城市基层管理篇1
一年多来，各实验区大胆创新，勇于探索，形成了各具特色的做法，不仅得到人民群众的好评，也受到了中央领导同志的称赞，为加强城市基层社会管理探索出一条新路。
抓管理———加强城市社区建设是时代的呼唤
城市社区一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区，建设城市社区是建设现代文明城市的必然要求。多年来，党和国家领导人十分关心城市基层的社会化管理。1999年9月，同志在上海考察工作时强调，在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，要适应新的情况，切实加强社区建设，尤其是要把社区党建搞好。、朱镕基、、李岚清等中央领导同志也曾多次到全国各地考察城市社区建设工作。
在新的形势下，社会成员的“单位”、组织属性逐渐减弱，大量“单位人”转为“社会人”，社会人口流动性加剧，致使城市社会管理相对滞后。企业剥离和政府转移出来的许多社会职能、服务职能，大部分也要由社区来承接。随着居民与社区关系的逐步密切，推动社区建设，拓展社区服务，提高生活质量，已成为广大城市居民的迫切要求。
据统计，截至去年底，全国有667个城市，749个市辖区，5904个街道办事处，11．5万个居民委员会。这些街道、居委会直接面对着数亿居民，担负着建设社区、繁荣社区、服务居民的繁重任务。随着社会主义市场经济的发展，包括街道办事处、居民委员会在内的城市基层社会结构面临着急迫的改革和调整任务，社区的地位和作用日益重要。
站在世纪之交的门槛上，社会主义市场经济的迅猛发展对新时期社区建设提出了更高的要求。如何积极推进社区建设，加强城市基层政权和群众自治组织建设，探索出一条具有中国特色的城市基层社会管理新路子，正成为当前的一项重大课题。
抓关键———以社区体制改革为突破口，不断破解难题
1999年，民政部开展了“全国社区建设实验区”的试点工作，选择社区服务和城市基层工作基础比较好的北京市西城区，青岛市市南区，南京市玄武区、鼓楼区，西安市新城区，武汉市江汉区，海口市振东区，哈尔滨市道里区、南岗区等26个城区作为社区建设实验区。同时，有20多个省、自治区、直辖市确定了近100个省（市）级社区建设实验区。各实验区积极探索，总结出了许多好的经验。
科学合理地划分社区规模，是建设现代文明城市的前提。天津、沈阳、本溪、南京、青岛、武汉、西安、哈尔滨等城市，借鉴国外经验，结合当地实际，把社区规模定位在城市基层自然形成的地域。在这个思路下，他们按照1000户—2000户的规模，对居委会的管辖范围进行了调整，确保了基层社会管理与服务的到位。沈阳市在沈河、和平两个实验区试点的基础上，将原来的2700多个居委会，划分为1277个新型社区。
社区组织建设是社区建设的核心，是实行社区居民自治的最重要部分。各地在建立和完善社区组织体系过程中，重点抓好社区党的组织和社区居民自治组织的建设，取得了显着成果。上海、南京、沈阳、武汉、西安、石家庄等城市积极探索新时期党的基层组织建设的方法，充分发挥在职党员、离退休党员的参与作用，大力开展社区党建工作，增强了基层党组织在社区的凝聚力和战斗力，使广大党员的先锋模范和旗帜作用日益明显。南京市玄武区广泛开展了在职党员志愿者服务活动，广大在职党员积极参加各类社区义务服务。在他们的带动下，越来越多的群众关心社区建设。居民们高兴地称赞：“在职党员真不愧是社区建设的一面红旗。”
各实验区还加强了城市社区居民自治组织的建设，很多城市社区建立了自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区居民委员会。如今，实验区普遍成立了社区居民自治组织。居民通过社区成员代表会议，对社区内的重大事项进行讨论、评议。北京、上海、青岛、武汉、南京、乌鲁木齐等城市还尝试居民直接选举居委会主任，并制定了居民委员会选举办法。一个以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的社区居民自治体制在各实验区逐步形成。
转变政府职能、实现重心下移，这项工作是社区建设的一个难点，也是一个十分关键的环节。在推进社区建设过程中，各实验区严格按照“权随事走，费随事转”的原则，大力转变政府职能，将该由社区管理的职权还给社区。沈阳市东陵区泉园街道办事处赋予社区决策权、财务权、协调权、监督权。过去，社区对财务管理没有自，一切财务收支都由街道审批。在调整中，街道把原来所有权归街道的房屋使用权交给社区经营，连同社区有偿服务的收入都交社区自行支配。市、区、街三级财政拨付的办公费用，街道全额、按时拨付，由社区自己管理、合理支配，极大地调动了社区居民委员会工作的积极性。
促落实———建好城市社区，让人民安居乐业
城市社区建设试点工作经过一年多的探索实践，取得了可喜的成绩。蓬勃发展的社区在为群众解决困难的同时，又在服务中传播了文明风尚，深受社区居民欢迎，增强了社区凝聚力。北京市西城区从完善社区服务功能入手加强社区建设，先后开办起了敬老、优抚、便民、教育、文化、体育等15个服务系列，既方便了群众生活，又使社区内各种资源得到了有效利用。新疆克拉玛依市克拉玛依区的居委会工作人员积极开展了以疾病预防、医疗、保健等为主要内容的无偿社区卫生服务，为3万多石油企业的离退休职工建立了“老年人家庭健康档案”。
社区建设极大地调动了居民参与社区建设的积极性，为城市基层社会管理找到了一条新路子。天津市河西区、沈阳市沈河区、本溪市溪湖区、西安市新城区、杭州市下城区的居民积极开展争当文明市民、争创文明家庭和文明楼院的活动。
城市基层管理篇2
改革开放以后，特别是进入20世纪90年代以后，随着经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济取得了飞速发展，同时中国的社区管理体制也发生了很大的变化，原有的社区管理体制已经无法适应快速发展的城市社会需本文由收集整理要，进而“社区制”的出现成为一种必然的选择。旧有的城市社区基层管理体制存在着诸多弊端，已经不能适应中国目前转型期经济社会发展的需要，因此，有必要改革旧有的基层管理体制，建立健全适应当前需要的新型的城市社区基层管理体制。
一、城市基层管理体制现状及弊端
长期以来，中国实行带有强烈行政色彩的基层管理体制。这种以政府为主体、以单位为载体的管理体制在很大程度上满足了当时社会稳定和发展的需要。
随着城市化进程的快速推进，贵阳市城区规模急剧扩大、城市人口急剧增加，城市资源分配紧张，城市管理规范滞后，各种利益冲突增多，非公有制经济和社会组织迅速发展，就业、社会保障、社会救助等服务向社区延伸，城市社区服务群众、加强管理和维护稳定的任务日益繁重，对提高城市基层管理水平提出了新的更高要求。当前，全市的城市基层基础工作仍然薄弱，街道办事处主要从事经济工作且“衙门化”倾向显现，社区自治组织行政化倾向严重、自治功能淡化，城市管理和服务功能相对弱化。
（一）社区组织管理结构紊乱
现行的城市社区组织由区、街道、居委会三级组织构成。区一级政府是城市基层政权机关，街道是区政府的派出机构，而居委会是基层群众自治组织。街道作为政府派出机构，实际上变成了一级政府，集行政、社区管理和社区服务等职能于一身，职能越位、错位、缺位现象严重。
市里部署的党建工作任务，区里布置给街道办事处，街道办事处再交给社区居委会，街道办事处在传导过程中当“传声筒”、“二传手”，“衙门化”倾向严重，对加强区域化党建工作“有力无心”。而社区居委会本来是城市基层的自治组织，但实际上变成了“准政府”，自治功能弱化，越来越多地承担着区和办事处安排的大量行政工作，有的每年承担政府职能部门安排的工作任务达200余项，“沦为”办事处的一条“腿”，“行政化”倾向严重，而且不少居委会也把精力放在创收上，对区域化党建工作“有心无力”（刘光洪，2010）。过于烦琐的职能迫使它把任务分配给居委会，形成了“上面千条线，下面一根针”的格局。此外，街道、居委会权力与政府有关部门职权交叉，但街道、居委会的权力又过小，导致城市基层社区管理出现“看得见的管不了，能管的看不到”的尴尬局面。
（二）社区管理主体地位不突出
中国的城市社区建设始于20世纪80年代中期，早期的城市社区建设的重点是放在社区服务上。新世纪以来，中国城市社区建设的重点发生重大的转变，如今的社区建设进入了一个以社区自治为突破口、以社区组织建设为重点，全方位推动社区事业发展的新阶段。但是，目前中国的社区基层组织的作用依然未能得到充分发挥，还存在诸多障碍。由于社区在法律上不具备法人资格，致使其无法独享应有的权力，缺乏管理权，没有独立的财务审批权和支配权，这在很大程度上影响社区工作的有序开展，难以形成合理的社区管理体系（李力，2004）。
对于贵阳市来说，社区居委会目前有人管事、但能人少，有钱办事、但不够用，有场所议事、但功能不完善。一是人员素质不高。由于居委会人员不在正式编制体系内，对能人缺乏吸引力，整体文化素质偏低，年龄结构老化。有的退休人员把居委会作为赚取第二份收入的“增收岗位”，有的街道办事处把居委会作为安排下岗失业人员的“救急岗位”，有的干部把居委会作为照顾各种关系户的“人情岗位”。全市原有社区“两委”成员中，50岁以上的占43.8%，中专（高中）及以下文化程度的占74.9%，来源于机关企事业单位退休和下岗失业人员的占39.8%。二是政府投入不足。原社区工作者生活补贴标准每月300元～600元左右，工作运转经费没有稳定的来源，最少的每月仅100元左右，较多的也不过1000元左右；社区组织在开展公益事业方面缺少必要的经费保障。三是活动场所不够。由于社区办公服务场所未纳入城市建设规划，整体面积普遍狭小、功能不全。全市社区办公服务场所面积在90平方米以下的有221个，占48.5%，而且主要集中在中心城区。
（三）社区自身自主性欠缺
与政府相比，社区民间组织优势在于民间性、自我发展、自我完善性。但是民间组织在资金、管理等方面过于依赖政府，缺乏自主发展的后劲。据南京市委党校课题组调查显示，相当一部分的社区民间组织从酝酿到成立，仍是自上而下型，很多的社区民间组织在活动场地、经费支持、组织协调等方面还依赖于街道和社区居民委员会。同时一些社区民间组织是有关政府部门职能延伸的产物，在人事、管理、职能上还受到限制。调查还显示，目前大部分社区民间组织经济状况不佳，资源动员能力低，人员素质参差不齐，一些组织内部制度不健全、运作缺乏规范、社会公信度不足，难以动员社会资源支持组织发展。
根据贵阳市的实际情况来看，社区党组织凝聚力不够强。活动方式单一，习惯于传统的工作方法，组织活动考虑党员实际需求不够，对社区党员和群众缺乏吸引力；社区党建资源不足，对区域内其他党组织缺乏影响力、辐射力，工作表面上热闹，实际上战斗力不强；社区协调共建机制不健全，与驻区单位党组织缺乏经常沟通和紧密联系，主导作用发挥不充分，社区单位参与不积极；社区党建工作的覆盖面不够广，对非公有制经济组织和新社会组织党组织、流动党员的管理不够有力。
二、构建新型基层管理体制的现实理论探索
（一）国外已有的实践探索
国外基层社区公共事务的管理，起源于15世纪，主要经历了社区救助、社区组织和社区发展运动三个阶段。纵观世界各国的社区发展实践，可以看出，各国社区管理在逐步走向公众化、社会化、制度化、规范化的同时，形成了各具特色的社区管理体制模式。城市社区管理涉及的基本关系是政府行为与社区行为的相互关系，从这一角度看，可将国外城市社区管理体制概括为三种类型：政府主导模式、社区自治模式和混合模式。其一为政府主导模式。政府主导模式的基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强、官方色彩较浓。新加坡是政府主导型的典型代表。其二为社区自治模式。社区自治模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分离，政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。而社区内的具体事务则完全实行自主自治，与政府部门并没有直接的联系。在社区自治模式中比较典型的是美国。美国的市是州政府的分治区，市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度，城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能（汪大海，2005）。其三为混合模式。混合模式是政府主导模式向社区自治模式发展过程中的过渡模式，在这一模式中，政府对社区发展的干预较为宽松，基本上采用间接手段，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起，日本是混合模式的代表之一（刘见君，2003）。
这三种社区管理体制模式分别反映了不同的民主和自治制度，是与他们本国的国情和社会发展水平相适应的。中国城市社区管理还处于起步阶段，在理论和实践上都不成熟。国外城市社区管理的成功经验无疑值得我们借鉴和吸收。但是，我们要与中国的国情相结合，与当前社区建设的现状相结合，走一条有中国特色的城市社区建设之路。
（二）国内已有的实践探索
改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，随着经济体制的改革，社会主义市场经济的深入发展，中国城市社区管理体制发生了很大的变化，原有的社区管理体制已无法适应快速发展的城市社会需要。国内学者徐勇、雷洁琼、李培林、王汉生、折晓叶等从不同层面对社区管理开展过研究。其中，上海、沈阳、武汉等部分城市积极进行城市社区管理体制改革的试点，力图探索出社区管理体制的新模式。其一为上海模式。上海市1996年提出了“两级政府、三级管理”为核心的城市社区管理体制改革思路，确立了“以政府为主导、以社区为支点、以居民委员会为核心”的社区建设指导思想，创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的社区管理模式——以行政为主导的“上海模式”（上海市社区发展研究会等，2000）。其二为沈阳模式。沈阳模式主要特点是实行社区自治，同时强调公众参与。从构建新型社区组织体系入手，按照有利于实施管理、有利于资源配置、有利于提高工作效率的原则，把城市管理从以行政管理为主逐步过渡到社区组织管理为主，把侧重点落在社区组织的建设层面。社区组织具有法定地位，在社区建设和发展中具有主导性（罗兴奇，2010）。其三为武汉江汉模式。所谓“武汉江汉模式”是一种具有武汉特色的社区建设目标模式，就是坚持社区自治方向，以社区为平台，通过制度变迁，在每一个社区范围内，建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式（陈伟东，2004）。
上海模式强化基层政府街道的功能，主要运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，并形成“新政府社会”（上海市社区发展研究会等，2000）。沈阳模式与武汉模式以强化基层社区的功能为导向，通过下放政府权力，建立社区自治组织，动员社会参与进行社会整合，推动社区自治的形成。
上述模式为以后的中国城市基层管理体制改革提供了极富启发性的路径借鉴与参考价值。但总体而言，这些模式都过于强调基层政府在管理体制中政府主导作用，较为忽视社会的价值培育及社会组织（npo）在社区治理中的作用。
三、贵阳市基层政府管理体制改革取得的效果及借鉴意义
改革城市基层管理体制，是贵阳落实中央加强和完善基层社会管理和服务体系的实际举措，把人力、物力更多投向城市社区，夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基层工作，更好地服务市民。①贵阳市自2010年初在全国率先开展城市基层管理体制试点以来，所取得的成果主要为：
（一）精简管理层级，建立区域化党建工作平台
一是建立社区党委和社区服务中心。撤销街道党工委和街道办事处，建立由区直属的社区党委和社区服务中心，作为开展区域化党建工作的基本平台，变“市—区—街道—社区”四级管理为“市—区—社区”三级管理，实现党的工作重心下移。以地域面积和服务半径为主要依据，同时兼顾人口数量、居民认同感、治安管理等因素，按一定的地域面积划分社区，改变“一社一居”，实行“一社多居”。
二是规范工作职责。将社区服务中心明确为副科级事业单位，履行服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的各项工作职责。社区服务中心履行服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定的职能。中心工作人员即“社工”由中心在编人员和市、区政府职能部门下派人员构成，实行一岗多能、一人多用，由社区服务中心统一管理和考核。中心招募社区志愿者即“义工”，无偿参与、帮助社区工作。
三是理顺领导机制。社区党委和服务中心实行“两块牌子一套人马”，社区党委直接受区委的领导，服务中心直接受区政府领导和区职能部门指导。对区职能部门下派的人员实行以社区党委为主的“双重管理”，服务中心人员在社区党委的直接领导下开展工作，加强对社区志愿者的教育和管理，推动社区志愿服务队伍向专业化方向发展。
（二）扩大工作覆盖，构建区域化党组织体系
按照区域化党建的要求，通过纵向建、横向联，努力构筑以社区党组织为核心、辖区党组织为基础、驻区单位党组织共同参与的党组织工作体系。
纵向建：社区党委组建后，积极调整组织设置，完善组织网络。在服务中心建党支部，采取单独组建、行业（协会）联建、挂靠组建等方式，把党组织建在楼栋、居民小区、行业协会和符合条件的非公经济组织及新社会组织，实现党的组织和党的工作全社区覆盖，不留“空白点”。如小河区的4个社区党委成立后，新建非公企业党支部3个、个体工商户党小组10个、楼栋党支部23个、楼道党小组26个。金阳新区碧海社区党委在辖区新建党支部3个、非公经济组织党支部1个、楼栋党小组33个。
横向联：以社区党委为纽带，推行社区“大党委”制。将区域内有一定影响力的机关事业单位、国有企业、非公经济组织和新社会组织党组织负责人聘任或委任为社区党委兼职副书记或委员，整合社区党建资源积极开展“共驻共建”，为不同隶属关系的党组织协商决策社区事务搭建沟通平台，为有效整合和优化配置不同单位党组织的资源搭建开放平台，为区域内党组织共同推进社区建设搭建共治平台，实现社区党建工作统筹推进。在6个试点社区党委现有的58名班子成员中，有兼职副书记、委员18名，充实了社区党建工作力量。小河区兴隆社区党委与驻社区8个党委63个党支部建立共建关系，增强了社区党委的凝聚力和社区党员的归属感。
（三）资源配置下沉，强化区域化党建工作保障
按照“三有一化”的要求，把社区工作人员纳入编制、经费纳入预算、建设纳入城市经济社会发展规划和城市规划，使原有街道办事处和社区居委会的人力、物力以及服务资源向社区聚集，从机制上为开展区域化党建工作提供保障。一是建强社区工作者队伍。将社区工作人员纳入事业编制管理，根据社区服务区域规模及服务人口情况定编，最少的核定了15名，最多的核定了50名，实行一岗多能、一人多用。推行以社工为主、义工为辅的社区工作者制度，在社区形成了“中心在编人员和市、区政府职能部门下派人员、志愿者”三支队伍。以往，街道办事处和居委会招人，应聘者寥寥无几。2010年，金阳新区招聘社区服务人员，吸引了2628名高校毕业生报名应聘，其中研究生140名，海归留学生2名。
社区服务中心推行党务、政务“一站式”服务，着眼于群众多层次、多样化需求，设立便民服务大厅，提供社会保障、户籍办理、工商注册、法律咨询等上百项服务。解决居民“急、需、盼”的问题，改进社区服务，提高科学管理水平，居民议事会起着重要作用。居民议事会制度有“四步曲”：群众意见收集会、议题讨论会、议事决策会、群众评议会，保障服务贴近群众，实现民主决策、民主管理、民主监督，扩大基层民主，被许多群众亲切地称为“人民代表大会”。
（四）发挥非营利组织等社会组织的作用
非营利组织是指不以营利为目的，主要开展各种志愿性的公益或互益活动的非政府的社会组织。非营利组织在城市基层管理体制改革中，能够有效弥补基层政府在社区管理中的不足，非政府组织利用自己专业优势提供有效服务之外，还能够对政府行为进行有效监督。
将非营利组织引入城市社区基层管理体制改革，有利于降低服务成本，提高服务质量和效益；有利于扩大社会的自我管理，提高社会自组织化程度；有利于限制政府的权力，缓解政府的管理压力，促进“小政府、大社会”格局的形成；有利于形成社区发展的合力，最终实现整个社会的稳定与和谐发展。随着社会的发展，非营利组织在基层政府管理体制中发挥越来越大的作用。
（五）扩大基层民主，凝聚区域化共建合力
一是公推直选社区“当家人”。2010年5—6月，6个新建社区采取个人自荐、党员群众联名举荐、组织推荐的方式产生报名人选，通过差额推荐、差额票决、差额考察，分别召开社区党员大会和社区居民代表（户代表）大会，差额直选了社区党委书记及社区服务中心主任。通过公推直选，保障了社区党员群众知情权、参与权、选择权和监督权，增强了党员意识和社区居民的主人翁意识，激发了社区党员群众参与社区建设的热情。
二是完善社区议事机制。认真落实党的十七大“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”的要求，积极探索社区议事机制。小河区在试点中推行“一委”（社区党委）、“一会”（社区委员会）、“一中心”（社区服务中心）的社区治理模式。金阳新区设立社区议事会，对社区内的各项公共事务进行民主协商，实施民主监督。
城市基层管理篇3
关键词：城市基层社会管理体制演变问题对策
伴随我国经济社会发展的转型，我国城市基层社会管理也必将发生深刻变化，这将给我国城市基层社会管理带来巨大挑战。基层是社会的细胞，社会管理的重点在基层，难点也在基层。基层社会管理水平的高低直接影响社会管理的整体成效。因此，深入推进基层社会管理创新，是转型期推动党和国家事业发展、维护社会和谐稳定、促进国家繁荣富强，实现中华民族“百年”奋斗目标的重要课题。改革开放以来，全国大城市纷纷探索城市基层社会管理创新模式，目前我国已初步形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，但转型期我国城市基层社会管理将面临新问题，需不断创新工作，并予以解决。
一、我国城市基层社会管理模式的演变
新中国成立以来，我国城市基层社会管理经历了三个阶段，形成了单位制、街居制和社区制三种典型社会管理模式。该三种模式相互渗透，交替发展，主导了建国至今60多年的城市基层社会管理。
单位制是新中国成立后为适应计划经济而设立的一种特定的城市基层社会组织和管理形式，具有单一化、封闭化和行政化的特点。单位制在政治、经济和社会等方面能起到很好的整合作用，但也带来了很大制度后果，造就了总体性社会和依赖性个体。
计划经济时期，单位制以外城市还存在大量非单位制人群。为了加强对这些人群的管理，国家用街居制（即：“街道―居委会”模式）来管理，对单位制起到辅助作用，弥补了单位制下存在的盲区，分解了部分社会矛盾，为现代社区制的形成奠定了基础。
随着计划经济向市场经济转轨，作为“单位人”的个人逐步成为独立个人，单位组织失去了对个人的有效控制，社区制就成了市场经济体制下的运行组织形式。社区制弥补了单位制的制度缺陷，是对单位制和街居制的超越和重构，具有以人为本、服务居民，资源共享、共驻共建，责权统一、管理有序，扩大民主、居民自治等特征。
二、目前我国城市基层社会管理存在的问题
（一）基层管理行政化趋势严重
《城市街道办事处组织条例》规定，政府与居委会没有行政隶属关系，只对社区居民委员会的工作予以指导和帮助。由于社区居委会办公经费由街道办事处按年度统一拨付，社区开展各项事业的经费也由街道办事处筹集，社区居委会普遍缺乏财政自主管理权；同时许多社区的民主选举形式化严重，街道办事处在候选人确定上起决定性作用，采用等额选举办法，缺少民主性。这些因素导致社区居委会基本丧失了自治能力，相关工作往往是为迎合基层政府而开展，而不是按照社区居民的意愿履行自治职能，使得居委会成了政府的“一条腿”。社区自治职能的严重偏离，将无法满足居民的参与需求和期望，进一步导致社区居民对社区公共事务参与意识的降低。
（二）城市基层组织服务意识差
目前，我国城市基层组织重管理、轻服务的现象普遍，社会综合服务水平较低。一方面随着社区建设的深入推进，社区功能不断扩大，街道办事处把大量琐碎的行政事务交给居委会执行，迫使社区居委会将主要精力用于应付街道办事处交办的行政事务上，而与居民的实际需要相脱离。另一方面由于政府对社区购买服务的财力和人力投入力度不够，导致城市基层服务对象局限、服务内容单调、服务形式固化等情况存在。具体表现为许多城市基层服务仅限于为低保、低收入困难群体、五保户、留守儿童、孤寡老人、残疾人等弱势群体提供社会福利，为居民提供简单的家政服务、法律咨询、文体娱乐等。另外现有的大部分社区居委会工作人员年龄偏大、工作能力弱，难以实现信息化办公，办事效率低下；甚至有些地方社区居委会工作人员的服务意识差，存在“门难进、脸难看、事难办”的衙门作风现象，办事拖沓、相互扯皮、推诿，严重影响了居民对社区的参与热情。
（三）城市基层社会组织力量薄弱
城市基层社会组织具有基层政府无法替代的社会管理功能，可以培育社区居民自治意识、提高居民自治能力、降低居民对政府的依赖度，形成多元化主体的社会管理结构。改革开放以来，在国家鼓励和支持下我国城市基层社会组织逐步壮大，但与发达国家相比还有很大差距。一是基层社会组织数量、规模严重不足、服务不到位，真正从事维护居民利益、提供社会服务、解决社会问题等方面的社会组织不多，往往打着社会服务的幌子变相盈利。二是社会组织内部管理机制不健全、公信力不高。由于一些社会组织行政化严重、政会不分、管理混乱、创新意识不够，社会组织与政府之间的沟通机制不完善，政府对社会组织的行政干预严重等，限制了社会组织自身发展。
（四）社区居民参与度不够
目前，受单位制的影响，社区居民对政府仍具有较强的依赖性，对社区事务参与的积极性不高。一是居民自治意识不强。许多居民把社区事务看作是政府部门的事情，与自己无关，将希望都寄托于社区居委会和街道办事处。二是居民自治缺少参与平台。由于基层居民自治相关法律不完善、相关制度存在缺陷，许多地方居民自治只流于形式，政府往往只关注表面性工作，没让居民参加与自己利益相关的实质性事务。三是居民自治对象单一。参与社区事务的对象绝大多数都是退休老人、学生等，中青年比例较少，往往都是被动参与，缺乏主动性。
三、化解城市基层社会管理困境的对策
据以上分析可知，转型期经济社会的发展必然要求变革现行的城市基层社会管理结构和方式，并构建一种与之相适应的管理模式，这就要求政府及相关组织立足现实、总结经验、把握好发展方向及时采取相应对策。
（一）创新管理机制、理顺关系，解决政府在基层管理中越位和缺位问题
在基层城市管理中，政府的职责和功能是有限的，必须要与社会组织和自治组织分工合作。首先是要理顺街道办事处、社区居委会和社会组织之间的关系。街道办事处应指导、监督居委会和社会组织工作，充分发挥社区和社会组织的自治能力，而不是直接领导和行政干预。其次要本着职、责、权、利相统一的原则，将政府不该管、管不了也管不好的社会职能和事务剥离出去，通过“政府购买服务”或“委托管理”的方式，交给专业的社会组织去管理。再其次是解决政府在城市基层管理中的缺位问题。政府管理职能重心的下移及权力的下放，不等于将应由基层政府负责的党、政、经、文化、劳动就业、计划生育、医疗卫生、社会治安及优抚安置等社会事务都下放给社区居委会，自己却成了“甩手掌柜”。因此，基层政府要转变角色、厘清自己的职责，在管理基层社会事务中既不能越位也不能缺位。
（二）加大城市基层人才培养和结构调整，建设一支高素质城市基层工作队伍
基层工作者是城市基层管理的重要力量，是城市基层服务的骨干。政府应重视城市基层工作队伍的建设。一是提高基层工作人员福利待遇、改善基层工作环境、提高基层工作者准入门槛。面向社会选拔高素质大学生充实基层队伍，并为这些大学生提供一个能干事、能进步的平台。二是建立完善基层干部选拔、任用机制。严格依法选举，加强对基层选举工作监管，确保选举公开、透明。三是建立基层后备干部人才库和后备干部档案。强化后备干部针对性培养和储备，逐年使用一批思想成熟、变现突出、成绩优良、群众认可的优秀后备干部。四是加强对基层工作人员的教育培训。围绕城市基层管理具体事务定期对基层工作队伍进行集中培训，增强基层工作队伍的理论素质和发展能力。培养和造就一支数量充足、结构合理、作风过硬、素质优良，能够真心诚意为居民办事的优秀城市基层社会管理工作队伍。
（三）树立以人为本观念，建立以服务为导向的城市基层管理模式
基层社会管理的出发点和落脚点在人，创新基层社会管理，就是要牢固树立人本观念，满足居民多层级需求。一是要健全居民联系制度，将服务重心下移，完善矛盾调解、听证、等制度，通过发放服务问卷、直接走访、座谈交流等方式，切实了解社区居民意愿，让服务真正惠及大多数居民。二是加强和完善服务型政府建设。服务型政府要以居民利益为本位，以公共需求为尺度，公正、有效地为公民提供高品质的公共服务；要将人本化、民主化、法治化、透明化和电子信息化等作为基本要点。三是加强和完善基层社会服务功能。维护社会弱势群体的社会尊严和生存权利，促进资源共享，维护基层公平正义和和谐稳定。提升社区居民福利水平、增进就业、改善人文环境，提高居民道德文化修养，进而提高居民生活质量、增强居民幸福感。
（四）大力培育社会组织、激发社会活力，建立多元化的城市基层社会管理体制
当前，社区居民自治的推进和基层服务进一步深化已成为城市基层管理的瓶颈。大力培育社会组织，并将社区居民组织起来，是完善社区居民自治、提高居民参与意识、深化基层社会管理与服务创新发展的重要手段。一是建立健全政策法规，为社会组织发展创造良好环境。政府应加快制定和完善相关政策法规为工商、妇联、共青团等准政府性团体介入基层管理及管理型、咨询型、服务型中介组织积极介入社会组织工作提供保障。二是放低社会组织准入门槛，吸引更多的社会组织参与进来，并为其营造宽松的社会环境，让其自然成长；同时应加强对社会力量的监管。三是扩大合作领域。对于信誉良好的社会组织，政府可以不限于社会公共服务领域的合作，可以扩大到经济、科学技术、文化教育、医疗卫生及灾后恢复重建等领域的合作。同时，社会组织也需要提高自身能力的建设，完善自律机制，做到服务专业化、项目科学管理和财务透明等，以吸引更多的专业优秀人才进入该领域，提升服务水准。
（五）加强引导、增强居民民主意识，提高城市基层社会居民自治能力
社区居民既是社区建设的参与者，也是受益者，社区管理离不开居民的积极参与。针对目前社区居民参与社区事务缺乏热情和缺少渠道的现状，首先是重视培养社区居民的社区意识。政府及社区组织应为社区居民参与社区管理创造良好条件，以提高居民参与社区公共事务的热情，真正做到“社区事务人人有责，社区资源人人共享，社区活动人人参与”，让社区居民真正成为社区大家庭的一员。其次是加强社区信息沟通渠道建设。一是拓宽居民了解社区信息的渠道。通过创建社区网站、微信平台等信息化平台使居民更快更方便地了解社区发展动态，也便于社区收集居民关于社区建设的意见和建议。二是畅通并拓宽民意表达的渠道。规范居民代表的推选，大力推行社区居委会直选，加强宣传强化居民对社区的认同，积极培育社区各类群众组织，鼓励居民参与社区事务，积极组织开展文体活动塑造社区文化。另外，政府要在社区实现自治过程中积极指导、协调，加强对各项政策的落实监督，构筑居民的参与平台，维护、保障社区自治权的实现。
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[4]井敏.构建服务型政府：理论与实践[m].北京大学出版社，2006.
城市基层管理篇4
门牌号码是城市大街小巷建筑物有序组成的特有标志，是街名、路名、巷名的延伸，是城市建筑物的坐标。门牌号码对邮政通讯、交通旅游、商业交往、探亲访友以及行政管理等，都有着不可替代的作用。规范统一的门牌号码是现代文明城市所必须具备的条件之一。如今部分地区建筑物没有门牌、门牌号码混乱、门牌规格不统一的情况普遍存在，给群众特别是外商、旅客的工作生活、交往带来不便，给消防抢险、医疗救助、邮政投递等服务行业造成困难，同时不利于社会治安管理，影响城市形象。
一、原因分析：
（一）门牌编制工作标准不统一。当前的居民的门牌编制、张贴由公安部门负责，然而不同部门对于门牌信息的编制标准不同，所以产生公安部门对于门牌的编制记录信息与住建局、不动产登记局的房屋坐落登记信息不相符，部门间存在信息壁垒，信息不互通，导致居民的门牌号码和房产证上的坐落不一致，造成群众困扰。
（二）时间因素导致门牌号混乱。当前市区中存在的某些老院子、老房子，其当时张贴的门牌距今已有很长的时间，而早前的门牌编制并没有具体的规则可言，且经过长时间的发展和城市建设，很多街道改名，并且新的街道、新的社区陆续建成，所以出现旧门牌与新地址无法对应的现象。
（三）缺乏门牌号具体管理机制。当前门牌管理机制混乱，缺乏具体统一的门牌管理机制，门牌管理工作中没有明确的具体负责单位，各个相关部门在涉及门牌的业务时各自为政，产生信息孤岛，导致一套房子有多个不同的“门牌”，给居民造成了不必要的麻烦。
（四）群众的门牌意识淡薄。群众对于门牌管理和保护意识不强，由于居民的一般工作生活与门牌的关系并不明显，所以对于门牌编制时产生的错误信息一般也不会给予理睬或者修正，对于门牌的丢失、损坏情况也不会选择上报或者维修，群众对门牌的漠视，也加重了门牌号的混乱现象。
（五）相关管理部门缺乏重视。门牌管理工作一直都是容易被忽视的一项民生工作，对于门牌号的混乱，群众的反映一直较少，造成政府对于此的关注也较少，所以相关部门对门牌管理工作采取忽视态度，对应的相关管理、维护资金也无法保障到位，这也造成了门牌管理工作的举步维艰。
二、对策建议：
（一）出台完善门牌号动态管理机制。结合自治区各地实际，尽快建立或完善一套适应城市建设发展需要的门牌号码动态管理机制，在尽可能减少原有门牌号码变动的基础上，对门牌号码重新进行编码，并根据各地段的发展趋势适当预留空号。
（二）制定统一标准规范门牌制作。对门牌进行统一制作，统一尺寸及颜色。选用轻便耐用、颜色显眼同时具备夜光功能的新款门牌，并统一悬挂位置及高度。
（三）及时设立门牌改造专项资金。关于规范门牌号的资金保障问题，建议市财政安排适当的经费，解决好门牌号码设置和管理所需经费问题。
城市基层管理篇5
【关键词】外来人员;基层社会治理;问题;路径
随着我国改革开放的不断深入，我国城乡间人口流动的限制被打破，农村劳动力开始向城市转移，同时随着我国农村土地承包责任制的不断深入，农村生产率得到很大提高，出现农村生产劳动力的剩余，还有城市经济的增长又不断吸引更多的农民工，这致使城市外来人口越来越多。但是由于受到一些因素的影响，外来人员管理仍然是城市管理中的难题，在很大程度上影响了城市的和谐发展。因此在城市外来人员与日俱增的背景下，各大城市必须要重点加强外来人员参与基层社会治理的路径研究，积极创新外来人员参与基层社会治理的方法，这样才能有效提高城市外来人员管理水平，进而促进城市社会的和谐进步与经济的可持续发展。
一、外来人口带来的问题
随着城市外来人口的不断增多，外来人口带来的问题也越来越多，在一定程度上影响了城市的和谐发展。首先，违反工商、市容、卫生、税务、计生等政策法规现象突出，那些从事个体饮食经营、贩运蔬菜水果等活动的外来人员没有固定的经营场所，随意挤占公共场所，摆摊设点，沿街吆喝叫卖，严重影响环境卫生、市容市貌和交通秩序。其次，许多外来流动人口无任何劳动技能，找不到任何正当职业，走上了歪门斜道，盗窃、诈骗、抢劫等侵犯财产型犯罪较为突出，作完案就离开，严重影响了城市治安。
二、外来人员参与基层社会治理的重要性
城市经济的不断发展吸引了大量的外来人员，但是由于受到一些因素的影响，外来人员的基本权益没有得到应有的保障，在一定程度上影响了城市经济的发展，因此外来人员参与基层社会治理的重要性也越来越强。
（一）能够有效保障外来人员的基本权益
城市外来人员是城市人口中不容忽视的重要组成部分，相对城市人口，他们处于一定的弱势地位，很多人都觉得外来人口来自农村，没有多少见识，到了城市里面敢的又是重、脏，累、苦的活，因此便把外来人视为低本地人一等，城市外来人员的工作权、受教育权等常常受到侵害。而外来人员通过参与基层社会管理，能够在一定程度上提升外来人员的地位，使其更好的与城市居民和谐相处，同时还能够真实了解政府各项政策的落实情况，这样能够更好的保障自身权益。
（二）有助于城市社会和谐发展
外来人员与城市居民之间的矛盾是城市管理中的一大问题，再加上外来人员的弱势地位，外来人员与城市居民的冲突越来越多，在很大程度上影响了城市社会的和谐发展。外来人员参与基层社会管理能够有助于外来人员与城市居民的和谐相处，例如城市外来人员通过参与社区居委建设，一方面能够使社区居委了解外来人员的真实状态，并且根据外来人员的实际情况制定科学合理的管理措施，这样能够有效提高外来人员的管理水平。另一方面，外来人员通过参与社区居委管理能够积极参与居委会举办的各类活动，这样有助于外来人员与城市居民之间的沟通，化解他们之间的矛盾，从而有助于城市和谐社会的构建。
（三）有助于城市经济的发展
外来人员对城市经济的发展有着非常重要的作用，但是由于城市外来人员管理的不完善，外来人员在城市经济发展中的作用没有充分发挥出来。而外来人员通过参与基层社会管理能够有效提高外来人员的主人翁意识，同时还能够有效解决外来人员在城市生活中的难题，使其能够全身心的投入到工作中，这样能够为城市创造更多的利益，有效推动城市经济的可持续发展。
三、外来人员参与社会基层管理存在的问题
由于受到一些因素的影响，城市外来人员参与社会基层管理存在较多的问题，这些问题在很大程度上影响了外来人员管理效果，不利于城市经济的发展与社会的进步。
（一）外来人员参与社会基层管理的积极性不高
外来人员参与社会基层管理的积极性不高是城市外来人员管理中的主要问题之一，同时也是影响外来人员管理效果的重要问题。在实际调查中发现，一些城市外来人员认为城市社会基层管理与自身关系不大，那是城市居民的事情，进而参与城市社会基层管理的积极性不高，在很大程度上影响了城市基层管理的效果。还有一些城市外来人员对社会基层管理认识不足，没有充分认识到社会基层管理对保障自身合法权益的重要性，同时也没有认识到参与社会基层管理是外来人员的责任，认为城市社会基层管理的对象是城市居民，对于他们这种外地人没有多少作用，从而不会主动参与到社会基层管理。
（二）外来人员参与社会基层管理的制度不完善
完善的制度是一切工作顺利开展的基础，但是在实际调查中发现，外来人员参与社会基层管理的制度还不是很完善，在很大程度上影响了外来人员参与社会基层管理。例如到目前为止，很多城市并没有建立外来人员参与社会基层管理的约束机制，从而无法充分约束外来人员主动参与到社会基层管理工作中，在很大程度上影响了社会基层管理的效果。还有很多城市的社会基层管理权力机制不完善，社会基层管理的权力大部分集中在城市居民手里，并没有放权给城市外来人员，这样就影响了外来人员参与社会基层管理的积极性。
（三）沟通机制不完善
完善的沟通渠道是提高外来人员参与社会基层管理的重要途径，但是实际调查中发现，外来人员参与社会基层管理的沟通机制还不是很完善，在很大程度上影响了外来人员与社会基层管理部门的沟通。例如社会基层管理中的沟通反馈机制比较单一，外来人员只能通过一种沟通渠道来反映自己的真实想法，这就在很大程度上影响了沟通效果，不利于社会基层管理水平的提升。还有很多城市的沟通反馈机制不是完善，很多外来人员在参与社会基层管理过程中通过沟通渠道反馈自己的意见时，但是经常得不到应有的反馈，这样就直接影响了外来人员向社会基层管理管理部门反馈想法的意愿，不利于社会基层管理水平的提升。
四、外来人员参与基层社会治理的路径
随着城市外来人员的不断增多，外来人员在城市经济发展与社会进步中的作用也越来越大，因此有关城市部门应该要进一步加强外来人员参与基层社会治理路径的研究，积极完善外来人员参与基层社会治理的途径，这样能够有效促进外来人员与城市的和谐共处，进而推进城市的可持续发展。
（一）完善相关法律法规，保障外来人员的合法权益
作为保障我国所有劳动者劳动权益的法律的《劳动法》存在着可操作性不强、对劳动者保护力度不够等缺点，因此我国政府部门应该要单独出台《农民工权益保护条例》，重点明确外来务工人员劳动法律关系主体的地位，严禁就业差别待遇，保证平等就业权、同工同酬和休息休假等福利待遇。国家和地方各级政府要根据经济社会发展状况，逐步将外来务工人员依法纳入城镇的养老、失业、医疗、工伤等方面的社会保障范畴之中，使外来务工人员享有社会保障权益。比如，制定统一的《外来务工人员社会保障条例》《企业职工养老保险条例》等法律法规，将外来务工人员纳入城镇职工养老保险的范围;完善《城市居民最低生活保障条例》和《失业保险条例》，将外来务工人员纳入城镇的医疗、失业保险和最低生活保障范围，依法享有医疗、失业和最低生活保障等方面的社会保障权利。除此之外，我国政府还应该加强修订《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，进一步明确规定外来务工人员在城镇工作地、居住地享有与城镇居民同等的选举权和被选举权，政府应为外来务工人员行使选举权和被选举权提供相应的物质保障，以确保其真正享有当家作主的政治权利。
（二）加强宣传，提高外来人员参与社会基层管理的积极性
外来人员参与基层社会治理是提高基层社会治理水平的基础，因此基层社会治理部门应该要加强宣传，提高外来人员参与社会基层管理的积极性。首先，社会基层管理部门应该要组织专门的人员深入到各个社区基层宣传外来人员参与社会基层管理的重要性，使其认识到参与社会基层治理对保障自身权益的重要性，这样才能充分调动外来人员参与基层社会治理的积极性。其次，社会基层治理部门还应该加强与宣传部门的合作，印刷一些包含社会基层管理知识、外来人员参与社会基层治理重要性等知识的海报以及宣传册，并且组织人员去各大外来人员集中社区发放给城市外来人员，这样能够有效增强外来人员参与基层社会治理的意识。
（三）建立与健全外来人员参与社会基层治理制度
完善的制度是外来人员参与社会基层治理的重要保证，因此城市有关部门要根据城市外来人员的实际情况建立与健全外来人员参与社会基层治理制度体系。首先，城市有关部门要建立外来人员参与社会基层治理责任制度，严格明确外来人员参与基层社会治理是外来人员的责任，这样才能提高其认识，主动参与到社会基层治理工作中，为城市经济的发展奠定坚实的基础。其次，城市有关部门还应该要建立严格的监督制度，严格监督社会基层治理工作，严防城市居民排外现象的出现，这样才能充分调动城市外来人员参与社会基层治理工作的主动性以及积极性，提高基层社会治理水平。
（四）积极完善沟通反馈机制
完善的沟通反馈机制是充分调动外来人员参与社会基层治理工作积极性的基础，以此城市部门应该要在现有的沟通反馈机制的基础之上完善沟通反馈机制。首先，城市有关部门要进一步拓展沟通反馈方式，例如机制、电话沟通、网上沟通等多种形式的沟通反馈机制，这样能够给外来人员提供一个科学合理的沟通平台，外来人员可以根据自己的情况选择适合自己的沟通方式来表达自己的真实想法，这样才能充分调动外来人员参与基层社会治理的积极性与主动性。其次，城市政府部门还应该要进一步加强反馈响应机制的完善，有关部门在接到外来人员反映以后必须要第一时间就要给予响应，必须要根据反映的问题及时制定处理措施，这样才能及时有效的解决外来人员的难题，从而促使其更加主动的参与到基层社会治理中，促进城市的发展。
（五）创新体制机制，为外来人员参与基层社会治理奠定基础
传统的城市基层治理机制在很大程度上影响了外来人员参与基层社会治理工作，因此在新时期背景下，城市政府部门应该要进一步创新社区管理体制，这样才能为外来人员提供更多参与基层社区治理的机会。首先，城市政府部门应该鼓励各大社区应该要成立专门的外来人员管理部门，并且要严格明确外来人员管理部门的职责，聘请有代表性的外来人员担任外来人员工作部门工作，这样能够有效调动广大外来人员主动参与到基层社会治理，从而能够有效提高城市社区管理水平，为城市的发展奠定坚实的基础。其次，政府还应该要积极转变社区居委会职责，一方面要继续做好城市居民的服务工作，另一方面，各大社区居委会还要进一步做好外来人员的服务工作，这样能够让外来人员感受到来自于城市的关怀，使其主动参与到基层社会治理工作中去，从而能够有效提高基层社会治理水平，促进城市经济的可持续发展。
（六）加强社区管理与企业单位的协调发展
在人口流动和社会流动不断加大的今天，社会小区居民来自四面八方，互不认识、互不往来，他们彼此隔离，并没有强烈的归属感和认同感，社区的社会联系淡漠，社会资源难以转化为社会资本，不利于个人生活服务和精神家园的建设，也不利于和谐社区的建设。因此各大社区居委会要注重单位的社会管理，强化单位的社会管理责任，一方面要促使单位很好地维护外来职工的合法权益，构建和谐劳动关系，另一方面，各大社区居委会还要进一步加强与企事业单位的沟通，鼓励和支持单位参与社区建设，为社区服务管理贡献力量。
五、结语
随着城市经济的不断发展，城市外来人员的数量也越来越多，在城市经济发展中的作用也越来越大，同时由外来人员带来的问题也越来越多。因此在新时期背景下，基层社会治理部门应该要积极转变传统的思想，积极引导外来人员参与基层社会治理，制定科学合理的外来人员参与基层社会治理制度，完善沟通反馈机制，这样才能有效解决外来人员带来的一系列问题，促进城市的和谐健康发展。
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城市基层管理篇6
城乡一体化涉及到多方面的问题，所有这些问题的集中决策和处理机构必然为承担着行政管理职能的各级城乡政府，那么，政府在城乡一体化过程中如何分配权力，政府的权力又如何运行，城乡政府之间的分权与统权问题如何协调等一系列问题直接影响着城乡一体化的进程。
一、我国城乡一体化管理中的政府功能分析
（一）我国城乡一体化管理中的政府失灵现象
1.管不了，即政府管理跟不上时代的变迁（中国城市现代化和改革开放、经济全球化和政治民主化），该管的没有管。官僚制政府职能转变与城市不断提速，城市品位要求的提高，经营城市范围的扩大，构成了尖锐的矛盾。
2.管不好，即城市管理有效果却无效率，造成公共资源的稀缺、政府财政的困顿和资源的浪费、管理成本高昂。许多城市在计划体制内形成部门分割，造成管理多头、信息分割。
3.管错了，即不该由政府管的，政府管了。管理职能过大，权限畸形膨胀，政企、政事不分；职能重叠，部门利益造成九龙治水。
我国现有城市管理实践的局限性根源于城市思维存在两个局限性：一是将发展理解为主要是经济增长和物质性扩张，二是将管理理解为政府单一的行政。将可持续发展理论和新公共管理理论整合成的新城市发展思想，试图将城市发展理解为可持续发展，把城市管理理解为多元主体共同参与的城市治理过程，建立起整体性和源头性的城市可持续发展模式。
（二）完善中国城乡一体化政府治理结构的关键
1.政府职能从生产性向调控性转变
它要求：政府管理能力从全部公共事务向公共事务中的基础部分转变；政府管理职能从公共产品的直接提供者（划桨的政府）向公共管理的协调者（掌舵的政府）转变。政府应从具体的微观领域退出，引入市场机制，鼓励更多的参与者。城市治理结构和建立的根本问题是收缩政府直接管理和范围，提高城市管理的客观调控能力。
（1）收缩直接管理范围。一方面城市管理中市场机制的引入，公共物品和服务的竞争方案，政企分开得到了重视；但另一方面，目前对“政事分离”，服务提供多元化主体不够重视，政府职能要强化社会公共服务职能，如城市发展的总体规划，产业政策的制定，基础性公共物品的供给，社保体系的建立，对市场体制消极因素的抑制，加强政风、政纪建设和提高商人的素质。
（2）提高宏观管理能力。要在引入私营部门管理方法提高效率的同时，把公共部门的利益性融入其中，实现效率和公共的协调。把管理手段改进作为一个重要课题进行研究。退出直接管理的微观领域，发挥好监督的作用。同时把弱化了的职能交由社会中介来完成，也即将缺位、错位转化为正位。
2.培育参与城乡一体化管理的多元化主体
（1）从社区基层组织看，中国主要是街道委员会和居民委员会。街道委员会是区政府的派出机构，所以它不是真正意义上的社区组织。这样，居民委员会成了中国特色的社区，但是，居委会成立的过程十分粗糙，居民不重视，居委会工作人员素质低，因此，需要挖掘其功能，改革选举程序，充实高素质人才，提高对居委会的认识。
（2）在行业性中介组织方面，现实情况是许多社团和协会实质上是政府的派出体或与政府藕断丝连，工作人员享受公务员待遇，财政上也和政府连在一起，难以发挥其社会和政府间的中介作用，因此，需要培养真正独立功能的中介组织。
（3）公众参与城乡一体化管理，关键在于培养一个信息流。首先，要培养公民参与管理和意识；其次，要有信息流动的渠道，如通过媒体、上网、听证会、电话、信件等形式收集公众的意见；最后，要有信息反馈机制，让公众知道政府是否采纳了他们的意见？为什么没采纳？
二、在城乡一体化过程中正确建立城乡政府权力治理结构
（一）政府间关系的调整
1.简化政府组织间的层级结构是一种改革趋势。随着改革开放以及市场经济的进一步推进，县、市、区在经济实力、城镇规模等方面将大大增强，县隶属于市的关系反而会限制县的发展并使中心城市的辐射功能失去意义，可选择性地将市、县纳入一个层级进行管理，共同降为基层地方政府。乡、镇目前阶段还可保留，但随着国家还权于市场、社会，乡、镇一级完全可以转化成独立的自治单位。
2.加强基层政府间的横向合作。当前“上有政策，下有对策”以及地方保护主义依然困扰着基层政府间关系的正常发展。这也是有悖于统筹城乡发展这一科学发展观的。在传统的行政关系中，强调乡镇一级政府执行功能的较多，忽视了其参与角色，“理解的要执行，不理解的也要执行，在执行中理解”。地方保护主义在基层政府中依然是十分普遍的现象，严重制约了地方政府间横向合作的开展。在很多领域以及政绩方面，基层政府之间的竞争是非良性的，它只能使基层政府陷入“囚徒困境”。实践表明城乡一体化下，县域经济里的基层政府间的合作不仅仅是社会与经济发展的自然结果，它更是基层政府的理性选择，在相互依赖的网络世界中，只有采取合作的策略才能实现各方的共赢。
3.地方政府的合理分权。即三种资源：财政、人事以及事务管理权限的合理分配问题。在事务的管理权限的划分中，关键性的问题是地方性“公共事务”的最终决策权问题。地方性“公共事务”应主要由地方政府做出最终决策，这是衡量政府体制是否是分权体制的基本标准。随着城乡一体化的进程，基层政府的事务管理权限必然需要扩大。
（二）基层政府的治理
现代国家在处理政府与市场、企业和社会的关系的实践中，将其作用和行为模式概括为五种角色：公共物品的提供者，宏观经济的调控者，外在效应的消除者，收入及财产的再分配者，市场秩序的维护者。基层政府更要着重强调公共物品的提供，外在效应的清除以及市场秩序的维护。若基层政府回避责任，无所作为，只会成为城乡一体化的被动者，而不可能提高执政能力，进行有效的治理，实现地方的繁荣。面对市场固有的缺陷，基层政府更应充当“政府替代”的角色。具体到基层政府就是要科学执政，依法行政，在县域经济的发展中发挥积极作用。
城市基层管理篇7
关键词：城市管理；综合执法；属地化管理
一、城市管理综合执法属地化管理的必要性
属地管理是指地方政府在其责任管辖范围内拥有调动工作人员、工作物资和协调各职能部门的权力和能力，对管理事项进行组织、协调、领导和控制，以完成该地域管辖任务的行政管理。城市管理综合执法属地化管理主要由城市管理和行政执法的特点决定的。
（一）城市管理的特点要求以区县为单位协同部门治理
首先，由于城市管理是一个系统性工程，城市管理问题涉及多个职能部门，伴随着经济活动越发频繁，利益主体更为多元，城市管理问题更为复杂，无法依托单个部门解决形成利益链条、跨区域、跨行业的问题，所以“管好一座城”很大程度上依赖于各个部门的协作，单独依靠城市管理综合行政执法部门的行政措施往往不能有效执法，执法往往半途而废。其次，有助于城市管理综合执法机关协助属地政府和相关职能部门。以区县为单位协同部门治理有利于进行城市建设的开端、城市管理的中端、城市执法的末端各个环节的把关，切实落实环环相扣的城市管理任务，构建执法权相对集中，实现对各职能部门的监管。城市管理闭环里的任何一个部门如果出于部门利益，没有履行好部门职责或者由于其他原因造成职责缺位的，将会对闭环里的其他部门造成治理的困境，在县域范围内可以较为有效地解决。
（二）行政执法的特点决定了属地化管理的必然趋势
首先，基层政府的地域优势有利于城市管理部门快速发现和解决城市问题。基层政府较于上级拥有地域优势，管理更为敏捷，处理速度更快。行政执法主要通过接受举报人举报进行查处或者主动发现、及时处理问题来防微杜渐，在造成公共利益伤害之前消灭隐患，实现对城市的管理。接到举报人举报后，可以迅速到位；在熟悉的辖区内除了被动告知，还可以主动地发现问题、处理问题。城郊交接区域，对于行政执法权的下移有更高的期待。其次，高效解决有利于执法部门更好地维护公共利益与个人利益。行政执法具有损益性，必然损害违规违法行政相对人的利益。及时查处违规违法现象，高效执法使违规违法相对人及时止损，减少相对人违法成本，最大程度地维护违规违法相对人的利益。同时也有利于执法部门减少行政成本，缓解违规违法行政相对人情绪，消减执法困难。
二、城市管理综合执法属地管理体制种类与放权模式
我国主要存在三种城市管理综合执法属地管理体制。以“人财物”的归属为划分标准，下放执法权限主要有两种做法。
（一）管理体制的三种主要类别
一是以大连为代表的市管模式，即仅在市级设置城管综合执法机关，各区县政府将区县城市管理行政执法局整建制划转到市城建局（行政执法局）进行垂直管理。所属的分局为市执法局派出机构，直接管理街道城市管理执法队，所有执法队伍由市级机构统一领导，人财物的管理权在市级机构。市局机关统一管理各分局的人事、机构编制、财务等事务，更有利于加强对所属分局城市管理行政执法工作的综合管理、指挥协调、监督检查和教育培训。专业性更强，有利于培养专业执法素养，执法独立性较强。二是以北京为代表的区管模式，在市一级不设相应的综合执法机构，仅在区级设置，各县（市、区）局向乡镇（街道）派驻执法中队，接受镇街和区综合执法机关的双重领导。三是以广州为代表的市区共管模式。即在市、区两级设置城管综合执法机关，区里机关受市级机关和区政府的双重领导。［2］在工作中会出现市、区、街道多头执法，市局无法领导与指挥区局的现象。第一种市管模式采用垂直管理，不属于属地管理的范畴。全国范围内大部分采取后两种机构设置。“人财物”下放到乡镇（街道），加强了一线执法的保障，但一定程度上弱化了市区对城管执法中队（分队）的管理。
（二）基层执法的管理模式与放权的做法
城管综合执法队伍主要分为三级：市级（支队）、区级（大队）和镇街（中队或分队）。现在大队主要以区县政府管理为主，对于乡镇（街道）的分队，大致有三种管理分队的模式：第一种是分队“人财物”的管理权掌握在大队手中，由大队对其垂直管理；第二种是街道办事处掌握分队所有“人财物”的管理权，大队对分队只有考核工作的权力；第三种是分队的“财、物”的管理权由街道办事处掌握，大队掌握人事管理权。综合执法事项属地化管理要求要执法重心下移，但按目前的法律制度，乡镇、街道办事处一级没有执法权。［3］为了实现执法力量下沉，地方主要探索出两种做法：一是授权乡镇、街道办事处拥有执法权，典型是天津市政府2014年《天津市街道综合执法暂行办法》，街镇对共33类291项施行综合执法，［4］区县执法局对街镇综合执法进行监督。乡镇（街道）执法队伍人员素质有待提高，一旦全部放权，容易出现执法过程中权力的滥用与寻租，产生新的行政违法行为。“一放就乱，一乱就死”，在很多省市成为改革的一大通病，减缓了改革的步伐，制约了改革的成效，甚至产生新的社会矛盾。二是综合执法机构队伍通过“派驻”延伸到乡镇、街道办事处。乡镇、街道办事处配合、协助综合执法机构，执法权仍然属于综合执法机构。目前大多数城市管理执法属地化管理改革主要采取第二种做法。
三、城市管理综合执法属地化管理存在的主要问题
目前，条块矛盾和横向联动、纵向协作的障碍，制约了城市管理执法体制改革的成效。
（一）部门协作困难：城市管理综合行政执法机
关尚未统一进入政府机构序列长期以来，我国一直存在部门分散执法。不同执法体系条条分割，政府内部出现“柏林墙”，公共利益部门化。我国在20世纪90年代，为了解决多头执法、重复执法的条块分割问题，逐渐形成了条块结合、以块为主的政治体制，条块矛盾逐渐突出，为了提高行政效率，解决多头执法，启动了以相对集中行政处罚权为核心内容的城市管理综合执法体制改革。早期综合执法的实践中，综合执法体制不够成熟，执法部门尚未归口管理，由于行政处罚权的相对集中，执法部门沦为了“权力的垃圾桶”，不堪重负。加之，许多地方的执法部门尚未列入行政序列，无法平等地协同其他部门进行城市管理。直至今日，有些有条件的城市管理执法队伍列入政府组成部门，但仍然存在无法得到“强势部门”支持的问题。为解决各部门协调配合治理城市问题，各地城市管理委员会应运而生，探索建立长效连贯的部门协同机制，但主要通过运动式整治来提升城市管理成效，又由于城市管理委员会机构成分设置尚待完善，因此，还无法充分发挥其作用。
（二）角色定位不清：区县政府掌握着城市管理
综合行政执法机关的“人财物”首先，在区县范围内，城市管理综合行政执法机关执法力量经常被调配到基层政府需要完成的“城市管理”任务中，成为到处支援的“万金油”，缺乏专业执法素养，在区县政府下放的任务中疲于奔命，难以保障执法独立性。职责划分缺乏严格论证，自主决策的随意性较强，甚至出现管理职能弱化，日常监管逐渐缺失，城市管理任务移向执法末端的现象。其次，城市管理执法队伍发展情况依据各区县经济保障情况而定，各地城市管理执法队伍发展参差不齐。在队伍保障充足的区县，城市管理执法队伍的执法能力较强，无需担负额外的属地任务；而在一些财政上较为缺乏的区县政府，城市管理执法队伍自主性较弱。
（三）权责不成正比：属地管理的执法事项尚未科学界定
实现行政执法属地化管理意味着通过划分责任落实到乡镇（街道），而乡镇（街道）实施行政执法的法律主体不明确，缺乏相应的主体资格和职权能力。执法权限在县级以上政府，一些市县进行了授权执法、委托执法的探索。但是，目前出现维护管理等执法事项无序下放，市、县（区）、乡镇（街道）部分城市管理职责划分尚不科学的现象，经费和人员保障与管理责任不成正比，上级政府不作为、乱作为，“挑肥拣瘦”，将容易管理的事项揽在上级，将基层不好管、管不好的问题交给基层政府管理，由于基层政府无力承接，导致慢作为、不到位，出现管理不力，监管空白的现象。而城市管理行政处罚权试行全部下放乡镇，基层也存在乡镇人员素质与执法权不匹配，效果不如预期的现象。从当前基层执法能力来看，执法力量难以下沉。
（四）工作难以聚力：基层显露条块分割的政治体制弊端
执法重心下移必须要解决的是城市管理综合执法队伍与乡镇、街道办事处的关系问题，对各县（市、区）的治理体系和治理能力提出考验。虽然执法重心下移是城市管理综合执法体制改革新阶段出现的新问题，却也是对我国条块分割的城市管理体制以及城市管理体制背后的政治体制的拷问。一方面，基层压力大，执法中队经常继续奔命于自区县政府和街道办事处的“城市管理任务”，难以树立执法队伍专业执法的角色。另一方面，目前的实际工作中，多数乡镇（街道）设立城管办（大多无独立编制），由乡镇（街道）指派人员任主任，聘请协管员负责具体工作，同时区行政执法局派中队进驻。大部分城管办与执法中队未能有效融合，人员分别管理，工作各干各的，乡镇（街道）大部分人员一方面没有执法资质，另一方面往往选择性执法，对乡镇有利的，执法动力足，对存在执法风险的，推诿扯皮，影响基层城市管理质效。
四、推进城市管理综合执法体制属地化管理的对策
“放权”是城市管理综合执法改革的一大方向，我国努力探索执法重心下移、实现城市管理综合执法的属地化管理。
（一）构建大城管机制，促进部门协作
有条件的地方应强化城市管理委员会的实质地位，健全城管委组织机构、调整充实领导班子，切实发挥城市管理委员会在高位协调部门、整合行政资源、调动公众参与等方面的作用，切实践行城市管理委员会城市治理工作职能，对城市管理相关职能部门之间以及和其他部门进行综合协调、组织指导、监督考核，提升城市管理委员会的权威性和有效性。城管委员会下设的城管办要作为独立机构进行设置，增强城管办的独立性。要进一步建立健全城市管理联席会议制度，综合协调有关部门以及各级政府，共同推进城市管理工作。按照中发〔2015〕37号文要求，将城市管理相关行政职责整合划入城市管理综合执法机关。体量较小的区域可以建立规划、建设、管理一体化的城市行政管理体制，强化城市管理和执法工作。
（二）优化城管体制，促进执法体系现代化
首先，在纵向上，应根据不同层级政府的职能和事权，通过优化体制、健全制度，合理配置各级政府城市管理事项，减少行政执法层级，推动执法力量、推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力。在县域执法体制之内需要有更强势的整合执法资源的能力，对县域领导体系和领导力提出较高的要求。其次，顺应行政体制改革的潮流，实现城市管理事项的适当外包，引入市场机制，减轻财政压力，将执法资源用到更适合的领域上去。加大对基层政府的财政支持，健全属地财政管理制度，按照科学配比的原则，将人员、编制和财力与事权进行合理统筹。再次，加快实现数字城管转型升级，实现数字城管体系现代化。依托数字城管平台，健全行政执法信息资源收集机制，科学配置行政执法事项，明确各个部门、各个层级执法职责，有力协调行政执法力量。
（三）划分层级权责，落实层级管理职责
一是各地依据当地情况确立市管模式、区管模式或者市区共管模式，确立“两级执法”体制还是“一级执法”体制。县（市、区）城市管理部门履行属地管理职责，负责本行政区域内的城市管理执法工作。市城市管理局主要负责对全市城市管理工作业务指导、组织协调、监督检查和考核评价，研究拟定有关政策，制定工作规范以及专业性强的管理执法工作。二是进一步理顺市、区、镇街之间事权划分。严格把握下放权限，人员、编制、待遇向相应的责任主体倾斜是解决基层执法力量的关键。对各项城市管理执法权逐项梳理，研究层级管理分工。对需要市、县（区）统筹规划，统一管理，专业性强的权限，不宜下放镇街；对一些执法标准明确统一、技术性不强、操作简单的执法权，适当考虑下放同时，强调权责一致并加强执法监督。
（四）领导交叉任职，统筹整合执法资源
虽然执法重心下移是城市管理综合执法体制改革新阶段出现的新问题，却也是对我国条块分割的城市管理体制以及城市管理体制背后的政治体制的拷问。考虑到基层执法需要乡镇（街道）配合，在目前执法环境下，当下我国一些地方采用“依托派驻执法中队（分队）构建城管办，由分管领导兼任主任，执法中队（分队）负责人兼任副主任”的领导交叉任职的方法，更好地发挥统筹兼顾、指挥协调的作用，避免乡镇（街道）扯皮推诿，强化整体推动力，推进综合执法。领导交叉任职的政治实践对整合执法资源、建立健全乡镇（街道）与执法中队（分队）协作联动机制、落实执法责任追究机制不失为较好的方法。城市管理综合执法体制自1996年实行相对集中行政处罚权以来，行政体制改革不断深化，积累了不少有效经验。但是，对城市管理执法工作的反映仍然较为强烈，与人民期望仍然存在较大差距。理顺城市管理综合执法体系、提高城市管理执法和服务水平是继续深入推进城市执法体制改革应有之义。
参考文献：
城市基层管理篇8
引言：庞杂的社会管理体系中，城市管理部门是在我国城镇化进程不断加速的情况下随之发展的社会管理部门。从诞生之日至今，我国城管部门已经走过15年的探索路程。自2000年9月6日，四川省眉山县的几名城管人员上街“执法”，将一名小贩甩下货车身亡一案后，“城管执法”在之后崔英杰杀死北京城管案、“夏俊峰刺城管致2死1重伤”案等事件中，屡次被推向社会舆论的风口浪尖。在过去的十多年中，城管在成为备受关注的社会管理部门的背后，不仅是城市秩序建构中不同利益的博弈，或是国家权力与公民权利的拉锯战，更是各项制度落实过程中与社会实际摩擦碰撞在城市管理方面的集中体现。
一、研究对象
本研究报告的主要内容是城市管理部门的执法情况。城市管理部门绝大部分的工作内容是负责实际落实制度与政策的，在一线直接接触公民或社会的基层管理工作。被称为“城管”的城市管理部门基层工作人员，处于政府系统中金字塔的最底端。他们地位低、职权小，只能服从和执行上级的决策和命令，游走于国家权力与公民权利的夹缝之间。詹姆斯·威尔逊指出，“要了解一个政府官僚机构，就必须理解它的第一线职员如何学会工作。”①因此，本调研将城管的定位作为研究的突破口，由此典型探讨和分析我国基层执法实际运作的有关问题。
二、研究方法与路径
本次调研以法律视角为主线，以与城市管理密不可分的管理学、社会学、经济学等学科为补充，探索城管在法律和实际中的定位。以法律为主要视角，不仅基于公共管理中自身存在的法律规范手段和法律调整方式，还是出于我国不断强调行政法制化的关注和思考。城管执法在走上依法行政、程序法治、权力监督的法制化轨道的过程中，涉及法制化在行政管理中的运行方式、作用和意义等关键问题。
调研采用定量研究与定性研究，将走访、随机访问和调查问卷作为调研的主要方式。实际调研中的定量研究方面，调研组对调研地段的居民进行了问卷调查，内容为相应路段居民中对城市居住环境、小商小贩、城管职责范围、城管管理方式和城管形象的评价。问卷调研和数据分析为调研提供客观数据支撑，也为定性调研确定了主要方向。调研组对调研路段的商贩进行随机抽样访谈，了解了他们在实际经营状况，城管执法工作的情况和对他们的影响，以及他们对城市建设中能接受的制度限度。
在定性研究方面，调研组对武汉市某一行政区城管中队执法队员、该区城管局工作人员进行访谈。了解亲身参与城管工作，尤其是“大城管”、“城管革命”等城管改革活动中当事人的感受和看法，获取了第一手资料，对分析城管行为有了较为丰富的材料。在此之后，调研组对长期报道武汉市“城管革命”的记者进行了访问，了解了“城管革命”等一系列活动开展前后，武汉市城市管理工作的变化、实际效果和市民的反应，并得到媒体旁观见证的角度对武汉市城市管理情况的客观印象。在最后的理论研究阶段，调研组以邮件形式征求了行政法学、公共管理学、行政管理学、经济学等专业学者意见。在加深研究的理论深度的同时纠正了调研中存在的一些误区，为调研提供了很多新思路和方向，也为调研组撰写调研成果提供了有力的理论支撑材料。
本调研选取了武汉市作为研究个案，对城市管理的分析不仅与武汉市在调研期间的实际情况紧密结合，还对比武汉市在清末的城市社会发展状况。根据其发展特点及过程加以调查分析，避免了理论研究脱离城市发展具体情形而被架空，也使研究更具有现实意义。尽管以武汉这一个案作为研究的对象，但由于武汉市城市化的发展状况在我国具有代表性，所以并不排除与其他个案进行比较，或将研究结果推广到一般情况而在实际中加以应用。
三、调研结果简述
（一）武汉市城管的工作概况
截至2012年12月，武汉市调整城市管理的政策法规系统已建立得较为详尽。除国家法律外，武汉市还颁布了《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》、《武汉市城市综合管理条例》等行政、地方性规章，以及城市管理各个方面具体的规范性文件。这些政策法规对市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、环境保护、工商行政和公安交通的管理范围、形式、工作目标和处罚标准都做了十分详尽的规定，几乎涵盖了城市管理的每一个角落。
为了提高行政管理水平，武汉市城市管理工作进入数字化管理时代。城市管理部门采取市城市管理综合指挥中心与各区城管执法单位指令联动的“大城管”管理模式。武汉市首次建成市级数字化城市管理网格化平台，执法管理内容按职能和区域将主城区划分成责任区，纳入数字化管理网络系统。武汉452平方公里主城区建成面积，被划分成约1500个网格，配备3000名网格监督员，细化管理。每个网格的2名监督员在巡查责任区的过程中，发现问题，及时用“城管通”拍照，上报区监督中心。武汉市城管网以及各城区城管网都开设了“行政许可在线办理”的网络平台，市民可以通过网络办理和查阅相关行政许可。
在城市综合管理方面，武汉市自2009年起推行“大城管”模式，并在2010年建立了由时任市长阮成发为主任、各部门负责人为成员的城市综合管理委员会。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》自2013年1月1日起施行。《武汉市城市综合管理条例》也在最近得到批准和通过。在此之前，2011年6月1日长沙市出台了《长沙市城市管理条例》，被称为国内第一部综合性城市管理地方性法规。目前，综合性城市管理在国内许多城市得到推广，或成为各地城市管理改革方向。
（二）城管实际执法情况
在武汉市城管着力建设综合性城市管理的同时，调研组对内容的实际执行进行了各方面的调研。调研结果显示，武汉市近年来在城市管理上虽做了较大的改革，也在渣土整治、市容环境上取得成绩，但一些存在的固有顽疾并未因为改革而得到改善。
1.执法效果并未根本改善
对于城管队员们来说，可以明显感受到的改变是工作的目标和新的执法方式。对比过去，“城管革命”后对路面、商贩占地、垃圾等方面有了更严格也更详细的量化指标，各人责任更大，监督网络也更为细密，甚至引入了第三方明察暗访的形式进行评比。奖励前三名与处罚倒数的奖惩机制，使得每个区的考核成绩排名都与该区城管局的利益直接挂钩。但调研组在观察中发现，每一个中队负责的路段很长，且管理人数有限，城管队员只能采用开车反复来回巡逻的方式来管理。对路面垃圾、落叶的管理则更是使得他们“防不胜防”，违规占道的车辆和小商贩也使他们头痛不已。城管队员前脚离开，小贩后脚就又将路面占满，造成了流动商贩与城管队员“打游击”的现象。新的标准增大了城管队员的工作量和执行难度，效果则差强人意。
新颖的执法方式初衷是建立文明执法的新城管形象。我们在调研中就看到了武汉市率先开创的“眼神执法”。对无动于衷占道经营的摊贩，城管队员围着小贩站成一圈“，围观”的同时对其进行劝诫，小贩因压力太大且无生意可做不得不收摊离开。2011年12月，13支大学生志愿服务队与该区18条示范路段进行对接，分别开展了监督、宣传等志愿服务活动。大学生志愿者与城管队员走上街头，给临街门点发放宣传资料，与市容监督员一起开展环境监督活动并清理路面垃圾。有很多参与的大学生志愿者感受到，摊贩对志愿者的宣讲不为所动，发下去的宣传单更有不少人直接随手扔掉。对于新的执法形式，城管队员普遍感觉执法成本太高，执法效率低、力度小，有时甚至根本起不到效果。
2.城管形象并未得到根本改观
在对某一路段内居民和大学生的调查中，对于当地城管执法的印象，有10%的受访者表示满意，剩余90%的受访者则认为“不好”或“说不上好坏”。对于城管执法工作的态度，80%的受访者都表示理解“他们也有难处”。另外，调研组随机抽取了武汉市内某个环境较差的“城中村”，和另一个环境相对较好的高档住宅小区进行了问卷调查，在两个调研地点均有约70%的受访者认为城管在履行职责时效果较为一般，仍存在管理漏洞和治理盲点。在对城管的理想角色上，在街道环境较差的城中村地区，66%的受访者理想的城管角色是环境监察者；而在环境较好的高档社区，60%的受访者理想的城管角色是城市服务者。
在调研过程中，调研组曾遇到两起城管队员在执法过程中与市民发生的冲突事件。在这两起事件中，调研组并未看到城管形象在执法过程中有所改观，作为执法对象的民众与城管执法队员的关系也甚为紧张。
3.制定与执行的落差
调研组对武汉市某行政区城管中队的队员们进行访谈。在作为“城管革命”实际落实的执行者，处于基层城管队员认为，所谓的“城管革命”对于他们的意义仅是领导召开大会，上级部门分配任务，队员执行命令而已，与平时工作程序并无大不同。从中交谈中我们可以感受到，法律法规从制定规则的行政上层部门到实际执行的基层执法人员，即使是在进行“城管革命”这一系列高层管理者认为意义重大的改革下，基层执法者也只是接受了从中提炼出来的、与其工作直接相关的更为细致的量化工作目标，两者之间仍是“命令——执行”的传递关系，与过去工作并无本质上的区别。
而关于轰轰烈烈的武汉市“城管革命”，在社区居民中有65%表示有所了解，但在大学生群体中表示“从来没听过”的受访者甚至高达67%。这一系列数据反映出市民参与程度低，对此事大多持淡漠、不关注的态度。在调研组采访了专门负责“城管革命”的记者，他认为“城管革命”中最大的问题在于全民参与、齐抓共管都远远没有达到，市民素质还有待提高。很多城市管理中存在的问题都是因为市民素质较低造成的，环境保护意识还没有被市民普遍接受。如果市民都能够意识到自己是参与城市建设的一份子，那整体状况就会好很多。他还谈到，即使是进行城市综合管理后，很多市民遇到露天垃圾等不能解决的问题不是找有关部门，而是给媒体打电话。他们认为只有通过媒体的曝光和舆论施加压力才能解决问题，对于相关部门反而持不信任的态度。
四、对调研结果的思考
（一）法律角色：“街头官僚”式的基层执法者
城管的法律角色是本次研究的主题。从行政法角度来说，城管可按级别不同分为公务员、事业编制人员和临时工性质的协管员。在研究中，我们关注重点的基层行政执法人员大多数是事业编制人员和协管员。李普斯基曾用“处于低层次行政执行单位同时也是最前线的政府工作人员”定义城管此类的“街头官僚”。②他们处于行政机关金字塔底层，在一线直接与公民打交道，是上级意志执行的末梢环节，缺乏激励，也少有可观的升迁机会。很多城管队员在访谈中对此现象都是抱怨的情绪，而且人们对城管印象不佳，还让他们感到从事城管很没面子，甚至有人觉得因此找不到对象。
城管队员们的工作环境通常是街头等开放空间，充满着不确定性，甚至是混乱和危险。但基层执法者在工作中不仅受周围环境的控制和听命于上级，也因为工作环境的复杂，他们也拥有自由裁量权以用于处理复杂的人和事。之前传递中处于国家政策的法律政策，在基层执法者环节变成了个人作出的判断。所以基层执法依照的是法律政策，但很大程度上取决于执法者个人的主观判断。当执法者个人素质较低，或所处的具体环境将给其造成不利时，执法者很有可能会选择性执法、态度恶劣或一线弃权。这可以作为解释为何法律看起来是完善的，在执行中却矛盾重重的一个理由。
（二）法律耗散：制度逻辑与执法经验的断裂
法律耗散是王波在《执法过程的性质》一书中提出的概念，他在书中认为下级机关不彻底的法律传递和执行实际上是国家意志的耗散。③具体到实践分为科层耗散与社会耗散。我们通过调研也证实了该理论在基层执法中真实存在。武汉市大力开展的“城管革命”专项活动，在基层执法队员眼中仅仅是“上级开会，指派任务”而已，与平时的工作方式没有差别。所谓的“城管革命”，对于他们的意义是考核指标变了，任务多了，与其他部门沟通时变容易了。从他们口中我们难以看出城管有了“革命”程度的转变。而为了实现一些明确量化的目标，他们不得不加大工作量。比如防止被第三方检查员登记扣分，他们不得不在街上频繁地来回巡逻，执法成本比过去要高得多。
法律的社会耗散在王波书中指基层执法过程中使用非法律途径，比如行政谈判、劝说商量或找熟人“打招呼”等。由于各城管队员都有明确固定的管辖范围，所以他们对执法对象（尤其是小摊贩）都比较熟悉。这样一来执法过程中起到调整作用的，除了法律关系外，还夹杂着各种社会关系，有的地方还出现了执法人员与执法对象心照不宣的“法律合谋”。如此一来，国家权力的社会控制效果再次打了折扣。
（三）上层理论：国家权力触角与市民社会
美国社会学家罗威廉曾非常细致地描述了清末汉口发达的城市社会自治，并指出国家权力控制与社会自治力量是此消彼长的关系。④清末汉口由当时的精英阶层为主的，高度制度化的城市社团主导，通过妥协、折中、调解以及说服等社会方式使得汉口在经济、人口与文化巨大变迁的19世纪城市维持有条不紊。而清政府的官僚体制的作用则一直没有占据主导地位。
现代多元化的社会无法实现当时家长主义的社会管理方式。代表国家权力的法律关系与原有牢固的社会关系之间保持着各负其责的混合均衡状态，并在大多数时间保持稳定。即使在法制化的基层行政执法中，仍免不了社会关系的重重影响。单单依靠法律和行政的国家权力在城市社会中具有的能力是有限的，尤其是在其与清末市民社会自主运作方式相较时，国家权力更显得捉襟见肘。要在现代的市民社会中真正地推行法治，应该有大部分市民对法律达到过去家长主义程度的信念与依归作为前提。
参考文献
[1]詹姆斯·Q·威尔逊.官僚机构：政府机构的作为及其原因.[m].北京：三联书店，2006
[2]颜昌武；刘亚：夹缝中的街头官僚.[J]南风窗.2007年5月8日
城市基层管理篇9
关键词：基层城建档案；管理；体制
中图分类号：G271文献标识码：a文章编号：
引言
目前，基层城建档案管理工作中存在很多问题，总体来说分析，管理体制的欠缺直接影响了其工作的效果，阻碍了基层城建管理工作的健康发展，那么，新形势下，基层城建档案如何才能走向良性的发展轨道呢？本文对基层城建档案管理体制的问题，作了如下几方面的探讨。
2.基层城建档案工作面临的问题
基层城建档案工作主要指的是县（市、区）级的与城市规划、建设与管理诸方面相关的工作，因为其城市较小，功能单一，建设工程量较少等诸多原因，使基层的城建档案工作面临着许多问题，对基础城建档案事业的发展形成了障碍，主要表现在如下几方面：
2.1管理机构残缺
目前，我国基层城建档案的机构设置不够健全，城建档案馆、综合档案室、内设城建档案管理机构等均不完善，有很多是交付市城建管理，有的只是列为相关科室的一项工作，有的则没有纳入正规管理，可以说，当前基层档案最为突出的问题是机构残缺的问题，这一问题直接关系着城建档案能够健康发展，在当前精简机构，裁员增效的大环境下，解决基层档案管理机构不全的问题，存在很大的障碍。
2.2管理人员的结构不合理
通过对相关调查资料的分析，目前很多县级城建档案馆（室）的工作人员总体看来，属于年龄大、技术能力差的占多数，城建档案需要的规划、建设、设计等方面的专业人才，这对对自身人才匮乏的基层单位来说很难完成合格人员的配备的。
2.3不能充分发挥自身功能
由于受基层服务范围的限制，基层的城市建设者和管理者在城市的建设和管理中，还存在一定的盲目性，他们还没有认识到城建档案管理的重要性，或者认为城建档案只是将档案保存起来就万事大吉了，而对于城建档案参与城建与管理的重要功能没有足够的认识，致使其功能没有得到充分的发挥，另外，档案资料收集不全，档案管理者缺乏主动性等，也影响了档案功能的发挥。
2.4领导的支持力度
从一些基层城建档案工作做得好的单位中可以看出，当地领导的支持力度大，城建档案的管理水平就会不断提升，因为领导重视城建档案的管理工作，各项规章制度的出台与执行就得力，对于基建的经费投入也能到位，城建档案的作用就能得到充分的运用。另外，城建档案管理工作作为一项意义重大的工作，仅靠领导的重视和支持还不够，还需要有完善的法律法规，在遵法守法的良性的法制环境中，实现依法治档的理想目标。
2.5宣传
利用媒介宣传是当前最直接的方式，但是最有影响力的宣传应该是，利用城建档案信息为城市和群众服务，这是用事实说话的有效方式。
3.基层城建档案管理体制中存在的误区
目前，我国城建档案已形成了网络化管理，由部、省对城建档案进行宏观管理外，根据属地管理的原则，地（市）、县级对负责本区域内的城建档案管理，最终由当地行政主管部门领导，因为城市规模的大小不同，城建档案的管理规模也随之分为不同等级的规模，规模较大的城市往往城建档案管理的规模也比较合理，管理工作开展较为顺利，但就规模较小的城市来说，这样单一化的管理模式，很容易导致城建档案管理陷入进退两难的处境。
3.1管理机构设置不科学
管理机构的残缺无疑会阻碍城建档案工作的健康发展，而，对于很对规模较小的县级城市来说，盲目的设置城建档案管理机构，也是不科学的，在目前经济上不发达的情况下，也是不切实际的，机构问题没有得到合理的解决，就给一些建筑行政主管部门的城建档案工作滞后问题，提供了寻找借口的理由，由此导致在城建档案工作中，很多基层单位将重点转移到机构设置的工作上。
3.2认识不到位
目前，还有很多基层单位对城建档案工作的认识不到位，认为城建档案工作可有可无，使其没有得到足够的重视。
3.3利用城建档案牟利
在城建档案工作中，有的领导不去抓工作而是想从该项工作中牟利，如果无力可图，他们就对之表现的漠不关心。
4.如何建立新型的基层城建档案管理体制
结合目前基层城市的发展水平分析，要建立一支设备齐全、人才结构合理的城建档案管理机构，还需要付出很大的努力，然后，随着城市建设和管理发展步伐的加快，城建档案管理工作的发展又迫在眉睫。结合城建档案管理的要求，要由建设行政主管部门为主导，联合与城建档案相关的单位组建城市档案联席工作领导小组，小组成员则要选择各单位的主要的业务骨干人才，以分工负责、联合管理的模式构建城建档案管理的新体制。这种新的管理模式要求要有统一的规章制度，城建档案要实施集中登记，各自进行保管，实现信息共享，各城建档案的联合单位要根据统一的规章制度，结合相应的整理规范，根据联席会议的规定的分类目录，统一格式，在存放、保管等环节上执行统一的标准。集中登记要求，每个专业部门在进行档案的分类编目工作时，要向建设行政主管部门提交一份，由专人进行集中登记（负责登记人员可为兼职），各自进行保管指的是各联合单位自己负责城建档案的整理及保管使用。这种方式的优点在于：促进了建设者对自身的建设档案保护；同时；方便了专业人员对自己城建档案的查找；所有与城建档案相关的建设者、管理者都可以平等地使用，实现信息的共享。
城建联合档案的管理模式优势表现在如下几方面：（1）在基层范围内，由于这些相关部门比较集中，基本都属于建设行政主管部门领导，城建档案联席工作领导小组比较容易组建。同时，也有利于对各成员单位的城建档案工作考核；（2）
实行分散管理后，解决了过去专业部门存在的基层城建档案收集障碍多，困难大的问题；（3）有效缓解了基层城建档案机构设置困难的问题，在当前没有充足的条件创建独立的城建档案机构的情况下，构建城建联合管理的模式是行之有效的管理办法，解决了城建档案管理中存在的人才结构等问题；（4）在城建档案自己保管后，给需要利用档案的单位打开了方便之门，节省了时间，提高了工作效率。
当然，在城建联合管理模式运行中也出现了一些不尽人意的问题，这需要在实践中不断总结和完善，比如，城建档案的分散式管理，很容易导致档案丢失、损坏等，档案的分散管理在一定程度上加重了专业部门的负担，更多地分散了专人人员工作的精力，总之，有很多问题需要在实践中逐步解决。
5.结语
综上所述，基层城建档案管理工作一定要结合当地的实际情况，结合城建档案管理原则，灵活性、创新性地开展城建档案的管理工作，才能探索出科学化、实用化、高效化的基层城建档案管理的先进管理体制。
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城市基层管理篇10
[关键词]城市公共安全管理；城市化；分级管理
中图分类号：D631文献标识码：a文章编号：1009-914X（2015）02-0000-01
1前言
城市化是人类社会结构发展的必然方向。据统计，至2009年末我国的城市数量接近有700个，2011年我国的城市化率达到了50%，即有一半的人口都生活在城市中，而发达国家地区在80年代的城市人口比例平均就达到了70.9%。可以预见，在未来人类社会中，绝大多数人口都将生活在城市中。将城市作为一个系统进行研究，则包含了人口、建筑、交通设施、通讯设施、水电气管道等生活保障设施、卫生服务设施等子系统，这些系统复杂、多样、多变，极具脆弱性，很容易受到破坏而形成安全隐患，且关联性强，一部分受到损害，极易引发其他系统的病变，从而对城市居民的生命财产、安全健康和正常生活秩序构成严重威胁。随着城市化进程的发展，城市安全问题也变得复杂多样，暴雨大雪等极端天气、地震火山等地质灾害、台风海啸、火灾、交通事故、建筑物倒塌、工程事故等都可能造成重大损失，甚至可能由于城市交通运输、电力通讯设施的瘫痪，而使整个城市的居民陷入困境，造成不可挽回的损失，极具灾难性。因而如何实行科学合理的城市管理方法，建设高效、可靠的城市公共安全管理模式，是当前急需解决的问题。
城市系统具有复杂性和脆弱性，这就要求城市管理既要从整体上统一规划，又要从细节上逐个处理。整体规划是上层平台，细节处理是落到实处，只有从细节上、在基层上控制了危险有害因素，上层平台的规划才有意义。本文借鉴国外城市安全管理的经验办法，力求构建一种从整体出发、由基层设施支撑的新型城市安全管理系统。
2城市危险危害分析
传统的城市灾害主要有城市自然灾害（地震、暴雨洪涝、雷电、暴风雪、大气公害等）、生活服务设施故障（供水、供电、供气设施和暖气管道等故障）、各类突发事故（交通事故、火灾、爆炸、坍塌等）、城市流行性疾病（SaRS、HiV等）等。随着经济的发展和城市化进程的进步，城市系统变得更加复杂，也衍生了各种可能的城市灾害，包括有城市信息安全灾害、通讯系统故障、高层建筑和地下设施等空间致灾隐患、公共群众事件、城市污染（水源污染、大气污染和核扩散等）、食品事故、恐怖袭击事件等，甚至还包括由某些因素诱发的城市恐慌，例如2011年3月日本核电站爆炸后，在某些不法分子煽动下引发了中国多个城市抢购食盐事件、在“非典”期间，居民大量抢购板蓝根等事件，这些都是城市恐慌。这些事件既无科学依据，又严重影响城市的正常秩序，给人们带来不必要的麻烦，更会伴生出各种违法犯罪事件，危害城市安全。如下图1所示为城市灾害发生的动力学过程（如图1）。
3城市公共安全管理体系的构建
我国现有的城市行政管理是一种行政划分的分级管理，根据政治和行政管理的需要将城市层层分解为市、区、街道、社区，各级机构分别承担不同的管理职责。将政治、经济、教育等不同部门的权利层层分解，从而实现对城市的全面管理。但是纵观我国各大城市，在行政分级管理中，并未建设相应的全面城市公共安全分级管理体系。随着城市化的发展，城市越来越倾向于大型化、复杂化，为了实现城市的全面公共安全管理，则必须要建立相应的城市层级安全管理体系。结合实际情况，本文提出的城市安全管理体系分为市级安全管理、区级安全管理、街道级安全管理和社区级安全管理。各级管理机构分别承担相应的管理工作，履行管理职责，将城市的公共安全管理工作逐层分解，步步细化，将安全管理工作从整体规划落到具体工作，将各层工作责任到人，从而可以实现城市公共安全的全面管理。
4城市公共安全管理体系分级规划
4.1市级安全管理
市级安全管理是整个城市公共安全管理的策划者、实施者、监督者和评价者。该级管理机构从城市整体出发，规划、分配安全管理的职责和设备设施。研究本市的安全管理工作内容，制定相应的计划和目标，并分解到下层机构。具体来说，市级安全管理工作的主要内容包括如下几个方面。
（1）建立基于全市的应急救援预案。该预案是对下级预案的补充，是从整个城市出发，救援对象是全市的任何地方。若一旦发现的危险有害因素超过了区级安全管理机构的处理能力，或者发生的事故等级超出了区级安全管理机构的处理范围，则需要启动该预案。
（2）将安全管理工作根据行政规划进行工作分配，建立各级安全管理机构，确定相应责任人，并建立对下级机构的管理、考察和评价制度。
（3）统一规划城市防灾救灾设施的空间。城市的空间规划是城市规划的一部分，在公共安全管理中则要求将必需的城市防灾救灾设施空间成为城市规划的准则之一。此类设施应当包括避难场所、道路网络、消防机构、医疗机构、物资场所、治安机构、废弃物堆放设施等。
（4）建立应急救援物资储备和管理系统。安全管理系统应当简单、高效，反应迅速。将应急救援物资从整个城市的层面进行统一管理，可以精简管理机构。而且在物资储备时，综合考虑各区安全管理工作的重点和难点，可以将物资储备设施建设在更有利的场所。
（5）建立市一级的应急救援队伍，配备专业的接警人员。该部分是对下级救援工作的补充。应急救援队伍应当由专业人员和志愿队共同组成，且以专业人员为主、志愿队为辅。该队伍主要承担“110”和“119”救援工作任务。
（6）建立预防预报和警报系统。该系统包括对各类自然灾害（地震、海啸、台风、暴雨、冰灾等）、流行性疾病、各类污染（大气污染、水污染和核污染等）和可能出现危险事故场所的预报等，并建立相应的预防措施，建立专门的报警系统和24小时值班接警的工作制度。
（7）建立重大危险源监测监控系统和相应的紧急预案。
（8）对商业区、大型公共设施、娱乐场所、学校等建立专门的安全管理方案和应急救援预案；对两区之间责任不明确的地带建立市级管理方案；对市内安全工作的重灾区、特殊区建立专门的安全管理方案。
（9）建立灾后处理系统。
（10）其它工作。例如开展城市公共安全教育工作、消防演习、消除城市恐慌的行为等。
4.2区级安全管理
作为城市公共安全管理体系的中间层次，其主要职能是传达上级的安全工作计划、分配和监督下一级的工作，配合上下级的安全工作计划，并传达下级的反馈信息。其具体的工作内容应当包括：
（1）设立本区的安全工作站，分配责任人，建立良好的信息系统，及时传达或反馈上下级的信息。建立24小时接警工作站。制定本区的安全工作计划和目标，分配工作任务，并对下级工作进行监督和考核。管理和调动本区的应急救援物质。
（2）建立本区的应急救援预案，组织应急救援队伍，分配专职的救援物质管理人员。
（3）对本区的事故多发地带建立相应的防护制度，对危险源、重大危险源建立监测监控制度。开展本区的安全文化宣传工作和安全教育工作。
4.3街道级安全管理
该层相比区级安全管理而言，其工作更倾向于联合社区级安全管理开展具体的安全工作任务，消除危险有害因素，预防事故的发生，对各类突发事件进行紧急处理，控制事故后果。其主要工作内容包括：
（1）设立本街道的安全工作站，分配2-3个专业安全人员，并制定值班制度。建立良好的信息系统，及时传达或反馈上下级的信息，建立24小时接警工作站。
（2）建立本街道的安全工作队伍。承担的工作主要是管理本街道的事故突发地带，发现和预处理危险有害因素，处理不了则上报上级机构。维持街道的正常秩序。
4.4社区级安全管理
社区级安全管理是层级安全管理工作的核心，也是最终的落实点。在将来现代化的大城市中，瞬发性、灾难性的事故发生率应当较低，常见的则会是点发性的事故，这类事故多发于某个点，或者由较难辨识的危险有害因素诱发的，或者由突发性的设备设施损坏造成的。社区安全管理就是城市安全管理工作的末梢，从整体规划上，社区安全管理是城市公共安全管理的一部分，但从工作落实上，社区安全管理工作却是城市公共安全管理的主体内容。要建设主动的、全面的城市安全管理体系，社区安全管理是其中重要的部分。
（1）建立本社区的安全工作站，分配1-2个专业安全人员，并制定相应的值班制度。建立及时、有效的信息传达系统，及时传达上级的危险危害信息，建立24小时警报工作站。
（2）建立本社区的安全巡逻队伍，及时发现和处理危险有害因素，维护本社区安全防护设施的完整。该巡逻队伍由本社区成员志愿组成，通过简单的危险源辨识、紧急搜救、事故的紧急处理等相关安全技能培训。
（3）在洪涝灾害、冰雪灾害、地震等自然灾害爆发时，带领本社区人员转移到相应安全地带，配合专业人士搜救被困群众。在灾害期间安抚群众情绪，分发补给品，开展科普教育，预防次生灾害的发生。
（4）开展安全宣传教育，普及科普知识，消除社区内不必要的恐慌。
（5）管理社区内流动人员，防止的爆发。
结论
建立良好的信息传递系统，信息既能从上至下及时有效地传达，又能从下级反馈到上级，并获得回应信息。从分级上看，该体系管理办法全面包括了城市公共安全管理的各个角落、各个方面，并能从最基本上消除诱使灾害发生的因素。但是，结合现阶段我国城市建设的实际情况，本文提出的层级城市公共安全管理体系还存在以下不足。
（1）该体系的建立是基于以下两个理想条件：①各层级间信息能够及时有效的传递，并能及时地获得反应信息。②各级工作人员都能坚守工作制度，尽力做好本职工作，能够积极主动地发现处理危险有害因素。这两个条件在我国现阶段还难以实现，也是制约本体系的主要因素。
（2）该管理体系的人员结构中，志愿者占了很大一部分，并强调了他们的工作能力。根据我国实际情况，现阶段的志愿者组织工作较难展开，需要进一步加强社会精神文明建设，提高居民对社会的责任心和对社会活动的参与度，并通过培训，增强其对危险的敏感度，掌握必要的安全技能。
（3）本管理体系配置了大量的专业安全人员，一方面现阶段我国并没有如此多的专业安全人员，另一方面这些工作者都是基层工作，责任大、工作量大，但政府并无力为其支付相应的报酬，因而如何协调专业安全人员付出与回报的矛盾，将成为影响本管理体系工作有效性的难题。
（4）如何使城市的层级安全管理体系与现有的城市行政管理体系合而为一，构建精简、高效且职能明确、责任到人的城市综合管理办法，也将有待进一步研究。
参考文献