定文件的条文。银行监管规章制定的目的应在于补救法律、行政法规的缺漏或者对有关内容作补充性阐释，绝不在于重复强调法律法规的某些内容，因为中央银行制定的规范性规件毕竟不同于一般的宣传法律法规的文件。其二，缺乏制定规范性文件的系统化理念。这与制定者的规划性和全局性把握的技术和意识水平有关。其三，制定者对已制定的规范性文件之及时修订、废止工作未予以足够重视。我国社会、经济体制处于重大变革时期，政策性较强的“人民银行规章”更有必要作出及时的调整、补充和完善。
第二，监管法制的制度选择不利于实现有效监管，也不利于商业银行追求效率。这主要表现在《商业银行法》及有关的行政法规、规章过于侧重对商业银行业务的监管。在《商业银行法》的第一章确立的第4—10条原则性规定中，绝大多数条文为商业银行开展业务及协调与其客户之间的关系作出原则性要求，这种设计也为后面的具体制度选择取向奠定了基础。事实上，第三章“存款人的保护”的绝大部分条文及第四章“贷款和其业务的基本规则”的多数条文都是对银行与客户的私法关系的规制。[7]笔者并不是认为《商业银行法》不应对私法关系作规制。但是这种立法选择取向，反映了立法者试图通过严格规制私法关系来实现监管的目标，有监管权力干预私法关系之嫌。反过来，因这些条文占据了将近20个条文，使得总共仅有91条的《商业银行法》很难系统而全面地构筑真正有助于监管目标实现的规则和制度。从德国《银行法》[8]的框架来看，该法第一章界定了信用机构的法律意义及联邦监督局的法律地位；第二章“关于信用机构的条款”仍然是法律赋予信用机构的“公法性义务”，诸如自有资本、信用机构集团的自有资本、清偿能力、对投资的限制、企业之间的关系[9]、高额信贷[10]、信用机构集团发放的高额信贷、近亲信贷、对近亲信贷的申报义务、责任条款、资信证明等等，即使其中的“储蓄业务”也是法律赋予信用机构的强制性义务；第三章“对信用机构的监督条款”；第四章“特别条款”，主要处理监督局监督与其他监督及在外国注册之后的监督等问题；第五、六章“处罚条款、罚款条款”、“过渡条款和最终条款”。这些规则几乎没有直接针对信用机构与其客户之间的私法关系作出规制的内容。日本在56年修改后的《银行法》及其配套施行令也未对私法关系作出规制。法国1984年《银行法》虽在第四、五章分别规定了“信贷机构与其客户的关系”及“对企业贷款的发放”。但从内容上来看，第四章只有两个条文，仅提及活期帐户的开立问题及授权咨询委员会研究信贷机构与客户间的关系及有关建议，而未直接针对具体的私法关系。第五章第60条原则性规定了信用机构对企业的贷款安排的履行问题，第61条则针对贷款接受人的债权之转让问题，这两条属私法关系。
当然，我国《商业银行法》关注私法关系的规制与我国银行业中国有银行占绝对比重的现状有关，因为国有银行的资产是国有资产，倘若像一般私法关系那样广泛自治，可能导致国有资产严重流失。立法者的这种顾虑有一定的合理性。但是，从国有银行商业化的角度来看，这种选择并不利于市场主体自主地位的确立，也不利于公平、自由竞争机制的实现。况且私法关系可以由《合同法》调整，事实也正如此。
另外，我国中央银行制定的大量银行监管规章，没有真正从有助于提高监管效率、质量的角度出发，而是着眼于银行具体业务操作上的监管。如我国银行监管规章中有关银行结算及信贷业务的规则甚多，且极为细致入微，诸如《异地托收承付结算办法》、《商业汇票办法》、《违反银行结算制度处罚规定》、《信用卡业务管理办法》、《国内信用证结算办法》、《支付结算办法》、《贷款通则》、《贷款的管理办法》、《个人定期储蓄存款存单小额抵押贷款办法》、《电子化专项资金管理办法》、《商业银行自营住房贷款管理暂行规定》、《制止存款业务中不正当竞争行为的若干规则》、《大额可转让定期存单管理办法》、《个人住房担保贷款管理试行办法》、《银团贷款暂行办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等等。[11]具体业务的监管并非不必要，但是完全或高度依赖具体业务的监管有如下弊端：（1）业务监管规则过于广泛，使得力量有限的监管主体之监管很难得到有效落实，特别是我国监管主体正处于不断发展阶段，不管是人力、物力还是技术都极为有限。这务必导致该管的不能有效管，不该管的却去管。（2）广泛的业务监管规则之生成为监管主体滥用监管权力大开方便之门，其结果是监管机关及其工作人员腐败的可能性增大，而被监管的银行则不惜借助违法手段来规避监管，这两者促成了监管成本的徒增及银行追求经济效率的目标受到侵蚀。
从美国联邦储备委员会所制定的重要监管条例（28个）[12]来看，其中直接针对银行业务的规则有：《平等信贷机会的规定》（B条例）、《电子资金转让的规定》（e条例）、《金融证券交易的延伸贷款规定》（G条例）、《支票托收和资金转移的规定》（J条例）、《银行对证券交易的信用贷款比例的规定》（L条例）、《诚实信贷条例》（Z条例）等，其余大多为银行与联储及银行之间、银行业务的谨慎性要求等方面的规定，而且即使前述的几个条例也侧重于对银行业务的谨慎要求作规制。
第三，监管主体的法定权责之构造存在诸多不足。首先是立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权之规制过于宽泛和原则化。《人民银行法》第2、4、7条都是原则性地肯定了中国人民银行监管金融机构和金融市场，该法虽为“金融监督管理”设了专章，但遗憾的是不仅条文数上仅有7条，而且每个条文的内容均为原则性的规定，如第31条指出“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及其业务范围”；第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查、检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的行为进行监督检查。”尽管《商业银行法》对这些职权的规制有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺少详尽的规定，这使得诸多权力不便于操作，尤其是无法促成监管权力的合法运作。如关于人民银行有权对企业银行的财务状况及相关资料的检查权，《商业银行法》仅在第62条原则性地规定：“……随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆帐等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按中国人民银行的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”德国《银行法》则与此不同，该法虽然在“征询和稽核”上仅有两个条文，[13]但是第44条所设计的机制可操作性强，该条从如下几方面构筑征询和稽核权的实现机制：（1）要求信用机构及其成员有义务提供有关资料，并不需任何特别许可；（2）赋予监督局工作人员可为检查而进入信用机构的营业室；（3）监督局可通过参加股东大会、社员大会及监督机构的会议来实现；（4）可为检查而要求召开前项所列的各种会议，并可规定会议日期、议决事项等。
其次，法律对人民银行行使监管职权的保障机制构造上不健全。如在稽核检查监督权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的，”“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应的处罚。[14]这不利于保证人民银行监督职权履行的有效性。新加坡1971年《银行法——审批银行执照和规定银行业务的银行法》则明确地把刑事和行政制裁责任落实于特定的人身上，如该法第60条的责任主体都是“银行的任何董事、经理、信托人审计员、职工或人”，“故意漏记帐”、“故意做或嗦使别人做假帐”、“故意将某项记录改变、抽出、隐藏或销毁，或故意嗦使别人这样做，”这些“均作为违反本条例处以50000元以下罚款或不超过3年的徒刑，或二者并行。”[15]
再次，法律法规对人民银行工作人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能明确地要求。由于中央银行担负着监管金融机构和金融市场的重要责任，而金融业务又具有很强的专业性，况且各国对商业银行主要管理人员的任职一般均有法定的要求，为加强银行监管的有效性，笔者认为我国也应对人民银行工作人员，尤其是主要的负责人之业务素质作出严格要求。至于人民银行及其工作人员履职的监督问题，在《人民银行法》第49、50条有所规制，另外《人民银行法》和《商业银行法》均提供了“行政诉讼”机制实现司法监督。但这些规制仍过于简单，有待立法进一步完善。
第四，监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏。我国银行监管法制对市场准入监管、稽核检查监管、调查统计、市场退出、谨慎性要求等手段均已纳入监管法制体系中，但是对存款保险制度等监管手段，则尚未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白状态。各国实践表明，存款保险制度在维护金融秩序和稳定银行体系起到了明显的作用。正因为如此，自20世纪70年代以来，不少国家已纷纷以不同方式建立此制。该项制度有助于借助存款保险机构来加强对银行业务的监管，尤其是有助于通过存款保险机构督促银行减少违法经营。我国银行业因各种原因积累的不良资产问题使银行潜伏了极大的风险，倘若不及时采取有效措施，不良资产及其带来的风险将进一步强化，存款人面临的风险也将更大。存款保险制度可在一定程度上可促成这些风险的降低和防范。
市场退出监管是在银行机构发生信用危机或可能发生信用危机时，中央银行认为保护存款人或投保人利益并恢复市场秩序而有必要关闭该机构，以及其他原因主动退出市场时，中央银行依法对退出全过程的监管。我国《商业银行法》对此种监管设了专章“接管和终止”(第七章)，但是该法对银行因破产或主动退出市场的监管之规定过于简单，仅有原则性的4个条文，诸如关闭中债务清偿原则、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均无规定。另外，我国尚无针对一般企业的破产法，[16]何况银行不同于一般企业，它的破产有可能引发一系列的社会问题，法制必须对破产程序的各种问题设置监管。美国借助联邦存款保险公司来监管和处理银行破产问题，并在20世纪80年修正支付法，公开对商业银行援助，运用资本暂缓政策、过渡银行等方法来处理银行破产中的问题。
在谨慎要求方面，《商业银行法》已对资产负债比例管理的资本充足率、贷款余额与存款余额的比例、流动性资产余额与流动性负债余额的比例、对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例等作出规定。很显然，这些指标过于简单。为此，中国人民银行作了进一步规定，即1997年1月1日起执行的资产负债比例管理办法，该办法设置的指标分为监控指标和监测指标，前者包括资本充足率、贷款质量、单个贷款比例、备付金比例、拆借资金比例、境外资金运用、国际商业借款、存贷款比例、中长期贷款比例、资产流动比例等十个指标；后者主要有风险加权资产比例、股东贷款比例、外汇资产比例、利息回收率、资本利润率、资产利润率等指标。[17]这些补充使资产负债比例管理方面的监管制度已比较完善。但是《商业银行法》对关联贷款(对关系人发放贷款)的规定尚有如下不足：1)对关系人发放担保贷款的程序未严格规制。立法只是规定发放贷款的条件不得优于其他借款人的同类贷款的条件，这种规定为关系人(尤其是商业银行的董事、管理人员自己及其近亲属)借所谓的“担保”暗渡陈仓，开方便之门。德国《银行法》对近亲信贷增设了“仅当根据全体业务领导人的一致通过的决议，且得到监督机构的明确同意时才提供”。[18]2)立法未给监管主体——人民银行具体实施监督创设有效的机制。德国《银行法》设定的“申报义务”[19]机制值得借鉴。3)“关系人”的范围之界定尚有不足，即一方面未对近亲属作出明确的限定，另一方面对商业银行的股东(尤其是持有较高比例股份的企业)纳入关系人的范围。事实上，这类人也可能因其持股关系而取得“方便”的贷款，从而徒增银行的经营风险。
我国两大基本法律对监管方法仅有原则性的规定，诸如以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过利用外部审计师对有关信息进行核实，这些方法的具体运用均未上升到法制的层面。[20]
第五，监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用。我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文，即第59、60和61条。第59条要求健全企业规则和制度；第60条要求健全稽核和检查制度，并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督；第61条规定业务报告。这种规制有如下几个缺陷：其一，规定过于原则化。业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善。业务报告的要求既未对报告应涉及的具体(尤其是那些强制性要求报告的)内容进行明确，也未就报告的时间、报告的形式、程序等作出规定。其二，未对内容专门性的稽核检查途径——审计予以规制，这无疑会大大削弱该途径的有效性。因为内部审计员只有在任命、其职权及法律责任等方面有严格而强制性的法律依据，才足以保证其履职的客观、及时与合法。银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约。如新加坡《银行法》便规定：尽管公司法已规定，但每家银行每年必须由当局批准后任命一名审计员；并授权当局在法定情形下可直接任命一位审计员。[21]德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局，并可要求另任命一名其他的审计员，监督局还可在法定情形下申请登记法院指定审计员，同时，进一步为审计员的特别责任作了专门规制。[22]其三，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视。对银行内部工作程序过于简单，部门之间、员工之间的职责划分过于粗放，缺乏完善的管理信息系统，没有明确合理和透明的业绩评估程序(如缺乏详细的业务标准、明确的业务标准考核程序)[23]等问题均无再监管的标准、强制性制裁措施。另外，加上我国银行评级机制不健全，同业自律机制不健全，倘不强化中央银行对内部控制系统的再监管，势必使该机制处于虚设的状态。
在同业自律方面，我国法制尚未对此给予足够重视。尽管已经组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区颇受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。同业组织及其自律机制在我国法制中的完善尤为重要，这是因为，首先同业组织的自律与协助管理银行业可以充分发挥其专业性优势——组织的管理与工作人员普遍熟悉银行及其经营业务，可弥补我国法定监管主体中工作人员专业素质方面的不足。其次，同业组织还可通过其灵活地制定、修正同业自律规则来补救我国银行监管法制严重滞后的缺陷。特别是我国尚处于市场经济体制确立和发展的阶段，金融体制及一系列的具体制度都处于不断地变化中，仅靠相对稳定而普遍化的法律法规来反映改革的具体情况是不够的，而且法律的相对稳定性也不允许朝令夕改，同业自律规则的相对灵活性或许可以起到一定的补充作用。再次，同业组织及其自律性的监管银行业务可在一定程度上起到“约束”法定监管主体滥用权力的作用。我国现实的监管机制充分体现集中监管的特质，但权力的过度集中会促使权力的滥用和腐败，因此培育监管主体的“多元化”，尤其是辅助性的监管主体极为必要。另外，银行同业组织也可以借助全行业的力量来促成法定权威监管机制的完善——特别是监管规章的及时废、改、立和抵制不当的监管权力之运作。
第六，监管法制在适应银行业国际化方面存在不足。我国在银行业国际化方面的监管法制已有1994年4月1日施行的《外资金融机构管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、《境外金融机构管理办法》、《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点暂行管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》、《离岸银行业务管理办法》等。综观这些法规、规章，仍有如下不足：1)规范性文件的权威性不高。这些文件除《外资金融机构管理条例》是国务院通过和的行政法规外，其余多为中国人民银行颁发。这种状况不利于对外塑造“法制完备”和“依法监管”银行业的形象，但国际上通常把银行信用及银行监管法制的完备状况联系起来。尽管《商业银行法》在其“附则”中规定：“外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，适用其规定”，但是《商业银行法》毕竟是立足国内银行及其业务，因此对外资金融机构的监管可能难于有效实现，特别是《商业银行法》自身尚有诸多不足会强化这种效果。2)在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作。如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确要求，对其业务资料的报送及稽核与核查的规制也甚为原则和简单。这极不利于监管目标的有效实现。美国的1991年《加强对外资银行监管法》及1996年的《K条例》，不仅要求外资银行必须接受联储一年一度的检查，而且法律法规所确立的银行现场和非现场检查制度，特别是现场检查制度尤为完善。现场检查中极为重要的保障程序是：检查官员一进入银行，将控制银行所有帐本和资产，如现金、证券等，检查官员除对银行资产、业务资料进行检查评估外，还对管理组织（包括高层管理人员和经理层的监管能力等）进行评估。[24]3)在监管领域的选择上，法制很明显倾向于对境内外资金融机构的监管，而疏忽对境外金融机构的监管。因为我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管极为简单——只要求每半年报送一次报表，未作其他任何要求。这种监管法制取向，表现看来有助于我国金融机构境外业务的拓展，但是事实上并不利于这一目的的达到。因为各国在接受外资金融机构之发展时，往往把母国的金融监管制度作为一个考虑因素(正如我国立法也如此)。如美国在审查1996年2月13日生效的《K条例》修正案中便明确提出：那些不受母国统一监管的外资银行是否可以继续在美国从事经营活动，要经过严格审查。[25]美国立法也重视对海外金融机构的风险监管(如要求考察存款的波动性、借款频率与数量、依赖利率敏感性资金的比重、易变现资产数量、银行本身向货币市场的借款能力等)、准备金(要求对海外分支机构〈包括分行〉及其他外资银行的借款，以及海外机构对非居民的直接贷款都按10%缴纳准备金)[26]均有要求。而且在检查审核方面，对海外分行和子行都要进行现场检查，尤其是常对海外子行实施现场检查。[27]新加坡《银行法》也明确地规定：“当局可随时秘密检查每一家银行以及每一家在新加坡注册、但设在新加坡以外的分行、行或办事处的帐册、帐户及业务情况”。4)银行监管法制还面临着我国即将加入wto后的诸多国际标准的冲击。既有的银行监管法制尚无法接纳市场准入、国民待遇、最惠国待遇、透明度和逐步自由化等原则，因为目前的法制对外资银行的限制性待遇还甚多，要为外资银行的市场进入提供完善的许可和国民待遇的监管，尚需监管法制及有关政策的修订。
此外，我国银行监管法制的缺陷还与相关的配套政策和法制的不健全有关。我国银行监管法制中存在的诸如监管主体地位和具体权责的落实问题等，已不仅仅是法律问题，它还涉及到国家权力的分配和制约机制，与国家的政治体制改革息息相关联；对国有商业银行的监管困难也直接关涉到金融体制、国有企业转制等重大问题。相关的配套法制诸如企业破产法制、会计法律制度、审计法律制度等的健全都直接关系到银行监管制度能否顺利地进入现实经济生活中去。正如克莱因指出，要防止金融风暴的爆发，必须具备三个条件：要建立健全企业破产法、会计和交易制度，增加市场的透明度，以及要有良好的教育制度。[28]
二、完善我国银行监管法制的若干思考
鉴于我国银行监管法制仍存在许多不足和缺憾，今后的监管法制建设需注意如下问题：
1.在法律、法规及规章的制定与废改上要突出监管法制体系内部的协调和完备。要达到这一目标，首先法律法规及规章的创制者必须重视立法的整体规划。由于我国专门针对银行监管的法律只有两个，行政法规也不多，引发监管法制内部不协调的主要原因来自于人民银行制订的一系列监管规章。人民银行要克服此弊病，一方面要尽可能对近期需要制定的规范性文件进行规划；另一方面也要注意切忌发现“一事”便立“一法”的流弊，这种作法既不便于监管者执法，也不便于银行自觉地守法，同时还可能引发相关规章之间的不协调不照应。要作好立法和制定银行监管规章的计划性，也需要制定者具有前瞻性地把握国内金融体制改革的动态，也需要制定者熟悉市场经济体制成熟国家相关制度的具体内容。其次，法律、法规及规章的制定者必须充分重视对既有的法律规章不合时宜的内容进行处理，尤其是那些与新法律法规相抵触的规章更应及时地废止或修改。我国处于由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程，目前的法律法规，特别是在《人民银行法》、《商业银行法》出台以前的法规和规章都有必要进行清理。再次，人民银行针对具体监管领域的个别规章在条件成熟时应注意系统化。美国联邦储备委员会将其管理条例按26个字母序号编列的管理方式值得借鉴。对既有规章的系统化管理可为规章内部之间的协调和及时修正不合时宜的规则均有帮助。我国人民银行的监管规章数量太大，分门别类地逐渐系统化不仅必要，而且是当务之急。否则会徒增监管者履职的成本，也会增大各银行遵守有关规章的困难。
2.充分重视在结合国情的基础上借鉴外国立法经验，尤其是那些银行监管法制行之有效的国家之经验，并使我国银行监管法制大胆接纳国际通行的规则和制度。银行监管是一项技术性很强的活动，银行监管法制则既是技术性、专业性并具的法律制度。这种技术性、专业性很强的法制不同于那些与文化因素联系紧密的婚姻、家庭、继承等领域的法律，后者因体现文化的稳定性、继承性，[29]而不便于学习和借鉴，而技术性强的法制则便于借鉴和移植。为此，我们应创造条件积极主动地学习、研究国外银行监管法制的经验，特别是中国人民银行有必要重视此项工作。要学习和借鉴，首先就要注意收集、翻译和整理国外的银行法律制度，有关部门应为此提供必要的资助；其次，集中理论界和实务界的力量对监管法制成效显著的美国、德国、新加坡等国的法律制度及实施机制作系统的研究；再次，应注意引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人才来国内传授经验和技能；此外，重视调查分析国内现有监管法制及其实施的局限性，结合实际在法制的完善和实施上借鉴外国的经验，绝无必要为中国监管法制之特色而拒绝外国具有参考价值的经验。
3.要处理好放松监管与改善监管、严格监管之间的关系。我国监管法制由于打上了由计划经济体制向市场经济体制转轨的烙印，诸多制度具有一定滞后性，特别是在我国加入wto后，我们必须直面放松监管与改善监管、严格监管的冲击与协调。放松监管是指我国既有法制必须逐步适应wto有关金融服务方面的制度和规则之要求，放弃过去体现过多干预的银行监管制度，尤其是涉外银行业务方面的管制，这势必增大我国银行业及金融市场遭受国际金融风险渗透的可能性。为了防范风险，银行监管只能走向改进监管质量和提高监管效率，将全面的严格监管发展为有重点的高质量监管。在监管法制上也必须作出回应，逐步地放弃和修正旧法制的过严监管，及时地有步骤地健全应该监管方面的法律制度。有鉴于此，银行监管法制的废、改、立不仅需要勇气，更需要“技术”。
4.完善监管主体自身建设相关的制度。监管主体自身建设的制度化和规范化关系到整个银行监管法制及实施水平的提高。监管主体建设需法律进一步明确其地位和权责，要把防范地方政府干预、提高银行监管效率的具体措施制度化。监管主体内部职能部门的划分也应顺应监管新形势的需要进行改造，要突出金融监管职能部门的地位，注意处理金融监管与金融管理服务之间的关系。监管主体中工作人员素质建设也应上升到制度层面上来，严格规范银行监管工作人员(特别是主要负责人)对金融业务知识和技能的掌握，对银行法制及其实施机制的熟悉等要求，应建立银行监管业务知识资格试和职业道德评价等制度。现代社会复杂多变的金融市场和多样化的金融风险需要具有金融专业知识和从业经验的工作人员来履行监管职责。尤其是在中国加入wto后，中国银行业国际化进一步深化，银行监管工作人员的责任更加艰巨，其素质也就更有必要作出更高要求。
5.在具体的监管制度完善方面需抓好如下工作：其一，完善监管主体对银行进行稽核检查的保障制度。对于非规场检查，应具备在单个和并表的基础上收集、检查、分析、审核报告的手段。因此人民银行应对银行报告，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制，月报表和附加资料、年度决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制，这才有助于监管者作出准确非现场的分析。现场检查制度的构建更为迫切，检查程序及检查权力的保障是该制度的核心，可借鉴美国的立法经验，赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权——一旦进入被检查银行，检查当局便控制了银行的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。与此同时，法律也应强化检查人员的责任，疏于监管者应承担相应的行政法律责任，情节严重者依刑法追究刑事责任。现场检查的内容应包括：被检查银行递交报告的准确性、真实性、银行的总体经营状况、银行风险管理制度和内部控制措施的完善程序、贷款资产组合的质量和贷款损失准备的完善程度、管理层的能力、会计和管理信息系统的完善程度、非现场或以前现场监管过程中发现的问题、银行遵守法规和规章的情况。
其二，完善银行内部控制制度及其再监管制度。人民银行应对银行内部控制度的完善提出一个规范化的细则要求，并规范各银行实施的监督机制。根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，内部控制应从组织结构(职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序)、会计规则(对帐、控制单、定期试算等)、“双人原则”(不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等)、对资产和投资的实际控制等方面来构建。这些控制措施还需有内部审计职能进行补充，以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率。与此同时，监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外，还应要求内部审计职能对监管主体工作出报告，以便及时发出纠正的通知。
其三、构筑必要的应急措施[30]。我国《商业银行法》规定了“接管”和“破产”制度，但对于银行的紧急情形——无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施未作规定。紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延。紧急措施可由立法授权监管主体采取如下措施：1)禁止或限制业主或股东以分配利润和用担保的方式提款；2）禁止银行将可动用支付手段参股投资等；3)禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制；4)禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制；5)派驻监督人员监督银行业务等。对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行，人民银行可直接进行贷款援助或由中央银行提供担保，以帮助解决短期困难。
其四，规范信息坡露。信息披露是风险监管的必要补充。为保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而及时的信息极为必要。如德国联邦监管局设置了公告目录单，优先公告的为风险公告，此外还有经理的委任或退休、股权的变化、法律地位的变化、可偿资本的变化，尤为重要的是超过25%的亏损；同时《报告规则》还规定了公告的性质、范围、时间和编制格式。[31]我国监管法制也应对披露的有关要求进行规定。当然，由于信息公开披露的范围是有限度的，否则会损害银行的合法权益，也不利于金融市场秩序的稳定，因此慎重确立此范围甚为必要。巴塞尔委员会已建立了一个系统委员会来研究与披露有关的问题，以便为银行业提供详细的指导。
其五，进一步健全市场退出监管制度。我国《商业银行法》已原则性地构建了银行破产制度，但是还有许多具体问题未予涉及。今后的法规应完善破产程序中的破产申请程序，法律应规定银行申请破产须向中国人民银行提出，并应把中国人民银行定为向法院申请银行破产的唯一主体，而不能由银行直接向法院申请。因为银行的破产须谨慎为之，且需经严格审查。同时还应构筑相应的和解程序及有关期间的计算制度。银行债务的清偿、债务重组、有效资产的承接、被关闭银行的托管等均需规范化。?_
通讯址：（100032）北京市复兴门内大街55号中国工商银行总行法律部李金泽
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[1]《中华人民共和国人民银行法》第4条第(三)、(四)、(五)项规定。
[2]《中华人民共和国人民银行法》第30—36条。
[3]这几个规章均未被明确宣布废止。
[4]中国人民银行在1997年9月19日《关于印发的通知》中只明确废止了1988年12月19日印发的《银行结算办法》，而未对其它有关文件作废止。实际上，1996年4月1日的《信用卡业务管理办法》中还有些规定未被《支付结算办法》纳入。
[5]这两个文件尚未被废止，亦无修正的文本。参见陈小云：《我国金融法制建设的历程与展望》，载《中国金融》1998年第12期，第34页。
[6]银发[1997]81号《中国人民银行总行对国有独资商业银行总行开办再贴现业务暂行办法》及1997年5月22日《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》均未提及1990年《再贴现试行办法》的效力问题。
[7]《商业银行法》规定的私法关系在新出台的《中华人民共和国合同法》（1999年3月15及10月1日起施行）中的第十二章“借款合同”大部分都有体现。这事实上造成了立法的重复。
[8]参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1940—1955页。
[9]指股权参与关系。
[10]规制高额风险的集中问题。
[11]参见《常用票据、结算、信贷法律法规》编选组编：《常用票据、结算、信贷法律法规》，人民法院出版社1999年版。
[12]这些条例按26个字母的编排为序，即a——Z，另有aa、BB两条例，其中《w条例》已于1952年取消。对这些条例的内容，联储可随时有权修订。参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第346—348页。
[13]该法第44条规制国内范围的征询和稽核；第44条之一则规定超越国界的征询和稽核。参见王国乡、樊志刚主编：《银行法全书》，中国商业出版社1995年版，第1951页。
[14]1999年2月22日国务院的《金融违法行为处罚办法》第12条作了部分补救，即对于提供虚假或隐瞒重要事实的财务报告、会计报告可追究主管人员和直接责任人员的责任。
[15]参见1971年新加坡《银行法》，载王国乡、樊志刚主编《银行法全书》，第1970页。
[16]我国于1986年12月2日通过《中华人民共和国企业破产法》(试行)，该法仅针对全民所有制企业，另外该法还有许多缺陷，实践中的难以推行与该法的不足有一定的关系。
[17]有关这些指标的分析，参见杨卫红：《商业银行监管比较》，民事与建设出版社1998年版，第149—153页。
[18]德国《银行法》第15条。
[19]德国《银行法》要求近亲信贷“1.对自然人的信贷超过25万马克者；2.对企业的信贷超过信用机构责任自有有资产5%或超过25万马克者”，须向监督局和联邦银行报告。
[20]1997年巴塞尔银行监管委员会推出的《有效监管的核心原则》为持续性监管方法的运用提出了15项原则，并对非现场检查、现场检查和(或)聘用外部审计人员、综合并表监管等作了简释。
[21]即在“银行没有任命一位审计员；如果当局认为有需要委派一位审计员与按本条第(1)项的规定任命的审计员一起工作，并可随时订出该审计员的薪金，由银行支付”。参见新加坡《银行法》第53条第(2)项。
[22]参见德国《银行法》第29条。
[23]参见王国刚主编：《进入21世纪的中国金融》，社会科学文献出版社2000年版，第459—464页。
[24]参见马红霞等著：《美国的金融创新与金融监管》，武汉大学出版社1998年版，第339页。
[25]同上书，第191—192页。
[26]此要求自1969年9月开始。1980年《存款机构放松管制与货币控制法》则进一步把准备金征收的范围拓展到所有的境内银行(增加非成员银行和外资银行)及国内银行的海外分支机构，交易性存款准备金率降到3%。SeeDepositoryinstitutionsDeregulation&monetaryControlactof1980.
[27]也有不少国家很少对海外分支行进行现场检查，如日本则以母行检查为主，另随机地选取海外分行进行检查。
[28]转见易宪容：《金融市场与制度安排》，经济科学出版社，1999年版，第168页。
[29]参见李金泽：《法律互异与冲突：文化因素透视》，载《民商法论丛》(第9卷)，法律出版社1998年版，第331页。
地方金融监督管理办法篇10
网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法答记者问一一、《办法》中网络借贷、网络借贷业务、网络借贷信息中介机构分别指什么?
答：《办法》落实了《指导意见》的有关要求，规定网络借贷(以下简称网贷)是指个体和个体之间通过互联网平台实现的直接借贷，即大众所熟知的p2p个体网贷，属于民间借贷范畴，受合同法、民法通则等法律法规以及最高人民法院有关司法解释规范。网贷业务是以互联网为主要渠道，为借款人和出借人实现直接借贷提供信息搜集、信息公布、资信评估、信息交互、借贷撮合等服务。网贷信息中介机构(以下简称网贷机构)是指依法设立，专门经营网贷业务的金融信息服务中介机构，其本质是信息中介而非信用中介，因此不得吸收公众存款、归集资金设立资金池、不得自身为出借人提供任何形式的担保等。
目前，许多网贷机构背离了信息中介的定性，承诺担保增信、错配资金池等，已由信息中介异化为信用中介，为此，《办法》将重点对此类行为进行规范，以净化市场环境，保护金融消费者权益，使网贷机构回归到信息中介的本质。
二、网贷的特点及发展网贷的意义有哪些?
答：网贷利用互联网信息技术，不受时空限制，使资金提供方与资金需求方在平台上直接对接，进行投融资活动，拓宽了金融服务的目标群体和范围，有助于为社会大多数阶层和群体提供可得、便利的普惠金融服务，进一步实现了小额投融资活动低成本、高效率、大众化，对于稳增长、调结构、促发展、惠民生具有重要意义。
此外网贷机构与传统金融机构相互补充、相互促进，在完善金融体系，提高金融效率，弥补小微企业融资缺口，缓解小微企业融资难以及满足民间投资需求等方面发挥了积极作用。
三、当前我国网贷行业基本情况及存在的主要问题?
答：网贷作为互联网金融业态的重要组成部分，近几年的发展呈现出快、偏、乱的现象，即行业规模增长势头过快，业务创新偏离轨道、风险乱象时有发生：一是规模增长势头过快。近两年网贷行业无论在机构数量还是业务规模均呈现出迅猛增长的势头，据不完全统计，截至20xx年6月底全国正常运营的网贷机构共2349家，借贷余额6212.61亿元，两项数据比20xx年末分别增长了49.1%、499.7%。二是业务创新偏离轨道。目前大部分网贷机构偏离信息中介定位以及服务小微和依托互联网经营的本质，异化为信用中介，存在自融、违规放贷、设立资金池、期限拆分、大量线下营销等行为。三是风险乱象时有发生。网贷行业中问题机构不断累积，风险事件时有发生，据不完全统计，截至20xx年6月底全国累计问题平台1778家，约占全国机构总数的43.1%，这些问题机构部分受资本实力及自身经营管理能力限制，当借贷大量违约、经营难以为继时，出现卷款、跑路等情况，部分机构销售不同形式的投资产品，规避相关金融产品的认购门槛及投资者适当性要求，在逃避监管的同时，加剧风险传播，部分机构甚至通过假标、资金池和高收益等手段，进行自融、庞氏骗局，碰触非法集资底线。
网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法答记者问二四、《办法》确定的网贷行业监管的总体原则有哪些?
答：按照《指导意见》明确的鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展的总体要求和依法、适度、分类、协同、创新的监管原则，《办法》确定了网贷行业监管总体原则：一是强调机构本质属性，加强事中事后行为监管。网贷机构本质上是信息中介机构，不是信用中介机构，但其开展的网贷业务是金融信息中介业务，涉及资金融通及相关风险管理。对网贷业务的监管，重点在于业务基本规则的制定完善，而非机构和业务的准入审批，应着力加强事中事后行为监管，以保护相关当事人合法权益。二是坚持底线监管思维，实行负面清单管理。通过负面清单界定网贷业务的边界，明确网贷机构不能从事的十三项禁止性行为，对符合法律法规的网贷业务和创新活动，给予支持和保护;对以网贷名义进行非法集资等非法金融活动，坚决予以打击和取缔;加强信息披露，完善风险监测，守住不发生区域性系统性风险的底线。三是创新行业监管方式，实行分工协同监管。网贷作为新兴的互联网金融业态，具有跨区域、跨领域的特征，传统的监管模式无法适应网贷行业的监管需求，因此，要充分发挥网贷业务国家相关管理部门、地方人民政府的作用，发挥各方优势，在明确分工的前提下，加强沟通、协作，形成有效的监管合力。
五、《办法》确立的网贷行业的基本管理体制及各方职责具体是什么?
答：《指导意见》将网贷机构定性为信息中介，且将网贷归属于民间借贷范畴。根据关于界定中央和地方金融监管职责分工的有关规定，明确对于非存款类金融活动的监管，由中央金融监管部门制定统一的业务规则和监管规则，督促和指导地方人民政府金融监管工作，由省级人民政府对机构实施监管，承担相应的风险处置责任，并加强对民间借贷的引导和规范，防范和化解地方金融风险。鉴于网贷行业跨地区经营且风险外溢性较大，按照行为监管与机构监管并行的监管思路，《办法》本着双负责的原则，明确银监会及其派出机构作为中央金融监管部门负责对网贷机构实施行为监管，具体包括制定统一的规范发展政策措施和监督管理制度，并负责网贷机构日常经营行为的监管;明确地方金融监管部门负责对本辖区网贷机构实施机构监管，具体包括对本辖区网贷机构进行规范引导、备案管理和风险防范及处置工作。另外，网贷行业作为新兴业态，其业务管理涉及多个部门职责，应坚持协同监管，《办法》明确工业和信息化部主要职责是对网贷机构具体业务中涉及的电信业务进行监管;公安部主要职责是牵头对网贷机构业务活动进行互联网安全监管，打击网络借贷涉及的金融犯罪;国家互联网信息办公室主要职责是负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管。
六、《办法》对于网贷业务的主要管理措施有哪些?
答：一是对业务经营活动实行负面清单管理。考虑到网贷机构处于探索创新阶段，业务模式尚待观察，因此，《办法》对其业务经营范围采用以负面清单为主的管理模式，明确了包括不得吸收公众存款、不得设立资金池、不得提供担保或承诺保本保息、不得发售金融理财产品、不得开展类资产证券化等形式的债权转让等十三项禁止性行为。在政策安排上，允许网贷机构引入第三方机构进行担保或者与保险公司开展相关业务合作。二是对客户资金实行第三方存管。为防范网贷机构设立资金池和欺诈、侵占、挪用客户资金，增强市场信心，《办法》规定对客户资金和网贷机构自身资金实行分账管理，由银行业金融机构对客户资金实行第三方存管，对客户资金进行管理和监督，资金存管机构与网贷机构应明确约定各方责任边界，便于做好风险识别和风险控制，实现尽职免责。三是限制借款集中度风险。为更好地保护出借人权益和降低网贷机构道德风险，并与非法吸收公众存款有关司法解释及立案标准相衔接，《办法》规定网贷具体金额应当以小额为主。
七、《办法》对于出借人和借款人的具体行为有哪些规定?
答：《办法》对消费者权益保护进行了重点考量，注重对出借人和借款人，尤其是对出借人的保护，在第四章以专章形式对借贷决策、风险揭示及评估、出借人和借款人信息、资金保护以及纠纷解决等问题进行了详细规定，确保出借人和借款人的合法权益不受损害。
《办法》也对出借人和借款人的行为进行了规范，明确规定参与网贷的出借人与借款人应当实名注册;借款人应当提供准确信息，确保融资项目真实、合法，按照约定使用资金，严格禁止借款人欺诈、重复融资等。《办法》还要求出借人应当具备非保本类金融产品投资的经历并熟悉互联网，应当提供真实、准确、完整的身份信息，出借资金来源合法，拥有风险认知和承受能力以及自行承担借贷产生的本息损失。这些规定，本质上属于合格投资者条款，其目的是为了在行业发展初期，更好地防范非理性投资，引导投资者风险自担，进一步保护出借人合法权益。
网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法答记者问三八、客户资金实行银行业金融机构第三方存管制度对行业规范发展的作用有哪些?
答：按照《指导意见》有关规定，网贷机构应当选择符合条件的银行业金融机构作为第三方资金存管机构，对客户资金进行管理和监督，实现客户资金和网贷机构自身资金分账管理。实行客户资金第三方存管制度将有效防范网贷机构设立资金池和欺诈、侵占、挪用客户资金风险，有利于资金的安全与隔离，对于规范行业健康发展具有重要意义。银行业金融机构应当按照合同约定，履行交易资金划付、资金核算和监督等职责，将网贷机构的资金与客户的资金分账管理、分开存放，确保资金流向符合出借人的真实意愿，有效防范风险。下一步，银监会将制定网贷客户资金第三方存管具体办法，明确银行业金融机构对网络借贷资金监督管理职责以及存管银行的条件等，更好地满足当前网贷行业资金存管的市场需求。
九、信息披露制度对整个行业的意义是什么?
答：加强对网贷机构的信息披露要求、完善相关信息披露制度，对于改进行业形象、提升网贷机构公信力、完善行业事中事后监管、防范行业风险、保护出借人与借款人利益具有十分重要的意义。
根据行业及部分监管部门反映，在《办法》中对信息披露进行较为详细的规定缺乏可操作性，且部分指标的设置还有待于行业实践，因此目前《办法》只对信息披露进行原则性规定，银监会拟在后续有关细则中，结合行业的一般做法和监管需要，对行业的相应指标，包括坏账率、逾期率和代偿金额等进行明确定义。
十、《办法》出台后，对网贷行业会产生什么影响?银监会下一步的工作主要有哪些?
答：《办法》通过社会公开征求意见和相关部门定向征求意见，并经相关部门进行合法性评估和第三方评估等形式，充分征求了社会各界的意见，各方反馈总体符合预期，我们也根据相关意见对《办法》进行了多轮修改完善，既充分考虑当前行业风险突出，亟待规范整顿的现状，又尊重行业现实，注重把握好行业风险底线与可持续发展的平衡，保护和支持依法合规的网贷业务和创新活动，避免《办法》出台造成对行业的冲击。