国民经济行业划分十篇

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国民经济行业划分篇1

舟山市人大常委会研究室冯国海

没有规划权哪来的批准权

我认为乡镇一级人民政府没有规划权，因而根本不存在乡镇人代会需要审查批准乡镇国民经济和社会发展规划。地方组织法第八条第二款规定，县级以上的各级人民代表大会行使“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告”，第九条第四款规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告”。这里，地方组织法没有赋予乡镇人大审查批准乡镇国民经济和社会发展规划的职权，根本原因是乡镇一级政府没有规划的权力。根据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号）规定：国民经济和社会发展规划按行政层级分为部级规划、省（区、市）级规划、市县级规划。并没有提到乡镇规划。可见，国民经济和社会发展规划应该是县级及县级以上政府的事。事实上，县级人民政府在编制五年发展规划草案时，都事先征求了所属各部门和各乡镇的意见，基本上涵盖了乡镇国民经济和社会发展计划的内容，因而乡镇无需单独制定五年发展规划。

乡镇可以有建设发展计划。地方组织法第九条第三款规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会行使“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”。这里所指的计划是“根据国家计划”制定，不是由乡镇自行单独制定。如果乡镇各自为政制定发展计划甚至长远规划，那么整个县域经济社会发展岂不被分割得四分五裂？而且计划不是规划，计划可以随时调整，而规划则相对稳定。

贵州省德江县人大常委会黎启海

乡镇人大只需审查决定建设计划

笔者认为，根据地方组织法的规定精神，乡镇人大只需审查决定乡镇经济、文化事业和公共事业建设计划以及乡镇民政工作实施计划。乡镇人大无需审查批准乡镇国民经济和社会发展规划。

根据我国宪法和有关法律的规定，全国性的、县级以上地方各级区域性的国民经济和社会发展计划，须由本级人民政府（包括国务院）编制计划草案，提请同级人大会议审查和批准。在本级人大（包括全国人大）会议闭会期间，根据经济运行情况必须作部分调整的，须由本级人民政府提请同级人大常委会审查批准调整方案。然而，乡镇是我国行政区划的最小单位，一般县级人民政府在编制国民经济和社会发展计划草案时，都事先征求了乡镇的意见，乡镇无需制定包括五年规划在内的国民经济和社会发展计划。并且，乡镇人大的法定职权与县级以上各级人大的法定职权有所不同，乡镇人大审查批准包括五年规划在内的国民经济和社会发展计划缺乏法律支撑；乡镇人大不设立常委会，审查批准包括五年规划在内的国民经济和社会发展计划调整方案同样缺乏法律支撑。

地方组织法规定：乡镇人大根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划，决定本行政区域内的民政工作的实施计划；乡镇人民政府执行本行政区域内的经济和社会发展计划。由此，乡镇人民政府应当根据县级国民经济和社会发展计划，编制乡镇经济、文化事业和公共事业的建设计划草案，并提请乡镇人大会议审查决定；编制乡镇民政工作实施计划草案，并提请乡镇人大会议审查决定。据媒体报道，2012年3月16日至17日，江苏省大丰市万盈镇十二届人大一次会议审议并通过《2012—2016年万盈镇经济、文化事业和公共事业的建设计划报告》。这一做法，与一些地方乡镇人大审查批准五年规划的较多数做法相比，应当说是乡镇人大依法履职的一个典范。

安徽省芜湖市三山区人大常委会滕修福

乡镇人大审查批准五年规划于法有据

笔者认为，乡镇人代会审查批准乡镇国民经济和社会发展计划或五年规划，于法有据。

咬文嚼字地说，县级以上地方各级人大“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”有明确的法律表述，而在乡镇人大的法定职权中不能直接找到；但类似的表述还是有的，地方组织法第九条规定：“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”以及“决定本行政区域内的民政工作的实施计划”。这里的“经济、文化事业和公共事业”、“民政工作”等无疑包含在国民经济和社会发展计划之中。

“规划”是比较全面的长远的发展计划，如“十年规划”、“五年规划”之类的。我国国民经济和社会发展规划前10个五年称之为“五年计划”，到2006年才称之为“第十一个五年规划”。因此，从2011年开始的地方各级国民经济和社会发展第十二个五年规划，其实就是过去所说的未来五年的国民经济和社会发展计划。地方组织法未见“规划”一词，究其原因，地方组织法从1979年制定到2004年第四次修正，那时候只有国民经济和社会发展五年计划，还没有“五年规划”一说。现在我们所说的“国民经济和社会发展第十二个五年规划”，在2004年之前就是称之为“国民经济和社会发展第十二个五年计划”。既然乡镇人大决定（审查批准）单项或年度相关计划有法可依，那么决定长远计划（规划）也是于法有据，只不过规划比计划更长远更全面而已。

开化县人大常委会办公室陈宏卫

乡镇人大批准发展规划是现实需要

笔者认为，乡镇人大对经济和社会发展规划草案的审查虽无法律的明文规定，但从当前社会发展现实来看却十分需要。

其一，全县范围内的经济和社会发展规划或年度计划草案虽已涵盖乡镇内容，实际上由于强镇扩权和城镇化的深入，每个乡镇的发展都有其特殊性，乡镇人大把经济和社会发展规划或计划草案列入人代会审查也是合理的。

国民经济行业划分篇2

计划经济有两种宏观控制理论。一种是以微观经济为控制对象的宏观控制理论>一种是以国民收入分配的平衡和产业部门比例为控制对象的宏观控制理论。实行这两种宏观控制理论有两种不同的结果：按照第一种宏观控制理论管理，宏观经济控制而微观经济不活，越是强调宏观经济控制，则微观经济越是不活；按照第二种宏观控制理论管理，宏观经济控制而微观经济放活，越是强调宏观经济控制，则微观经济越有条件放活。两种宏观控制理论的区别除控制的对象不同外，内容也不一样。

第一种宏观经济控制理论，控制的主要是企业再生产过程的供、产、销。这种宏观经济拧制实质上是宏观控制微观，控制越严，则微观经济越死。宏观经济控制同微观经济放活是对立的。

第二种宏观经济控制理论，一方面控制社会需求，防止社会需求膨胀，确保国民收入的生产额与分配额的平衡，使社会的总需求同总供给在价值量上保持平衡^另一面，控制产业部门比例，使产品结构同社会需求结构在实物形态上协调。这样就能从宏观经济控制上解决两个矛盾i一是解决商品物资供不应求的矛盾；二是解决商品物资货不对路的矛盾。这两个矛盾是计划管理体制的两个老大难问题。

现行计划管理体制实际上只承认宏观经济层次，不承认微观经济层次，因此，所谓宏观经济控制，事实上是控制微观经济。所以它属于产品生产的计划经济的宏观控制理论。这个理论的根据是:社会主义社会已经消灭了商品生产，社会主义计划经济已经是产品车f的计划经济。这种产品生产的计划经济体制择式，是以社会主义生产关系内部结构为前提的。列宁根据马克思的理论，设想未来的社会主义社会的生产关系内部结构的基本特征，就是整个社会是一个劳动平等、报酬平等的大工厂，整个国家是一个“辛迪加”。在这种生产关系内部结构理论指导下，必然以产品生产和产品分配取代商品生产和商品交换。斯大林在早年也曾设想未来的社会是产品生产的社会主义社会。随着剥削的消灭，商品生产和买卖也会消灭。所以，制定了产品生产的计划经济体制模式，在这个模式下，整个社会是一个大企业，而所柯生产企业都成了这个社会大企业的生产车间，因此，这种传统的计划经济理论，从承认社会虫义社会生产内部存在联合劳动，按劳分配一个层次，不存在两个层次，由此导致只承认社会这个宏观经济层次，不承认企业微观经济层次。以这个理论为指导制定的计划管理体制，要实fr宏观经济拧制而微观经济放活的原则是不可能的。因为所谓宏观经济控制.实际上是由国家计划控制企业再生产过程——供、产、销的各个环节。具体来说，产一一企业生产什么，生产多少，由国家下达指令性计划控制；供一一企业所需的燃料和主要原材料，实行直接的产品分配，即由国家统一分配>销一一企业生产出来的产品，实行直抜的产品分配，由国家统一调拨，企业无权自己销售。结果，宏观经济控制的对象不是宏观范围的经济活动，而是微观范围的企业再生产循环过程及其物质补偿。为了使企业无条件地接受这种控制，不只规定企业再生产的物质扑偿由国家负责，而且还规定企业再生产的价值补偿也全部由国家包起来。这种理论实际上把计划经济与企业自负盈亏对立起来。

持这种理论的人，生怕企业实行自负盈亏的体制后，只考虑自身的经济利益而不执行国家计划。那么，我们要问：国家下达的计划指标为什么就不考虑企业的经济利益呢？说到底这不是企业自负盈亏体制有什么不好，而是价格和税收这两个经济杠杆没有使用得好的问题。另外，也有人怕国营企业实行自负盈亏的体制会改变企业性质。这是多余的顾虑。因为决定企业性质的是生产资料所有制。国营企业实行自负盈亏的企业体制并没有改变生产资料的国有制。也有人说苏联强调实行经济核算制不是也很好吗？不见得。我国实行了三十几年的经济核算制，实践证明这种经济核算制是适应产品生产计划经济需耍的产物。它的实质就是“企业核算、国负盈亏。”实行这种经济核算制，企业吃国家的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅饭”。我们是饱尝了吃“大锅饭”的苦头的。要说实行“大锅饭”企业体制有什么好处？好处就是企业执行国家计划不讲条件。但是，国家却为此付出了昂贵的代价一一企业经济效益低，甚至使用宝贵的原材料生产出来的产品，不合社会需要而放在仓库里。

宏观经济控制微观经济，不仅要控制企业的再生产过程，而且还要控制企业的隶属关系。当强调放权的时候，同时就得下放产品的分配和调拨权给地方政府，这就要调整企业隶属关系，把国务院有关部的直属企业下放一部分给地方政府；当强调集中物力保证重点建设的时候，于是又有人提出要把地方的一部分企业上收为国务院的部属企业，因为只有这样，产品才可以由国家物资总局分配和调拨。现在，要集中资金，保证重点建设，又有人提出要上收利大税多的大企业。这里有一个分配理论问题。我们讲分配，首先应该弄清楚是产品生产的计划经济的分配，还是商品生产的计划经济的分配。如果按产品生产的计划经济的分配理论办事，分配就是直接的分配，即直接的产品分配，不能即是直接的产品分配，又是国民收入的分配，即价值分配。如果按照商品生产的计划经济的分配理论办事，就是国民收入的分配，即价值的分配，分配到收入的单位或个人，就可以拿钱去购买生产资料和消费资料。当然，购买的方法，可以多种多样，有的可以按计划购买，有的吋以白由购买。我认为，今天应当按照商品生产的计划经济的分配理论办事，即国民收入的分配才是分配，商品只能交换，在社会主义阶段大量搞实物分配如弊多利少。国家集中资金，应当通过合理的路子，如通过税制改革和财政体制改革等，不能一说要钱或要物就上收企业。因为上收企业必然加剧条块分割，为专业化协作增加新的障碍。从宏观经济控制来说，上收企业并不是加强了对宏观经济的控制，而是加强了对微观经济内部联系的分割。

宏观经济控制微观经济，必然导致这样的结果：一是微观经济控制得很死，并把企业拴在行政机构的“指挥棒”上，使之成为“块块”和“条条”的附属物，层次多、部门多，衙门多，婆婆多。许多绳子把企业手脚捆起来，结果是“上故，下死”，使份企业一无活力、二尤压力。二是宏观经济常常失控，尽管一洱强调“宏观控制”，结來往往沾本迮设投资失控，国民收入分齠失衡，社会益_求矢于,4換法，造成生产资料相生活资料反复出现供不应求的现象。国外有人根据这种现象，说社会主义计划经济是一种“短缺经济”。

我国社会主义经济的实践，不仅突破了产品生产的计划经济的生产关系内部结构理论，也突破了产品生产的计划经济的宏观控制理论。社会主义全民所有制生产关系内部结构，实际上存在着联合劳动、按劳分配的两个层次。一个层次是社会经济职能由国家行使，一个层次是相对独立的商品生产者和商品流通者一一企业。它是商品生产和商品流通的经营实体，它的经营职能由企业行使。把企业的经营职能同行政机关的管理职能分开，这是实行政企分开原则的一个重要步骤。这种生产关系内部结构使社会主义计划经济也具有两个基本层次：宏观经济和微观经济。这两个基本层次的划分构成商品生产的计划经济的宏观控制理论的基础。

企业再生产循环的正常运行的基本条件是物质补偿和价值补偿。这两个条件缺一不可。但是，这两个条件要由宏观经济提供，它取决于宏观经济国民收入分配的平衡和产业部门比例的协调。国民收入分配平衡了，才能使社会总需求同总供给在价值量上取得平衡>产业部门比例协调了，由它制约的产品结构同社会需求结构才能协调。这里要特别强调的是，对基本建设投资分配结构实行宏观控制，是竿制产业部门比例的基本手段，也是保证国民经济有计划按比例发展的基本手段。

研究计划管理体制改革，要从理论上明确社会主义计划经济必须坚持商品生产的计划经济的宏观控制理论，承认社会主义计划经济存在两个层次一一宏观经济与微观经济，必须坚持宏观经济控制而微观经济放活的原则。企业作为微观经济的经营实体，应当实行自负盈亏的企业体制，享有经营自主权，包括享有企业范围再生产循环过程的计划管理权。国家计划管理的重点应当放在宏观经济控制方面。在资本主义社会中，虽然个别企业的生产也是有计划的，但是在宏观经济范围，即企业与企业相互关系这个范围，资本主义社会不能实行自觉的社会调节一一计划调节。不能通过宏观控制自觉安排办哪些企业，不办哪些企业，因此不能事前协调企业间相互关系，它不能克服生产无政府状态，不能使国民经济有计划按比例发展。社会主义计划管理的重点必须放在宏观经济这个层次，控制国民收入分配的平衡，并通过控制基本建设投资分配，事前自觉安排办哪些企业，不办哪些企业，控制产业部门的合理比例i同时通过控制消费基金的增长幅度控制消费品市场的容量，控制社会购买力间商品供应之间的平衡。做到这两条，宏观经济就可以稳住，取得稳定的平衡，宏观经济控制市场容量及其构成，又能从市场上制约产业部门比例及其产品结构。这样经过宏观经济自觉控制的市场需求，反映了经过计划调节的社会需求。有人对市场调节不作具体分析，不区别生产无政府状态下的市场调节和计划经济条件的市场调节，甚至把这两种不同性质的市场调节等同起来，这是不符合实际的看法。我认为，实行商品生产的计划管理体制，只要宏观控制合理，所谓市场需求，就是计划调节的社会需要。企业按照市场需求生产，实质上就是在国家计划间接控制下进行的一种生产。是完全符合满足社会需要这个社会主义原则的。由于这种社会需要受国家计划控制，不会出现需求膨胀。因此这种经过计划经济自觉稳定平衡的市场是根本区别于资本主义的。

我们主张计划管理的重点放在宏观经济这个层次，不是说不要管企业了。对企业当然要实行计划管理，m题楚管什么，怎么管。我们认为，基建计划和遙建单位是计划昝理的16点。对生产企业也要管，主要管收入分配，国家得多少，企业得多少，个人得多少。国家得多少与企业得多少，这点用税收杠杆调节。税后，企业所得收入由企业支配。至于个人得多少，属于工资部分，既耍同企业经营效益高低挂钩，义要实行宏观控制。全国消费袪金的增幅度，要由国家根据全局情况、兼顾长远利益和眼前利益的股则实行计划控制。在这个前提下，企业内部工资增长部分怎样在工人中分配，企业有分配自主权，国家计划无需管它。对大多数企业的生产实行指导性计划和市场调节。企业根据市场需求和本身的利益确定生产什么，生产多少。但是，对那部分关系国计民生的商品，包括一部分长期短缺的商品，要实行指令性计划。当然，指令性计划管理的商品品种要减少，指令性计划的方法要改革，改为供方和需方分别下达供货计划，并由双方签订包括各种具体要求的供货合同，国%只对合同执行情况进行监督和考核。

总之，要做到宏观控制而微观放活，必须把产品生产的计划管理体制模式改为商品生产的计划管理体制模式。实行商品生产的计划管理体制模式，必须解决两方面的问题：一方面要学会正确运用国民经济有计划发展规律，使之在社会经济活动中起主导的支配作用。为此要建立严密的科学的计划经济的宏观控制体系，要求既能控制国民收入分配的平衡，又能控制产业部门的比例；既能避免商品供不应求的现象，又能防止产业部门比例的失调。

另一方面要正确对待社会主义商品生产，学会正确运用价值规律的作用。这就要承认国营企业是个相对独立的商品生产者，是实行有条件的自负盈亏的经济实体。这样，企业就会有旺盛的活力和很大的压力。这就从生产关系的具体形式上解决了微观经济活起来的问题。

国民经济行业划分篇3

在中国收入分配改革的探讨中，日本上世纪60年代实施的“国民收入倍增计划”常被拿来作为中国的一个参照。上世纪50年代末，日本经济进入“锅底萧条”阶段。萧条暴露出日本经济存在双重结构、过度依帧投资带动经济增长、人口红利即将结束、个人消费不足等诸多问题。这与今日中国有一定的相似性。因此，借鉴日本国民收入倍增计划的做法与经验，对做好中闻的收入分配改革确实有必要。

简单说来，国民收入倍增计划是指在一个相对确定、较短的时期内，通过提高国民经济各部门生产效率和效益、显著提升居民实际收入水平、建立健全政府收入分配和社会保障机制等方式，实现居民收入翻番目标的一种经济社会发展方案。1960年12月，日本池田勇人内阁宣布启动一个为期10年的国民收入倍增计划，计划以显著提高国民生活水平和实现充分就业为目标，最大限度地实现增长，至1967年提前三年完成翻一番的目标，到1973年国民收入翻了倍。

日本的收入倍增计划是以提高劳动生产率为核心，以提高收入为目的，以扩大有效需求为增长源，以实现经济持续增长为提高收入源，建立国民经济良性循环关系、运行体系。就计划所要达到的几的、涉及的领域、采取的措施以及最终结果来看，它其实是一次整体经济的大转型，是一个新的经济发展模式。从此，日本跃升为全球经济第二大国。

我们今天解读日本的收入倍增计划，有一点需要特别提出来，即不要望文生义地以为日本只是在分配领域实行类似中国曾经拟议的“限高、扩中、补低”一套增加收入的措施。提高国民收入虽是整个计划的最终目的，但其前提却是经济的高速增长。也就是说，日本把能否提高国民收入水平是放在提高劳动生产率上的，因为他们明白，若没有劳动生产率的大幅提高，经济高速增长就不可能，从而不断增长的国民收入也就成为无源之水，即使一时能够实现，也不过是通胀与挤压企业利润的代名词而已。所以，日本除了收入计划之外，还有经济发展计划，通过大规模投入研发，应用科技，提高劳动生产率，同步实现企业发展和国民收入的增加。

在日本实行的诸多经济增长政策中，核心是提高企业设备投资。为引导企业投向机器设备，日本甚至不惜控制外国投资的规模;制定中小企业基本法，通过各种措施推动中小企业的设备现代化和专业化生产;以减税、加速折旧等确保企业更新设备的资金和积累自我资本。实行预算平衡，使政府开支不影响私人投资。

国民经济行业划分篇4

关键词：计划经济；“一五”计划；市场经济

中图分类号：D089文献标志码：a文章编号：1002-2589（2012）36-0018-02

计划经济，顾名思义就是有计划、有统筹地发展经济。从而避免了市场经济的自发性、盲目性和滞后性等问题给社会经济全面、均衡发展造成的危害。比如企业之间的恶性竞争、工厂的倒闭和破产、工人的失业、地域和部门经济不平衡，甚至经济危机等问题。

新中国刚成立的时候对计划经济的选择，是历史的必然选择。正是这种选择，巩固了新中国的经济基础，奠定了中国完备的工业经济体系，在某些方面比如人造卫星、原子弹技术等也达到了世界顶尖水平。可以说，我国今天的社会主义现代化建设所取得的伟大成就，在某种程度上也应该归功于当初计划经济给它提供了必要的前提，奠定了坚实的基础。

一、我国实行计划经济的必然性

（一）理论渊源

马克思、恩格斯运用唯物史观，深刻地揭露了资本主义社会的基本矛盾及其发展趋势，不仅科学地论证了社会主义代替资本主义的历史必然性，而且科学地预见了社会主义社会的基本特征：公有制、按劳分配，计划经济[1]。而且当时无论社会主义还是资本主义国家的理论家都认为：市场经济是资本主义的，而社会主义国家只能实行计划经济。中国历史选择了中国共产党，选择了社会主义，也就选择了计划经济。

（二）国际环境

新中国的成立，使以美国为首的西方帝国主义国家感到非常惊异和恐惧，他们害怕社会主义之火燃遍全球，建立了对社会主义，包括对中国的经济封锁和军事包围圈。新中国面向西方国家的大门被迫关闭。实行计划经济的社会主义国家向中国及时伸出了援助之手。特别是苏联，不但向刚成立的中国政府提供贷款，而且还派遣了1万余名专家到中国指导经济建设，为中国设计和援建了156项大型工程[2]。

（三）国内环境

新中国成立后，面临着严重的经济困难。首先，由于帝国主义的侵略、掠夺和反动派的残酷统治，旧中国工农业生产长期处于停滞的状态。其次，新中国从政府手中接收的是一个烂摊子。以1949年为例，与1936年相比，工业总产值下降了40%，农业总产值下降了25%。第三，当时革命战争未完全结束，反动派在大陆留下了约200万特务，一些边远地区还有的残余部队。1949年底，国家财政出现了三分之二的赤字[3]。1950年我国又开始抗美援朝，军费开支非常大。

（四）现实需要和可能

我国当时的国民经济处于崩溃的边缘。第一，就中国当时的形势来看，工业在国民经济中的比重不到10%，其中重工业不到工业的20%，农业仍然是非常原始的生产方式，可以说是百废待兴。这就要求我们在大力发展重工业的同时加快发展轻工业、农业，经济建设规模非常宏大。而国家的经济建设资金、人才、资源等却严重不足，只有集中使用才能更好地发挥它们的效益。第二，由于历史的原因，我国的教育、科技水平非常低。技术力量和生产经验非常缺乏，这就要求我们把有限的技术力量集中起来使用，以首先保证国家重点建设项目的需要。

二、全面认识计划经济

（一）计划经济的作用

1.具有资源合理配置的优势

计划经济使国家能够根据整个社会的根本利益合理开发、配置、利用自然资源、劳动力资源和其他资源，能够集中使用资金、人力、物力，最快地实现全国人民为之奋斗的战略目标（比如占地面积15万平方米、建筑面积17.18万平方米的人民大会堂，仅仅用了10个多月的时间就完成了，其速度之快、其质量之高，创造了中国建筑史上一个奇迹）。计划经济从根本上解决了资本主义社会的基本矛盾，极大地推动了人类社会的前进，真正实现了人类社会的生产目的——满足人民的需求。

2.新中国的建设成就

（1）建立了合理的产业结构体系

新中国成立后，中国社会主义现代化建设取得了骄人的成就。从1950年到1952年短短的三年，我国工农业总产值增长了60.6%，年均增长20.2%。“一五”期间全国实际完成的基本建设投资规模总额588.47亿元，其中重工业达到88.8%。我国过去从来没有过的一些工业部门，如飞机制造业、汽车制造业、重型和精密制造业、发电设备制造业、高级合金钢业、有色金属冶炼业等都建立起来[4]。同时初步建立了我国的现代国防工业。这样，我国初步建立了完备的现代工业体系，为以后国民经济的全面发展提供了雄厚的技术支持和物质基础。1957年我国工业总产值比1952年增长128.3%，1956年以后的10年，虽然1958年到1960年三年由于指导方针上的失误和自然灾害给国民经济带来了严重损失，但是仍然取得了巨大的成就。这期间工业总产值增长了170%，每年增长率仍然达到了17%。“”后的1977年，工农业总产值比上年增长10.7%。1978年工农业总产值增长了11.3%，其中农业总产值增长了9%[2]。我国已经初步建立了比较合理的产业机构体系。

（2）解决地区经济不平衡的问题

“一五”期间我国政府还着重解决了地区间经济发展不平衡的问题。在加强原有的工业中心，如东北和沿海商埠城市的同时，中央领导深思熟虑地把人力、投资和资源从先进地区重新分配到中西部地区进行投资和建设，特别是铁路和公路，开采和提炼自然资源工业。截止到1957年上海共有2.8万技术人员，17万熟练工人到中原地区长期定居。内地的运输和其他形式的基础事业的发展，是地区发展政策中的一个特别重要的组成部分。1950年中国的铁路系统在京广线以西的不到五分之一。“一五”以后几乎所有的新线都在内地。连当初苏联的援助也不是在沿海城市，而是面向华北、华中和西北。如湖北的武汉、内蒙古的包头、吉林的长春、四川的成都等[2]。

（3）努力地推动科技的进步

早在大规模的社会主义建设时期，党就提出“向科技进军”的号召，我国科技领域发展迅速，取得了举世瞩目的成就。1964年我国成功爆炸了第一颗原子弹，1967年我国成功爆炸了第一颗氢弹等等。所有这些成就都是在计划经济条件下完成的。试想如果当时实行的是市场经济，在国民经济面临那么大的困难情况下，结果会如何呢？印度当时走的是市场经济道路，其经济发展速度不到中国的二分之一。非洲国家独立后大都实行的是市场经济，但是其发展的结果是单一经济模式，所谓“咖啡王国”，不是美誉，而是国民经济畸形发展和高度的对外依赖性，民族经济不能独立发展的结果。

（二）计划经济的局限性

1.计划经济自身的局限性

计划经济中，由于人力、物力、财力资源高度集中在国家手中，国家经济计划滞后于需求的变化和科技的发展，容易造成生产和需求的脱节。企业缺乏创造性和灵活性，缺乏发展新技术和开拓市场的主动性。而且长期的价格背离价值会造成国民经济畸形发展。当我国国民经济体系建立、健全后，特别是我国实现改革开放以来，商品经济进一步向纵深发展，使过于僵化的、行政性的、高度集中的计划经济体制与商品经济发展的矛盾也愈来愈突出地表现出来。

2.科技发展的压力

“科学技术是第一生产力”，随着世界经济的发展，科技在经济发展中的贡献越来越大。有的行业科技贡献率甚至达到90%以上。而新科技革命的特点是领域广阔，多层次性，加速度更新，瞬息万变，国家不可能制订一个迅速满足各方面需求的十分有效而又能促进科技发展的计划。而市场却能依靠自身的价格、竞争、供求机制成功解决这个问题，从而有效地推动经济发展和社会进步。

三、科学认识我国市场经济条件下计划手段的作用

从党的十二大我们就开始逐步进行由计划经济到市场经济的经济体制转轨。到1992年春天，邓小平指出：计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场；计划和市场都是调节经济的手段。随后召开的党的十四大正式宣布实行社会主义市场经济体制。但是，这绝不意味着对计划的全盘否定。第一，计划经济在我国历史上发挥过十分重要的作用。第二，我们实行社会主义市场经济并未完全抛弃“计划”，而是在社会主义国家宏观调控（指导性计划）下以市场为基础对各种资源进行优化配置。客观地说，作为调节资源的手段，计划和市场各有千秋。市场调节虽然具有其对供求、价格反应灵敏，能充分发挥竞争的作用的优点，但是它也有资源调节上的盲目性、自发性、滞后性，其自发性会导致社会主义的两极分化，导致大众的贫困。目前，实行市场经济的中国，两极分化的基尼系数已经达到0.48，超过了0.4的国际警戒线[5]，这其实是国家使用计划（宏观调控）不力的结果。党的十六届四中全会提出的“构建和谐社会”的目标就是政府要加强计划（宏观调控），以有效地解决人民内部矛盾的一个重要体现。第三，到了将来生产力高度发达的共产主义社会，计划生产在社会的各个方面将得到合理、科学的贯彻执行，那将是计划经济真正主宰社会的时代。

总之，我们要辩证地看待计划经济，既要看到其发挥过的历史性贡献和不可替代的作用，又要看到它的不足之处，坚持用历史的、全面的、发展的观点看问题，才能对社会主义市场经济体制的健康发展有所裨益，有所促进。

参考文献：

[1]马克思主义原理[m].北京：人民出版社，1989.

[2]费正清.剑桥中华人民共和国史[m].北京：社会科学出版社，1990.

[3]郭大均.中华人民共和国史[m].北京：北京师范大学出版社，2000.

国民经济行业划分篇5

关于经济法律体系的论文不少，尤其党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标之后，但其中多数文章都力求打破传统部门法的界限，试图建立有中国特色的“社会主义市场经济法律体系的部门法新构成理论”。[1]笔者不赞成这种观点，认为“经济法律”和“经济法律体系”本不是规范的法学术语，以之为基础而进行过深的法学理论探究是歧途末路。“经济法律”和“经济法律体系”概念之所以存在和被使用，主要是因为经济学研究的需要，特别是市场经济学即法制经济学研究的需要。从法学角度讲，“经济法律”和“经济法律体系”概念只是临时借用而已，对之进行法学研究的目的在于揭示以不同经济关系为调整对象的民法、商法和经济法等法律部门之间的相互关系。

关键词：经济法律 法律体系 商法地位 经济法律体系

正文：

一、关于经济法律和经济关系

虽然“经济法律”不是一个规范的法学术语，但如果以“对象说”对之下一个定义的话，那么多数学者都会赞同：经济法律是调整经济关系的法律规范。在这个定义当中，“经济关系”是关键词，只要弄清了“经济关系”的内涵、外延，并对之做出科学的分类，就能基本掌握经济法律的形式范围和经济法律体系的部门构成。[1]所谓“经济关系”，是指各经济主体为实现一定经济目的在生产、交换、分配和消费活动中所形成的相互关系。[2]从“经济关系”的定义可以看出，它有两个基本特征：一是经济关系是经济主体之间的关系，离开了经济主体就无所谓经济关系，经济关系的数量决定于经济主体的数量；二是经济关系形成于生产、交换、分配和消费等经济活动之中，没有经济活动就不可能形成经济关系，经济活动的多少决定经济关系的多少。而无论经济主体还是经济活动，都取决于社会分工的程度，社会分工越细，经济主体越多，经济活动也越频繁。根据马克思主义政治经济学原理，人类社会经历了三次大的社会分工：第一次是游牧部落从其余的野蛮人中分化出来，第二次是手工业同农业的分离，第三次是商人的出现，[3]其中每一次社会分工都是在前一次的基础上进行的，亦即社会分工越来越细。社会分工不是跳跃式发展的，它有一个量变的过程，在每一次大的社会分工之前，都发生和存在着大量的较小的社会分工，而且中间会有许多“分”与“合”的反复；社会分工也不是有终点限制的，在第三次大的社会分工之后，社会分工仍然在向前发展，而且速度更快、频率更高。由此可见，社会分工的发展有三大趋势：一是越来越细的趋势，二是不断调整变化的趋势，三是越来越快的趋势，自第三次大的社会分工至今的社会经济发展实践也证明了这一点。社会分工越来越精细、越来越快，必然导致经济主体、经济活动和经济关系的大量、迅速增加；社会分工的不断调整变化，必然导致经济主体、经济活动和经济关系的不断更新发展。总之，经济关系的数量将随着社会分工的不断细化发展而日益增加。

在现实经济生活中，大量的经济关系不外横向、纵向两大类，但两类经济关系的数量不等，且差距悬殊。我们知道，人类社会的经济发展经历了产品经济（自然经济）、商品经济两大阶段，产品经济是自给自足的经济，商品经济是以交换为目的的经济。在产品经济阶段，由于没有交换活动，因而人与人之间不存在严格意义上的经济关系。进入商品经济社会以后，由于交换的出现，经济关系产生了。商品经济的发展也经历了两大阶段：自由商品经济和垄断商品经济。在自由商品经济阶段，多为平等经济主体之间的横向经济关系，从属性的纵向国家协调经济关系很少，只是到了垄断商品经济阶段，纵向经济关系才开始大量出现，但相对于横向经济关系，其数量仍然较少。而且，随着社会分工的不断细化发展，大量增加的经济关系也多为横向经济关系，因为纵向的国家经济调节关系是有限度的，社会经济主要由看不见的手——市场来调节，而非主要由看得见的手——政府来调节。由此看来，只将经济关系分为横向、纵向两大类有失平衡，还必须对横向经济关系再分类。横向经济关系的再分类，也要考虑平衡的问题，以是否具有营利性为标准将之一分为二。这样，就形成了三类经济关系：

1、横向的非营利性财产关系（经济关系）

2、横向的营利性财产关系（经济关系）

3、纵向的国家经济调节关系。与之相适应，需要三个相对独立的经济法律部门来调整这些经济关系。于是，民法、商法、经济法就相应出现了。

二、关于法律体系和法律部门划分

通过上面的论述可知，为了便于分析和研究，适应法律调整的需要，将经济关系分为横向非营利性财产关系、横向营利性财产关系和纵向国家协调经济关系，但针对这三类经济关系是否就能划分出三个独立的法律部门呢？要回答这个问题，必须从分析法律体系和法律部门划分入手。

（一）关于法律体系

法律体系通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门（或部门法）而形成的有机联系的统一整体。[4]从法律体系的上述定义可以看出，法律体系具有两个基本特征：一是法律体系涵盖一国全部法律规范，这一点易于理解；二是法律体系划分为不同的法律部门，对此法学界有争议。

争议的焦点有二：1、法律体系为什么要划分不同的法律部门？2、法律体系应划分那些法律部门？下面针对这两个问题进行分析。

1、法律体系为什么要划分不同的法律部门？对这个问题，有三种比较典型的观点：

（1）有些学者认为，划分法律部门尤其是纠缠于法律部门划分的具体细节，纯粹是费力不讨好，没有什么实际用途。一方面，法学家为法律规范的分类而忙碌着，大量时间耗费在理清法律规范之间的关系上面，为法律规范的“法律部门”归属而大费周折；另一方面，法律规范如雨后春笋般不断滋生。法学所关注的问题，在立法实践中并不重要，而立法实践中出现的问题，法学并没有给予充分地关注。[5]因此提出取消法律部门的划分。

（2）有些学者认为，法律部门划分理论存在严重缺陷，其出发点和理论结构已经过时，建立在并非独立的法律部门之上，没有当代各国的立法根据，也没能正确总结现实法律体系的矛盾，因此提出放弃法律部门划分理论，而建立“法体制”理论。所谓“法体制”，是指同类法律规范的表现形式和实现方式的体系，可分为国家法体制、经济法体制、行政法体制、民事法体制、刑事法体制。[6]

    （3）多数学者认为，法律部门的划分具有重要的实际意义，对于立法来说，有助于从立法上完善法律体系、协调法律体系内部关系；对于司法来说，有助于司法机关和司法人员明确各自的工作特点、职责任务，并准确适用法律；对于法学研究来说，使研究范围有相对独立的领域，使法学学科分工专业化。笔者赞同第三种观点，理由是：一个国家的法律体系十分庞大，且随着社会经济发展而日益如此，如果不进行科学的组合分类，将有碍于法律的制定、实施和研究，而法律部门划分理论已经被实践、历史和世界所认可，并且有些学者提出的所谓“法体制”理论只不过是法律部门划分理论的一种变形，没有细化反而更加粗放，好似在法律体系和法律部门之间又增加了一个层次，容易让人产生误解。

2、法律体系应划分那些法律部门？这涉及到一个标准掌握的问题，即法律部门划分的越细越好，还是越粗越好？对此也有三种观点：

（1）越粗越好，像上面提到的“法体制”理论。持这种观点的学者认为，法律部门划分不宜太细，粗放一点更好，理由是：随着社会经济的发展，新的法律法规不断涌现，任何法律法规之间无论在调整对象上还是在调整方法上都存在一定程度的差别，如果法律部门划分过细，会导致法律部门过多、过烂，更不利于对法律法规的学习、研究和掌握。

（2）越细越好，将法律部门划分为宪法、立法法、行政法、行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、商法、亲属法、经济法、劳动法、社会保障法、环境与资源法等众多部门。持这种观点的学者认为，只要正确把握划分法律部门的原则和标准，法律部门划分得越细越好，其理由是：随着社会经济的发展，法律法规将会越来越多、越来越细，现在看来比较小的法律部门将因其所属法律法规的增多而很快变大，与其让它变得庞大时再独立不如现在就让其独立，这样更有利于社会经济和法律的发展。

（3）折中观点，是介于粗放和细化之间的一种观点，一般将法律部门划分为宪法、行政法、刑法、民法、商法、经济法、劳动法、诉讼法。持这种观点的学者认为，法律部门划分得不宜过粗，也不宜过细，要适中，既要严格掌握法律部门划分的原则和标准，又要结合实际需要，只有当其各方面条件成熟时才将其从原有的法律部门中独立出来，超前了会使之力量过于单薄，拖后了会使之受到发展阻碍。笔者赞同第三种观点，认为实际需要是法律部门独立的首要条件，法律部门划分过粗、过细都不利于对法律法规的学习、研究和掌握，都不利于法律和社会经济的发展。

（二）关于法律部门划分

法律部门的划分，又称部门法的划分，是指根据一定原则和标准对法律规范进行分门别类的活动，划分的结果——同类法律规范——法律部门（或部门法），既具有符合一定原则和标准的共性，又具有相对独立性。[7]关于法律部门的划分，其学术争议的焦点在于划分原则和标准。现在我国多数学者认为，划分法律部门的标准有两个：其一为法律调整的对象，即根据法律规范所调整的社会关系的不同进行分类，例如民法调整平等主体间的人身和财产关系，而行政法虽然也涉及财产关系与人身关系，但不属于平等主体之间的关系，这样就把民法和行政法划分开来；其二为法律调整的方法，即根据法律规范调整具体社会关系所使用的方式、手段的不同进行分类，比如民法与刑法都调整财产关系和人身关系，而民法以自行性调节为主要方式，刑法以强制性干预为主要调整方式，这样就把民法和刑法划分开了。[8]除了划分标准以外，还有划分原则。多数学者达成共识的法律部门的划分原则有这样三个：一是目的原则，即划分法律部门的目的在于帮助人们了解和掌握本国现行法律；二是平衡原则，即划分法律部门时应当注意各法律部门不宜太宽，也不宜太细，在它们之间要保持相对平衡；三是发展原则，即法律部门划分固然要以现行法律、法规为条件，但法律是随着社会经济发展而不断向前发展的，还要考虑到未来即将制定和可能制度的法律法规。[9]共识之外就是分歧。关于法律部门划分原则和标准，主要分歧在于两点：

1、划分原则和划分标准的关系问题，即两者是统一关系，还是互补关系；

2、两个划分标准的关系问题，即谁是基本标准，谁是补充标准。笔者认为，一般来说，原则和标准是统一关系，即原则是标准的抽象要求，标准是原则的具体体现，但有一个前提，即原则和标准的内涵必须一致，不能你言这，我言那，否则就成互补关系。由此可见，分析原则和标准的关系，必须从二者的内涵入手，内涵一致即为统一关系，内涵不一就是互补关系。现在来看法律部门的划分原则和划分标准，上述三个原则和两个标准在内涵上没有丝毫一致性，因而可以肯定地说：二者是互补关系，而非统一关系，即上述法律部门的划分原则非划分标准的原则，划分标准也不是划分原则的标准。基于此，在划分法律部门时，既要遵循划分原则，又要依据划分标准。另外，鉴于二者的用词和内涵，划分原则应首先得到遵循，然后再依据划分标准。关于两个划分标准的关系，有的学者认为是主次关系，即调整对象是基本标准，调整方法是补充标准，[10]笔者以为不然。现有的已经达成共识的主要法律部门，像宪法、民法、刑法、行政法、经济法等，它们相互之间的主要区别：调整对象或调整方法，从出现的几率上来看，调整方法比调整对象更多，仅从这一点上来说应将调整方法列为基本标准。考虑历史因素和未来发展，笔者认为，调整对象和调整方法是两个同等重要的划分法律部门的标准，没有主次之分。但这并不等于说是这两个标准可以孤立使用，而正因为二者同等重要才更需要将他们有机结合。在划分法律部门时应遵循这样的程序：

1、充分考虑现有的法律部门划分的实际情况，不可打乱现有的大的格局；

2、按照法律部门划分的三个原则：目的原则、平衡原则、发展原则，提出新的法律部门组建的初步意见；

3、根据法律部门划分的两个标准：调整对象、调整方法，对新的法律部门组建意见进行学术论证；

4、权威机构认定，以便于立法、司法和学术研究，避免无端、无休止、无意义的争论。

三、关于商法地位

通过上面两部分的论述可见，分别以横向非营利性经济关系、横向营利性经济关系和纵向国家经济调节关系作为调整对象而划分出民法、商法、经济法三个法律部门，符合法律部门划分的三个原则和两个标准。但是，目前我国法学界只对民法、经济法的独立法律部门地位达成了一致共视，而对商法应否独立存在较大分歧，而且我国现行立法体例实行民商合一，因此有必要对此进行重点分析。

（一）商法产生的原因分析

商法是指调整商事交易主体在其商行为中所形成的法律关系，即商事关系的法律规范的总称。[11]现在多数学者认为，商法最初的形式是商人习惯法，形成于中世纪的欧洲。11世纪后，欧洲的农本经济进入了发展时期，十字军东征的胜利使得欧洲通向东方的商路相继开通，地中海海上贸易逐步繁荣，沿岸城市不断成长，出现了定期集市，产生了商会，商人也成为社会中的独立阶层。但中世纪的欧洲仍处于封建法和寺院法的支配之下，许多商事活动在一些国家受到明令禁止，各种商事原则和规则在当时的封建法制中均缺少观念基础，甚至许多国家的法律对商人加以种种歧视。为了适应商业发展和商事交易自由的需要，保护商人利益，于是商会运用其在自身发展中形成的自治权、裁判权及其商事生活习惯，订立了大量的实施于本商会内部的自治规约，经过11世纪至14世纪数百年的实行，最终形成了中世纪商法——商人习惯法。商人习惯法有三个主要特点：其一，通常采用属人主义立场，只在商人之间、商会内部实行；其二，内容已涉及现代商法中最主要的商事要素和商事活动，许多规则已明显反映了商事活动的根本要求；其三，非成文性和地域性。[12]近代商法产生于16世纪以后。随着资本主义商品经济关系的萌芽，欧洲的一些封建割据势力逐渐衰落，统一的民族国家纷纷形成。[13]相应地，基于自治城邦的商人团体消亡了，中世纪占统治地位的寺院法也被废弃了，各民族国家迫切需要制定统一的商事法律，以确认商事活动的合法地位，促进社会经济的繁荣与发展。欧洲大陆各国早期的商事成文法，虽然仅是对中世纪商人习惯法的确认，具有浓厚的商人法或属人法特色，但在当时的历史条件下具有重大的社会进步意义，并对现代商法的形成具有重要的过渡和促进作用。在近代商法中，最具代表性并影响深远的是1794年的《普鲁士普通法》，它不仅确认了商人习惯的基本规则，而且大量引录商法原理，其内容非常丰富，1861年《普通德意志商法典》即德国旧商法，就是以之为基础而制定的。

现代商法产生于19世纪以后。随着欧洲资产阶级革命的成功，社会关系发生了根本性变革，保护资本主义商品经济关系、推动商事活动、促进统一的商品市场的形成成为许多新兴国家的基本国策，“商法开始在大多数大陆法系国家作为一个独立的法律部门出现。”[14]同时以判例法为特征的英美法系国家在商事立法上也不甘落后，颇有建树。1807年的《法国商法典》、1897年的《德意志帝国商法典》（德国新商法）、1952年的美国《统一商法典》、1894年的《日本商法典》（日本新商法）是现代商法的代表作。

由上可见，商法的产生绝非偶然，而是有其深刻的经济、政治原因：

1、商法的产生是商品经济进一步发展的内在要求。商品经济的发展使商人阶层逐渐形成并日益壮大，他们强烈要求摆脱封建法制和宗教势力的束缚，能够合法、自由、体面地从事商事贸易活动，而且社会经济越往前发展，这种要求越加强烈和具体化。当进入资本主义社会、资产阶级掌握国家政权以后，这种经济发展的内在要求，就转变为将原来作为自治规范的商人法上升为国家意志的商事立法活动。

2、商法的产生是国家推行重商主义政策的结果。16、17世纪，由于新大陆的发现，世界市场突然扩大，各国政府为了本国的富强，大力推行重商主义政策，其具体措施就是以法律形式确立商人地位的特殊性和推行商事活动的特殊化，于是商法作为独立法律部门出现了，并迅速法典化。这一政策措施的实行，促进了资本主义国家工业的起飞和资本主义商品经济极其迅猛的发展。[15]

    （二）商法独立应具备的条件之一分析

我们知道，一个国家的法律体系由众多的涵盖全部法律制度的法律部门组成，新的法律部门的出现必然对原有格局造成冲击，为此需要慎重分析其是否具备、已经具备哪些成为独立法律部门的条件。从上面的分析可见，商法要成为一个独立法律部门，必须具备两大条件：一是社会经济发展的现实需要，二是符合法律部门划分的原则和标准。关于社会经济发展的现实需要，后面将做详细论述，在此只对商法是否符合法律部门划分的原则和标准进行分析。我们已经知道，法律部门划分的三个原则：目的原则、平衡原则、发展原则，在划分法律部门时必须首先并同时符合；法律部门划分的两个标准：调整对象、调整方法，在划分法律部门必须至少具备其一。商法的情况如何呢？

1、目的原则的符合情况。无论是民商合一论者，还是民商分立论者，都承认商法包括形式意义商法和实质意义商法的存在，并大都承认商法学的独立学科地位，[16]只对商法是否独立于民法有分歧。笔者以为，存在即是道理，细分更有助于理解和掌握，为何不将已经存在的实质上已与民法分立的商法确立为独立法律部门呢？这样不更能帮助人们了解和掌握民事、商事法律吗？

2、平衡原则的符合情况。在我国，多数学者主张，商法包括商主体、商行为、商事营业、商号、证券法、票据法、保险法、破产法、海商法等，[17]其数量之庞大，在我国现行的民商法体系中已经占据超过50%的比重，而且还有进一步大幅度迅速增加的趋势，如若不将之独立出来，势必造成现行民商法体系结构的失衡，既不利于保持民法的基本法地位，又不利于商法和社会经济的发展。

3、发展原则的符合情况。刚才已经提到，随着我国社会主义市场经济体制模式的确立和社会经济的发展，以及加入wto、2008年北京奥运会等重大历史事件的推进，商主体、商行为、商事营业等将在范围、形式等许多方面发生较大的变化，商法的数量规模也将随之不断扩大，因而考虑到未来即将制定和可能制定的法律法规，商法成为独立法律部门是历史发展的必然趋势。

4、调整对象情况。商法具有自己相对独立的调整对象——因商主体实施了商行为而形成的商事法律关系，这也正是民商分立论者坚持商法是独立法律部门而民商合一论者批驳不倒的根本所在。商法调整对象的相对独立性在于，商事法律关系是一种经营性关系，即由经营主体所从事的经营性行为而形成的特殊社会关系，是实施了经营行为的经营主体及其之间的对内对外法律关系。[18]

     5、调整方法情况。一般来说，法律调整方法有三种类型：一是自行性调节方法，二是强制性干预方法，三是政策性平衡方法。[19]商法在调整方法上同民法相同，都是运用自行调节方法，但凭此并不能说明民商合一的合理性与科学性，因为调整对象和调整方法只有两点都相同时才能划为一个法律部门，有一点不同就不能划为一个法律部门。

从以上对法律部门划分的原则和标准的分析来看，商法已经充分具备了成为独立法律部门的条件，如若不及时划出，将同时不利于民法、商法的发展，不利于社会主义市场经济体制的建立，不利于我国经济的繁荣、稳定。

（三）商法独立应具备的条件之二分析

前面已经提到，商法要成为一个独立法律部门，必须具备两大条件：一是社会经济发展的现实需要，二是符合法律部门划分的原则和标准。通过前面的论述我们也已经知道，商法完全符合法律部门划分的原则和标准，现在让我们看一看它是否符合社会经济发展的现实需要。社会经济发展的现实需要有三层含义：第一层含义是指现代社会经济发展趋势，第二层含义是指现代商法发展趋势，第三层含义是指我国经济发展现状，那么，商法成为独立法律部门是否符合社会经济发展的现实需要也应从这三方面来论述。

第一，商法成为独立法律部门，完全符合现代社会经济发展趋势。社会分工是商品经济的决定因素，[20]社会经济发展的趋势是商品经济将在社会分工不断细化发展的推动下日趋繁荣发达，而商法是商品经济的产物，商品经济的繁荣发达必将促进商法的完善与发展，其数量会越来越多，体系会越来越庞大，独立的要求也越来越强烈，独立的条件也越来越成熟。如果不正视社会经济和商法发展的现实、本着促进经济发展的目的，不将商法及时从民法中独立出来，还固执坚持“民商合一”的观点，不但会使现行的民法体系结构日趋失衡，而且会对民法、商法的实施与发展产生极为不利的影响。

第二，商法成为独立法律部门，完全符合现代商法发展趋势。现代商法具有动态化、大陆法系和英美法系相互渗透、国际化与统一的三大发展趋势，[21]其中：现代商法的动态化趋势，将使商法的制定、修改、废止等工作日趋繁重，加之商法区别于民法的特点，立法机构需要为之成立专门部门来承担，立法上的独立将加快商法的独立；现代商法的两大法系相互融合和国际化趋势，将使商法先于民法等其他部门法而在全世界首先实现统一，一部适用于全世界的统一的商法，是不可能同一部只适用于一个国家或地区的民法融合在一起的。另外，世界各主要发达国家商法独立的现实也告诉我们，一部独立的商法是一个国家法制健全、社会经济发达的重要标志，同时也是造就这种状况的重要原因。

第三，商法成为独立法律部门，完全符合我国经济发展现状。我国经济虽然经过改革开放20多年的持续高速发展，但由于基础薄弱、体制落后、商品经济不发达，我国在世界上仍是一个经济落后的国家。落后不可怕，只要我们不懈追赶。基础薄弱可以夯实，体制落后可以改革，商品经济不发达可以促进。关于促进商品经济发展，总结世界上商品经济发达的国家的经验，非常重要的一条就是政府重视和推动，即国家政府大力推行重商主义政策。而推行重商主义政策，离不开商法的作用，需要重视发挥商法在保障交易便捷、维护交易安全、促进经济发展等方面的作用。而重视发挥商法的作用，必须给予商法一个较高的法律地位，其最基本的一点就是独立性。

四、关于我国的经济法律体系

（一）经济法律体系的部门构成分析

通过上面的论述可知，商法独立后，我国的经济法律体系将由民法、商法和经济法三个部门法构成，各部门法的具体法律法规组成情况如下：

1、民法部门：（1）民法通则；（2）合同法；（3）知识产权法，包括著作权法、专利法、商标法等；（4）婚姻家庭法，包括婚姻法、收养法等；（5）继承法。[22]

    2、商法部门：（1）合伙企业法、独资企业法；[23]（2）破产法；（3）证券法；（4）票据法；（5）保险法；（6）海商法。

3、经济法部门：（1）市场规制法，包括反垄断法、反不正当竞争法；（2）宏观调控法，包括计划法、经济政策法；（3）国家投资经营法，包括国家投资法、国有企业法。[24]

    （二）商法独立后各部门法之间的关系分析

1、民法与商法。民法与商法的关系最为密切，因而产生了两种观点：一是民商合一论，二是民商分立论。民商合一论者认为，商法是民法的特别法，是一国民法体系的一个组成部分，二者不但现在分离不了，而且随着民法的商法化和私法的公法化，将来就更难舍难离。其理由是：商法和民法有着共同的原理，[25]二者所调整的商事关系与民事关系的界限也很难划清。[26]首先，商主体是从事营利性行为的个人和组织，而民事主体将之包含其中；其次，商法与民法的调整对象都是平等主体之间的关系；第三，民事活动的范围包括营利性、持续性的商事活动。笔者认为，民商合一论者的理由均是基于大民法思想，事先已将民法定义为调整所有平等主体之间所有人身关系和财产关系的法律规范，其本身已涵盖商法定义，当然得出商法是民法的一部分的结论。商法和民法的调整对象不同，这一点无论民商合一论者还是民商分立论者都承认，那为什么不将民法的定义修改为：调整平等主体之间的人身关系和非营利性财产关系的法律规范？如若仅仅因为中国现行的《民法通则》而不做这样的修改，那么就应该考虑修订已颁行16年之久的《民法通则》了；如若做出这样的修改，那么民商合一论者就将哑口无言了。

2、商法与经济法。关于商法与经济法的关系，学者也有不同看法。一种看法认为商法与经济法都以企业为核心对象，两者没有根本性的区别；另一种看法认为商法与经济法的理念、机能是不同的，商法与经济法应为两个不同的法。[27]笔者认为，商法与经济法是两个完全不同的法律部门。首先，二者的调整对象不同，商法是调整平等主体的商人之间因实施营利性的商行为而发生的商事法律关系之法，经济法是调整国家或国家部门与市场主体之间因进行经济调节而发生的经济法律关系之法。其次，二者的调整方法不同，商法主要运用自行调节的方法，经济法则综合运用自行调节和强制干预的方法。其三，二者的性质不同，商示属于私法，其理念是维护主体的私权，以个体利益为基础；经济法原则上属于公法，它以社会为本位，着眼于超越个体利益的整体利益。[28]虽然如此，商法和经济法在各自的体系构成方面仍有较大争议，主要集中在企业法的划归上。笔者认为，企业法有广义和狭义之分，广义企业法是指规范各种类型企业的法律规范体系，除非特别说明，一般指此。由于企业法的集合性，决定了企业法调整对象性质的复杂性，因此不能笼统地说企业法是属于商法，还是属于经济法。鉴于国有企业、外商投资企业、公司分别因其国家投资、涉外、规模较大且涉及面较广而事关国家和社会整体利益，调整这三类企业的法律更多地体现了国家意志，因此将之划归经济法。其他类型的企业，像合伙企业、独资企业、集体企业、合作社等，对国家和社会整体利益影响较小或基本没有影响，属典型的商事主体，因此将之划归商法。[29]这样，就从根本上解决了商法和经济法关于企业法的划归问题。

3、经济法与民法。经济法与民法的关系，在我国现行的民商合一的体例下，主要是指经济法和商法的关系，上面已详述，在此不再赘述。

注释：

[1]转引自周林彬著：《法律经济学论纲——中国经济法律构成和运行的经济分析》，北京大学出版社1998年版，第13页。

[2]刘瑞复著：《经济法学原理（第二版）》，北京大学出版社2002年版，第32页。

[3]参见前引[16]，卓炯书，《论社会主义商品经济》，第16—17页。

[4]参见沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2000年版，第426页。

[5]参见乔新生：《法律分类，费力不讨好？》，千龙新闻网（网址：www.beijingnews.com.cn）。社会。警法速递。法制争鸣，2002-1-6.

    [6]参见前引[2]，刘瑞复书，《经济法原理（第二版）》，第88—92页。

[7]参见《法律部门的划分》，网址：ycan.com.cn/lawpart.htm.

    [8]参见洪恩在线：《法律硕士复习指南。综合课。法学基础理论辅导》，网址：www.hongen.com/proedu/flxy/flss/fd/zhk/fl060102.htm.

    [9]参见前引[4]，沈宗灵书，《法理学》，第430—432页。

[10]参见前引[4]，沈宗灵书，《法理学》，第432—433页。

[11]范健主编：《商法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第3页。

[12]参见赵中孚主编：《商法总论》，中国人民大学出版社1999年版，第13页。

[13]前引[12]，赵中孚书，《商法总论》，第13页。

[14]转引自前引[12]，赵中孚书，《商法总论》，第15页。

[15]参见前引[12]，赵中孚书，《商法总论》，第16—17页。

[16]参见范健等主编：《中德商法研究》，法律出版社1999年版，第2页。

[17]参见前引[11]，范健书，《商法》，第11页。

[18]前引[11]，范健书，《商法》，第9页。

[19]参见前引[7]，《法律部门的划分》。

[20]参见卓炯著：《论社会主义商品经济》，广东经济出版社1998年版，第16页。

[21]参见前引[12]，赵中孚书，《商法总论》，第17—19页。

[22]参见魏振瀛主编：《民法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第10页。

[23]参见曹平：《我国商法法律地位初探》，法律图书馆（网址：law－lib.com）。法律论文资料库。

[24]参见漆多俊著：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年版，第238页；

[25]前引[12]，赵中孚书，《商法总论》，第6页。

[26]前引[23]，曹平文，《我国商法法律地位初探》。

[27]参见前引[23]，曹平文，《我国商法法律地位初探》。

国民经济行业划分篇6

关于经济法律体系的论文不少，尤其党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标之后，但其中多数文章都力求打破传统部门法的界限，试图建立有中国特色的“社会主义市场经济法律体系的部门法新构成理论”。[1]笔者不赞成这种观点，认为“经济法律”和“经济法律体系”本不是规范的法学术语，以之为基础而进行过深的法学理论探究是歧途末路。“经济法律”和“经济法律体系”概念之所以存在和被使用，主要是因为经济学研究的需要，特别是市场经济学即法制经济学研究的需要。从法学角度讲，“经济法律”和“经济法律体系”概念只是临时借用而已，对之进行法学研究的目的在于揭示以不同经济关系为调整对象的民法、商法和经济法等法律部门之间的相互关系。

关键词：经济法律法律体系商法地位经济法律体系

正文：

一、关于经济法律和经济关系

虽然“经济法律”不是一个规范的法学术语，但如果以“对象说”对之下一个定义的话，那么多数学者都会赞同：经济法律是调整经济关系的法律规范。在这个定义当中，“经济关系”是关键词，只要弄清了“经济关系”的内涵、外延，并对之做出科学的分类，就能基本掌握经济法律的形式范围和经济法律体系的部门构成。[1]所谓“经济关系”，是指各经济主体为实现一定经济目的在生产、交换、分配和消费活动中所形成的相互关系。[2]从“经济关系”的定义可以看出，它有两个基本特征：一是经济关系是经济主体之间的关系，离开了经济主体就无所谓经济关系，经济关系的数量决定于经济主体的数量；二是经济关系形成于生产、交换、分配和消费等经济活动之中，没有经济活动就不可能形成经济关系，经济活动的多少决定经济关系的多少。而无论经济主体还是经济活动，都取决于社会分工的程度，社会分工越细，经济主体越多，经济活动也越频繁。根据马克思主义政治经济学原理，人类社会经历了三次大的社会分工：第一次是游牧部落从其余的野蛮人中分化出来，第二次是手工业同农业的分离，第三次是商人的出现，[3]其中每一次社会分工都是在前一次的基础上进行的，亦即社会分工越来越细。社会分工不是跳跃式发展的，它有一个量变的过程，在每一次大的社会分工之前，都发生和存在着大量的较小的社会分工，而且中间会有许多“分”与“合”的反复；社会分工也不是有终点限制的，在第三次大的社会分工之后，社会分工仍然在向前发展，而且速度更快、频率更高。由此可见，社会分工的发展有三大趋势：一是越来越细的趋势，二是不断调整变化的趋势，三是越来越快的趋势，自第三次大的社会分工至今的社会经济发展实践也证明了这一点。社会分工越来越精细、越来越快，必然导致经济主体、经济活动和经济关系的大量、迅速增加；社会分工的不断调整变化，必然导致经济主体、经济活动和经济关系的不断更新发展。总之，经济关系的数量将随着社会分工的不断细化发展而日益增加。

在现实经济生活中，大量的经济关系不外横向、纵向两大类，但两类经济关系的数量不等，且差距悬殊。我们知道，人类社会的经济发展经历了产品经济（自然经济）、商品经济两大阶段，产品经济是自给自足的经济，商品经济是以交换为目的的经济。在产品经济阶段，由于没有交换活动，因而人与人之间不存在严格意义上的经济关系。进入商品经济社会以后，由于交换的出现，经济关系产生了。商品经济的发展也经历了两大阶段：自由商品经济和垄断商品经济。在自由商品经济阶段，多为平等经济主体之间的横向经济关系，从属性的纵向国家协调经济关系很少，只是到了垄断商品经济阶段，纵向经济关系才开始大量出现，但相对于横向经济关系，其数量仍然较少。而且，随着社会分工的不断细化发展，大量增加的经济关系也多为横向经济关系，因为纵向的国家经济调节关系是有限度的，社会经济主要由看不见的手——市场来调节，而非主要由看得见的手——政府来调节。由此看来，只将经济关系分为横向、纵向两大类有失平衡，还必须对横向经济关系再分类。横向经济关系的再分类，也要考虑平衡的问题，以是否具有营利性为标准将之一分为二。这样，就形成了三类经济关系：1、横向的非营利性财产关系（经济关系）

2、横向的营利性财产关系（经济关系）

3、纵向的国家经济调节关系。与之相适应，需要三个相对独立的经济法律部门来调整这些经济关系。于是，民法、商法、经济法就相应出现了。

二、关于法律体系和法律部门划分

通过上面的论述可知，为了便于分析和研究，适应法律调整的需要，将经济关系分为横向非营利性财产关系、横向营利性财产关系和纵向国家协调经济关系，但针对这三类经济关系是否就能划分出三个独立的法律部门呢？要回答这个问题，必须从分析法律体系和法律部门划分入手。

（一）关于法律体系

法律体系通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门（或部门法）而形成的有机联系的统一整体。[4]从法律体系的上述定义可以看出，法律体系具有两个基本特征：一是法律体系涵盖一国全部法律规范，这一点易于理解；二是法律体系划分为不同的法律部门，对此法学界有争议。

争议的焦点有二：1、法律体系为什么要划分不同的法律部门？2、法律体系应划分那些法律部门？下面针对这两个问题进行分析。

1、法律体系为什么要划分不同的法律部门？对这个问题，有三种比较典型的观点：

（1）有些学者认为，划分法律部门尤其是纠缠于法律部门划分的具体细节，纯粹是费力不讨好，没有什么实际用途。一方面，法学家为法律规范的分类而忙碌着，大量时间耗费在理清法律规范之间的关系上面，为法律规范的“法律部门”归属而大费周折；另一方面，法律规范如雨后春笋般不断滋生。法学所关注的问题，在立法实践中并不重要，而立法实践中出现的问题，法学并没有给予充分地关注。[5]因此提出取消法律部门的划分。

（2）有些学者认为，法律部门划分理论存在严重缺陷，其出发点和理论结构已经过时，建立在并非独立的法律部门之上，没有当代各国的立法根据，也没能正确总结现实法律体系的矛盾，因此提出放弃法律部门划分理论，而建立“法体制”理论。所谓“法体制”，是指同类法律规范的表现形式和实现方式的体系，可分为国家法体制、经济法体制、行政法体制、民事法体制、刑事法体制。[6]

（3）多数学者认为，法律部门的划分具有重要的实际意义，对于立法来说，有助于从立法上完善法律体系、协调法律体系内部关系；对于司法来说，有助于司法机关和司法人员明确各自的工作特点、职责任务，并准确适用法律；对于法学研究来说，使研究范围有相对独立的领域，使法学学科分工专业化。笔者赞同第三种观点，理由是：一个国家的法律体系十分庞大，且随着社会经济发展而日益如此，如果不进行科学的组合分类，将有碍于法律的制定、实施和研究，而法律部门划分理论已经被实践、历史和世界所认可，并且有些学者提出的所谓“法体制”理论只不过是法律部门划分理论的一种变形，没有细化反而更加粗放，好似在法律体系和法律部门之间又增加了一个层次，容易让人产生误解。

2、法律体系应划分那些法律部门？这涉及到一个标准掌握的问题，即法律部门划分的越细越好，还是越粗越好？对此也有三种观点：

（1）越粗越好，像上面提到的“法体制”理论。持这种观点的学者认为，法律部门划分不宜太细，粗放一点更好，理由是：随着社会经济的发展，新的法律法规不断涌现，任何法律法规之间无论在调整对象上还是在调整方法上都存在一定程度的差别，如果法律部门划分过细，会导致法律部门过多、过烂，更不利于对法律法规的学习、研究和掌握。

（2）越细越好，将法律部门划分为宪法、立法法、行政法、行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法、商法、亲属法、经济法、劳动法、社会保障法、环境与资源法等众多部门。持这种观点的学者认为，只要正确把握划分法律部门的原则和标准，法律部门划分得越细越好，其理由是：随着社会经济的发展，法律法规将会越来越多、越来越细，现在看来比较小的法律部门将因其所属法律法规的增多而很快变大，与其让它变得庞大时再独立不如现在就让其独立，这样更有利于社会经济和法律的发展。（3）折中观点，是介于粗放和细化之间的一种观点，一般将法律部门划分为宪法、行政法、刑法、民法、商法、经济法、劳动法、诉讼法。持这种观点的学者认为，法律部门划分得不宜过粗，也不宜过细，要适中，既要严格掌握法律部门划分的原则和标准，又要结合实际需要，只有当其各方面条件成熟时才将其从原有的法律部门中独立出来，超前了会使之力量过于单薄，拖后了会使之受到发展阻碍。笔者赞同第三种观点，认为实际需要是法律部门独立的首要条件，法律部门划分过粗、过细都不利于对法律法规的学习、研究和掌握，都不利于法律和社会经济的发展。

（二）关于法律部门划分

法律部门的划分，又称部门法的划分，是指根据一定原则和标准对法律规范进行分门别类的活动，划分的结果——同类法律规范——法律部门（或部门法），既具有符合一定原则和标准的共性，又具有相对独立性。[7]关于法律部门的划分，其学术争议的焦点在于划分原则和标准。现在我国多数学者认为，划分法律部门的标准有两个：其一为法律调整的对象，即根据法律规范所调整的社会关系的不同进行分类，例如民法调整平等主体间的人身和财产关系，而行政法虽然也涉及财产关系与人身关系，但不属于平等主体之间的关系，这样就把民法和行政法划分开来；其二为法律调整的方法，即根据法律规范调整具体社会关系所使用的方式、手段的不同进行分类，比如民法与刑法都调整财产关系和人身关系，而民法以自行性调节为主要方式，刑法以强制性干预为主要调整方式，这样就把民法和刑法划分开了。[8]除了划分标准以外，还有划分原则。多数学者达成共识的法律部门的划分原则有这样三个：一是目的原则，即划分法律部门的目的在于帮助人们了解和掌握本国现行法律；二是平衡原则，即划分法律部门时应当注意各法律部门不宜太宽，也不宜太细，在它们之间要保持相对平衡；三是发展原则，即法律部门划分固然要以现行法律、法规为条件，但法律是随着社会经济发展而不断向前发展的，还要考虑到未来即将制定和可能制度的法律法规。[9]共识之外就是分歧。关于法律部门划分原则和标准，主要分歧在于两点：

1、划分原则和划分标准的关系问题，即两者是统一关系，还是互补关系；

2、两个划分标准的关系问题，即谁是基本标准，谁是补充标准。笔者认为，一般来说，原则和标准是统一关系，即原则是标准的抽象要求，标准是原则的具体体现，但有一个前提，即原则和标准的内涵必须一致，不能你言这，我言那，否则就成互补关系。由此可见，分析原则和标准的关系，必须从二者的内涵入手，内涵一致即为统一关系，内涵不一就是互补关系。现在来看法律部门的划分原则和划分标准，上述三个原则和两个标准在内涵上没有丝毫一致性，因而可以肯定地说：二者是互补关系，而非统一关系，即上述法律部门的划分原则非划分标准的原则，划分标准也不是划分原则的标准。基于此，在划分法律部门时，既要遵循划分原则，又要依据划分标准。另外，鉴于二者的用词和内涵，划分原则应首先得到遵循，然后再依据划分标准。关于两个划分标准的关系，有的学者认为是主次关系，即调整对象是基本标准，调整方法是补充标准，[10]笔者以为不然。现有的已经达成共识的主要法律部门，像宪法、民法、刑法、行政法、经济法等，它们相互之间的主要区别：调整对象或调整方法，从出现的几率上来看，调整方法比调整对象更多，仅从这一点上来说应将调整方法列为基本标准。考虑历史因素和未来发展，笔者认为，调整对象和调整方法是两个同等重要的划分法律部门的标准，没有主次之分。但这并不等于说是这两个标准可以孤立使用，而正因为二者同等重要才更需要将他们有机结合。在划分法律部门时应遵循这样的程序：

1、充分考虑现有的法律部门划分的实际情况，不可打乱现有的大的格局；2、按照法律部门划分的三个原则：目的原则、平衡原则、发展原则，提出新的法律部门组建的初步意见；

3、根据法律部门划分的两个标准：调整对象、调整方法，对新的法律部门组建意见进行学术论证；

4、权威机构认定，以便于立法、司法和学术研究，避免无端、无休止、无意义的争论。

三、关于商法地位

通过上面两部分的论述可见，分别以横向非营利性经济关系、横向营利性经济关系和纵向国家经济调节关系作为调整对象而划分出民法、商法、经济法三个法律部门，符合法律部门划分的三个原则和两个标准。但是，目前我国法学界只对民法、经济法的独立法律部门地位达成了一致共视，而对商法应否独立存在较大分歧，而且我国现行立法体例实行民商合一，因此有必要对此进行重点分析。

（一）商法产生的原因分析

商法是指调整商事交易主体在其商行为中所形成的法律关系，即商事关系的法律规范的总称。[11]现在多数学者认为，商法最初的形式是商人习惯法，形成于中世纪的欧洲。11世纪后，欧洲的农本经济进入了发展时期，的胜利使得欧洲通向东方的商路相继开通，地中海海上贸易逐步繁荣，沿岸城市不断成长，出现了定期集市，产生了商会，商人也成为社会中的独立阶层。但中世纪的欧洲仍处于封建法和寺院法的支配之下，许多商事活动在一些国家受到明令禁止，各种商事原则和规则在当时的封建法制中均缺少观念基础，甚至许多国家的法律对商人加以种种歧视。为了适应商业发展和商事交易自由的需要，保护商人利益，于是商会运用其在自身发展中形成的自治权、裁判权及其商事生活习惯，订立了大量的实施于本商会内部的自治规约，经过11世纪至14世纪数百年的实行，最终形成了中世纪商法——商人习惯法。商人习惯法有三个主要特点：其一，通常采用属人主义立场，只在商人之间、商会内部实行；其二，内容已涉及现代商法中最主要的商事要素和商事活动，许多规则已明显反映了商事活动的根本要求；其三，非成文性和地域性。[12]近代商法产生于16世纪以后。随着资本主义商品经济关系的萌芽，欧洲的一些封建割据势力逐渐衰落，统一的民族国家纷纷形成。[13]相应地，基于自治城邦的商人团体消亡了，中世纪占统治地位的寺院法也被废弃了，各民族国家迫切需要制定统一的商事法律，以确认商事活动的合法地位，促进社会经济的繁荣与发展。欧洲大陆各国早期的商事成文法，虽然仅是对中世纪商人习惯法的确认，具有浓厚的商人法或属人法特色，但在当时的历史条件下具有重大的社会进步意义，并对现代商法的形成具有重要的过渡和促进作用。在近代商法中，最具代表性并影响深远的是1794年的《普鲁士普通法》，它不仅确认了商人习惯的基本规则，而且大量引录商法原理，其内容非常丰富，1861年《普通德意志商法典》即德国旧商法，就是以之为基础而制定的。

现代商法产生于19世纪以后。随着欧洲资产阶级革命的成功，社会关系发生了根本性变革，保护资本主义商品经济关系、推动商事活动、促进统一的商品市场的形成成为许多新兴国家的基本国策，“商法开始在大多数大陆法系国家作为一个独立的法律部门出现。”[14]同时以判例法为特征的英美法系国家在商事立法上也不甘落后，颇有建树。1807年的《法国商法典》、1897年的《德意志帝国商法典》（德国新商法）、1952年的美国《统一商法典》、1894年的《日本商法典》（日本新商法）是现代商法的代表作。

由上可见，商法的产生绝非偶然，而是有其深刻的经济、政治原因：

1、商法的产生是商品经济进一步发展的内在要求。商品经济的发展使商人阶层逐渐形成并日益壮大，他们强烈要求摆脱封建法制和宗教势力的束缚，能够合法、自由、体面地从事商事贸易活动，而且社会经济越往前发展，这种要求越加强烈和具体化。当进入资本主义社会、资产阶级掌握国家政权以后，这种经济发展的内在要求，就转变为将原来作为自治规范的商人法上升为国家意志的商事立法活动。2、商法的产生是国家推行重商主义政策的结果。16、17世纪，由于新大陆的发现，世界市场突然扩大，各国政府为了本国的富强，大力推行重商主义政策，其具体措施就是以法律形式确立商人地位的特殊性和推行商事活动的特殊化，于是商法作为独立法律部门出现了，并迅速法典化。这一政策措施的实行，促进了资本主义国家工业的起飞和资本主义商品经济极其迅猛的发展。[15]

（二）商法独立应具备的条件之一分析

我们知道，一个国家的法律体系由众多的涵盖全部法律制度的法律部门组成，新的法律部门的出现必然对原有格局造成冲击，为此需要慎重分析其是否具备、已经具备哪些成为独立法律部门的条件。从上面的分析可见，商法要成为一个独立法律部门，必须具备两大条件：一是社会经济发展的现实需要，二是符合法律部门划分的原则和标准。关于社会经济发展的现实需要，后面将做详细论述，在此只对商法是否符合法律部门划分的原则和标准进行分析。我们已经知道，法律部门划分的三个原则：目的原则、平衡原则、发展原则，在划分法律部门时必须首先并同时符合；法律部门划分的两个标准：调整对象、调整方法，在划分法律部门必须至少具备其一。商法的情况如何呢？

1、目的原则的符合情况。无论是民商合一论者，还是民商分立论者，都承认商法包括形式意义商法和实质意义商法的存在，并大都承认商法学的独立学科地位，[16]只对商法是否独立于民法有分歧。笔者以为，存在即是道理，细分更有助于理解和掌握，为何不将已经存在的实质上已与民法分立的商法确立为独立法律部门呢？这样不更能帮助人们了解和掌握民事、商事法律吗？

2、平衡原则的符合情况。在我国，多数学者主张，商法包括商主体、商行为、商事营业、商号、证券法、票据法、保险法、破产法、海商法等，[17]其数量之庞大，在我国现行的民商法体系中已经占据超过50%的比重，而且还有进一步大幅度迅速增加的趋势，如若不将之独立出来，势必造成现行民商法体系结构的失衡，既不利于保持民法的基本法地位，又不利于商法和社会经济的发展。

3、发展原则的符合情况。刚才已经提到，随着我国社会主义市场经济体制模式的确立和社会经济的发展，以及加入wto、2008年北京奥运会等重大历史事件的推进，商主体、商行为、商事营业等将在范围、形式等许多方面发生较大的变化，商法的数量规模也将随之不断扩大，因而考虑到未来即将制定和可能制定的法律法规，商法成为独立法律部门是历史发展的必然趋势。

4、调整对象情况。商法具有自己相对独立的调整对象——因商主体实施了商行为而形成的商事法律关系，这也正是民商分立论者坚持商法是独立法律部门而民商合一论者批驳不倒的根本所在。商法调整对象的相对独立性在于，商事法律关系是一种经营性关系，即由经营主体所从事的经营而形成的特殊社会关系，是实施了经营行为的经营主体及其之间的对内对外法律关系。[18]

5、调整方法情况。一般来说，法律调整方法有三种类型：一是自行性调节方法，二是强制性干预方法，三是政策性平衡方法。[19]商法在调整方法上同民法相同，都是运用自行调节方法，但凭此并不能说明民商合一的合理性与科学性，因为调整对象和调整方法只有两点都相同时才能划为一个法律部门，有一点不同就不能划为一个法律部门。

从以上对法律部门划分的原则和标准的分析来看，商法已经充分具备了成为独立法律部门的条件，如若不及时划出，将同时不利于民法、商法的发展，不利于社会主义市场经济体制的建立，不利于我国经济的繁荣、稳定。

（三）商法独立应具备的条件之二分析

前面已经提到，商法要成为一个独立法律部门，必须具备两大条件：一是社会经济发展的现实需要，二是符合法律部门划分的原则和标准。通过前面的论述我们也已经知道，商法完全符合法律部门划分的原则和标准，现在让我们看一看它是否符合社会经济发展的现实需要。社会经济发展的现实需要有三层含义：第一层含义是指现代社会经济发展趋势，第二层含义是指现代商法发展趋势，第三层含义是指我国经济发展现状，那么，商法成为独立法律部门是否符合社会经济发展的现实需要也应从这三方面来论述。第一，商法成为独立法律部门，完全符合现代社会经济发展趋势。社会分工是商品经济的决定因素，[20]社会经济发展的趋势是商品经济将在社会分工不断细化发展的推动下日趋繁荣发达，而商法是商品经济的产物，商品经济的繁荣发达必将促进商法的完善与发展，其数量会越来越多，体系会越来越庞大，独立的要求也越来越强烈，独立的条件也越来越成熟。如果不正视社会经济和商法发展的现实、本着促进经济发展的目的，不将商法及时从民法中独立出来，还固执坚持“民商合一”的观点，不但会使现行的民法体系结构日趋失衡，而且会对民法、商法的实施与发展产生极为不利的影响。

第二，商法成为独立法律部门，完全符合现代商法发展趋势。现代商法具有动态化、大陆法系和英美法系相互渗透、国际化与统一的三大发展趋势，[21]其中：现代商法的动态化趋势，将使商法的制定、修改、废止等工作日趋繁重，加之商法区别于民法的特点，立法机构需要为之成立专门部门来承担，立法上的独立将加快商法的独立；现代商法的两大法系相互融合和国际化趋势，将使商法先于民法等其他部门法而在全世界首先实现统一，一部适用于全世界的统一的商法，是不可能同一部只适用于一个国家或地区的民法融合在一起的。另外，世界各主要发达国家商法独立的现实也告诉我们，一部独立的商法是一个国家法制健全、社会经济发达的重要标志，同时也是造就这种状况的重要原因。

第三，商法成为独立法律部门，完全符合我国经济发展现状。我国经济虽然经过改革开放20多年的持续高速发展，但由于基础薄弱、体制落后、商品经济不发达，我国在世界上仍是一个经济落后的国家。落后不可怕，只要我们不懈追赶。基础薄弱可以夯实，体制落后可以改革，商品经济不发达可以促进。关于促进商品经济发展，总结世界上商品经济发达的国家的经验，非常重要的一条就是政府重视和推动，即国家政府大力推行重商主义政策。而推行重商主义政策，离不开商法的作用，需要重视发挥商法在保障交易便捷、维护交易安全、促进经济发展等方面的作用。而重视发挥商法的作用，必须给予商法一个较高的法律地位，其最基本的一点就是独立性。

四、关于我国的经济法律体系

（一）经济法律体系的部门构成分析

通过上面的论述可知，商法独立后，我国的经济法律体系将由民法、商法和经济法三个部门法构成，各部门法的具体法律法规组成情况如下：

1、民法部门：（1）民法通则；（2）合同法；（3）知识产权法，包括著作权法、专利法、商标法等；（4）婚姻家庭法，包括婚姻法、收养法等；（5）继承法。[22]

2、商法部门：（1）合伙企业法、独资企业法；[23]（2）破产法；（3）证券法；（4）票据法；（5）保险法；（6）海商法。

3、经济法部门：（1）市场规制法，包括反垄断法、反不正当竞争法；（2）宏观调控法，包括计划法、经济政策法；（3）国家投资经营法，包括国家投资法、国有企业法。[24]

（二）商法独立后各部门法之间的关系分析

1、民法与商法。民法与商法的关系最为密切，因而产生了两种观点：一是民商合一论，二是民商分立论。民商合一论者认为，商法是民法的特别法，是一国民法体系的一个组成部分，二者不但现在分离不了，而且随着民法的商法化和私法的公法化，将来就更难舍难离。其理由是：商法和民法有着共同的原理，[25]二者所调整的商事关系与民事关系的界限也很难划清。[26]首先，商主体是从事营利的个人和组织，而民事主体将之包含其中；其次，商法与民法的调整对象都是平等主体之间的关系；第三，民事活动的范围包括营利性、持续性的商事活动。笔者认为，民商合一论者的理由均是基于大民法思想，事先已将民法定义为调整所有平等主体之间所有人身关系和财产关系的法律规范，其本身已涵盖商法定义，当然得出商法是民法的一部分的结论。商法和民法的调整对象不同，这一点无论民商合一论者还是民商分立论者都承认，那为什么不将民法的定义修改为：调整平等主体之间的人身关系和非营利性财产关系的法律规范？如若仅仅因为中国现行的《民法通则》而不做这样的修改，那么就应该考虑修订已颁行16年之久的《民法通则》了；如若做出这样的修改，那么民商合一论者就将哑口无言了。2、商法与经济法。关于商法与经济法的关系，学者也有不同看法。一种看法认为商法与经济法都以企业为核心对象，两者没有根本性的区别；另一种看法认为商法与经济法的理念、机能是不同的，商法与经济法应为两个不同的法。[27]笔者认为，商法与经济法是两个完全不同的法律部门。首先，二者的调整对象不同，商法是调整平等主体的商人之间因实施营利性的商行为而发生的商事法律关系之法，经济法是调整国家或国家部门与市场主体之间因进行经济调节而发生的经济法律关系之法。其次，二者的调整方法不同，商法主要运用自行调节的方法，经济法则综合运用自行调节和强制干预的方法。其三，二者的性质不同，商示属于私法，其理念是维护主体的私权，以个体利益为基础；经济法原则上属于公法，它以社会为本位，着眼于超越个体利益的整体利益。[28]虽然如此，商法和经济法在各自的体系构成方面仍有较大争议，主要集中在企业法的划归上。笔者认为，企业法有广义和狭义之分，广义企业法是指规范各种类型企业的法律规范体系，除非特别说明，一般指此。由于企业法的集合性，决定了企业法调整对象性质的复杂性，因此不能笼统地说企业法是属于商法，还是属于经济法。鉴于国有企业、外商投资企业、公司分别因其国家投资、涉外、规模较大且涉及面较广而事关国家和社会整体利益，调整这三类企业的法律更多地体现了国家意志，因此将之划归经济法。其他类型的企业，像合伙企业、独资企业、集体企业、合作社等，对国家和社会整体利益影响较小或基本没有影响，属典型的商事主体，因此将之划归商法。[29]这样，就从根本上解决了商法和经济法关于企业法的划归问题。

3、经济法与民法。经济法与民法的关系，在我国现行的民商合一的体例下，主要是指经济法和商法的关系，上面已详述，在此不再赘述。

注释：

[1]转引自周林彬著：《法律经济学论纲——中国经济法律构成和运行的经济分析》，北京大学出版社1998年版，第13页。

[2]刘瑞复著：《经济法学原理（第二版）》，北京大学出版社2002年版，第32页。

[3]参见前引[16]，卓炯书，《论社会主义商品经济》，第16—17页。

[4]参见沈宗灵主编：《法理学》，北京大学出版社2000年版，第426页。

[5]参见乔新生：《法律分类，费力不讨好？》，千龙新闻网（网址：）。社会。警法速递。法制争鸣，2002-1-6.

[6]参见前引[2]，刘瑞复书，《经济法原理（第二版）》，第88—92页。

[7]参见《法律部门的划分》，网址：/lawpart.htm.

[8]参见洪恩在线：《法律硕士复习指南。综合课。法学基础理论辅导》，网址：/proedu/flxy/flss/fd/zhk/fl060102.htm.

[9]参见前引[4]，沈宗灵书，《法理学》，第430—432页。

[10]参见前引[4]，沈宗灵书，《法理学》，第432—433页。

[11]范健主编：《商法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第3页。

[12]参见赵中孚主编：《商法总论》，中国人民大学出版社1999年版，第13页。

[13]前引[12]，赵中孚书，《商法总论》，第13页。

[14]转引自前引[12]，赵中孚书，《商法总论》，第15页。

[15]参见前引[12]，赵中孚书，《商法总论》，第16—17页。

[16]参见范健等主编：《中德商法研究》，法律出版社1999年版，第2页。

[17]参见前引[11]，范健书，《商法》，第11页。

[18]前引[11]，范健书，《商法》，第9页。

[19]参见前引[7]，《法律部门的划分》。

[20]参见卓炯著：《论社会主义商品经济》，广东经济出版社1998年版，第16页。

国民经济行业划分篇7

关键词：孙中山；经略海洋；港口建设；港口经济；经济思想

中图分类号：K257/K262文献标识码：a文章编号：1003-854X（2013）05-0115-04

一、孙中山的港口经济思想

（一）孙中山“交通先行”的经济建设思想

孙中山关于经济建设的设想主要记载在他的《建国方略》之二——《实业计划》之中。《实业计划》是孙中山为建设一个完整的资产阶级共和国而勾画的蓝图。是中国近代史上第一个有关中国国民经济发展的较为博大、系统的构想。《实业计划》最初用英文写成，1919年2月完稿，发表于1919年6月号《远东时报》，后编入《建国方略》。在该书中，孙中山提出了修建港口、完善交通、兴建商埠、发展工农业等诸多方面的建设目标和远景规划。

在孙中山的经济建设思想体系中，他十分重视海港、铁路、水系、轮船、公路等项交通建设，将其放在国民经济建设的优先地位，其口建设又处在其交通建设规划重中之重的地位。在《实业计划》中他用近半的篇幅谈及了港口建设和港口经济的规划和设想，他主张在中国沿海修建三大世界级港口，这三大港口之所以为“世界级”，就是无论在规模上、设施上、辐射力等方面均能与美国纽约港相媲美，并以这三大港为辐射中心，修建商港和渔港、治理航道和水利、修筑铁路和公路、建设商埠和配套产业、协调开发各类矿产资源，从而促进全国经济的发展和人民生活的改善。

（二）孙中山发展港口经济的具体规划

孙中山计划在中国沿海修建各类港口31个，在他的港口建设和港口经济发展规划中，三大港口是“点”，通过修建铁路、水路、公路交通网络“线”，使港口经济发展能够辐射、带动整个国民经济发展。

（1）“点”——修建三大世界级枢纽海港。孙中山计划在中国北部、东部和南部沿海各建设一个世界级大港，这三大港在规模与效益上应比肩美国的纽约港和荷兰的鹿特丹港。

关于“北方大港”的建设，孙中山认为在选址上必须考虑冬季不封冻和海水深度等自然条件，因而他将港口选址在天津大沽口和秦皇岛之间的海岸岬角上。他认为北方大港的经济辐射区应覆盖东北，以及天津、北京、内蒙古等地区，北方大港的建成将使内地的丰富物产得以外运，促进国内外贸易和腹地经济的发展。因为北方大港的建设经济意义十分重大，不能延宕，因此他主张必须“于有限时期中发达此港”。孙中山对北方大港筑成之后的经济效益也做了乐观预测和分析，断言由于港口位处中国晟大产盐区，“只此一项实业，已足支持此港而有馀”。

孙中山对东方大港的规划采取建设新港与改造旧港两套方案并行的思路。他设想的东方大港的最佳位置应当在杭州湾中，此港修建后，“最大之航洋船，可以随时进出口”。同时他也清醒地意识到，以物产丰庶的江南水乡为其腹地的上海港已先占优势，它凭借优越的地理条件，汇聚了长江三角洲、长江流域，以至全国的物流、人流。上海港的存在及其优势将使新建东方大港遇到资金筹措、建设工期、港口城市发展等诸多制约因素，为了解决这些困难，孙中山将改造上海港作为东方大港的“救济之法”，并精心绘制了改造上海港的示意图。

因为当时的广州不仅是中国南部的商业中心。也是中国最大的都市之一，孙中山将南方大港当然地选择在了广州。南方大港的具置选在广州黄埔深水湾一带，并规划建设一个由黄埔到佛山的新广州市。计划中的新广州市，商业区在河南岛，工业区在花地至佛山之间。港口码头则在珠江后航道至黄埔一带。作为建设南方大港的配套计划，他还提出了对珠江航道进行疏浚，改良广州河道等水路系统，建设西南铁路系统、兴建造船厂等措施。

（2）

“线”——以发达的综合交通网为经济纽带。中国既是海洋大国又是内陆大国，地大物广。孙中山认为要利用和开发如此自然条件，必须建设遍布全国的铁路网，连接各水系航运和各内陆公路网，使港口、铁路、水路、公路共同构筑起全面贯通的综合运输大通道，以此来促进中国各方面建设之进展。

孙中山十分重视铁路建设，他将“铁路之修筑”作为“国家之巩固，民生之康乐”的首要条件。在《实业计划》中，孙中山共规划西北、西南、中央、东北、东南、高原等六大铁路系统，总长77850英里（约48300公里），由106条线路组成。他精心为每一铁路系统设计了线路走向和辐射区域，如西北铁路系统以北方大港为中心，连接河北、蒙古、新疆、山西和甘肃一部分区域。该铁路系统建成后，既可以开发河北、山西的矿产资源，还可以巩同对蒙古、新疆的治理，西北铁路系统与中央、西南、东北铁路系统相连接，进而得以联系全国各重要经济区域。

孙中山规划的庞大铁路网多以三大港口以及大连、青岛、厦门、湛江等二、三等商港城市作为起点和会合点，再由这些港口出发，向东越洋与世界相通，向西通过陆路与亚欧非各国相连，直贯东西，旁及南北。通过发展交通事业、拓展港口经济，使之在辐射全国经济、巩固国防、实现民族团结等方面均能产生长远而巨大的利益。

在修建铁路连接海港的同时，孙中山还绘制了治理内河、疏浚航道的水路整治规划。在北方，他提出要“开浚运河，以联络中国北部中部通渠，及北方大港”：其一是要“整理黄河及其支流、陕西之渭河、山西之汾河”，以及与之相连的运河航道：其二是对京杭大运河进行整治，“使北方、长江间之内地航运，得以复通”；此外在新建的北方大港与天津之间“筑一新运河”作为内地运河与新港之间的连接通道。孙中山浓墨重笔地谈到了长江水路及其相连运河的疏浚改良和航运整治。他根据长江各段自然条件、经济地位的不同，将长江水路分为六段，逐一进行了分析和规划。在南方。孙中山提出要“改良广州水路系统”以支撑南方大港，计划对广州市内河道，以及两广省内水道进行整治和改良。

此外孙中山还提出修建公路“一百万英里”的博大构想。孙中山计划以海港、航运为中心，以铁路联络海港。并与河运、公路配套，最终形成连接全国、四通八达的交通网络，作为其实业救国的物流基础。

（3）“面”——以沿海港口建设辐射带动全国经济发展。孙中山认为发展实业是实现富国强民的唯一出路，亦“为世界之趋势”，但经济建设既要抓住重点，更要重视全局发展。“交通为实业之母”，建设交通是发展经济的重点，发展交通可以带动全局的发展。因此，孙中山制定了宏伟的交通建设规划，以此促进商品物资的交流、国家经济的全面发展。进而实现国家的统一、国防的巩固、各民族的团结，以及文化教育等事业的普及和发展。

在《实业计划》中，孙中山除了计划在沿海修建三个“与纽约等大”的世界级港口之外，还计划修建13个中小型商港和15个渔业港。规划的中小型商港和渔业港从北方奉天（今辽宁）、直隶（今河北）、山东海岸，到东南沿海的江苏、浙江、福建，再到南方的两广及海南岛沿海，覆盖全国沿海省份，使中国沿海港口串珠成线，在三大港口的带动下，成为连接大陆经济和海洋经济的重要节点和枢纽，成为中国融入世界经济、走向民族复兴的桥梁。

孙中山特别关注港口在区域经济中作用的发挥，以期通过港口经济发展来带动区域经济，进而辐射全国经济。孙中山拟以北方大港为中心，在中国北部由沿海至内地整修水道、移民垦荒、开浚运河、开发资源。他详尽规划设计了西北铁路系统，实施蒙古、新疆移民垦发政策，整理黄河及其支流等运河，开发河北、山西煤铁矿资源；在东方大港的建设规划中，孙中山依据长江流域是“农矿产最富之区”，“居民又极稠密”的特点。提出在长江沿岸建设“东起海边，西达汉口”的内河商埠，并详细规划了镇江、南京、芜湖、安庆、鄱阳、武汉六个商埠的建设蓝图：孙中山希望把南方大港——广州建成为一个集航运、商业、工业中心为一体的区域经济龙头，通过铁路、水路交通带动整个南方地区的经济发展。

二、孙中山“建港思想”的历史实践

（一）国民政府未能实现孙中山的宏伟计划

（1）“三大港口”的建设。1926年。广州国民政府成立黄埔开港计划委员会，组建黄埔商埠股份有限公司执行委员会，负责具体实施“南方大港”的建设事宜。委员会按选址不同，先后拟定五个计划方案，最后决定按《开辟黄埔（狮子山）商埠速成计划》执行，并采取政府拨款和民间筹资相结合的办法筹集资金。由于“四·一二”事件的发生，集股工作被迫中断，筹集到的资金也被挪作军费，建港之事不了了之。1929-1936年，陈济棠主政广东期间重提建设黄埔港一事。自1930年始，历时5年制定了《黄埔港计划》。1936年南京国民政府成立黄埔开埠督办公署，组织国内外专家在《黄埔港计划》的基础上拟定了《黄埔开埠计划书》，计划书体现了孙中山港市结合的建设思路，规划将黄埔建设成有75万人口的港口城市，配套设施除了铁路和公路网之外。还计划在港口东10公里处建筑飞机场，实行港口海陆空联运。次年，码头、仓库建设及河道疏浚工程全面兴工，工程建设很快就初见成效：建起了长400米的堤岸式码头及一批货栈和仓库、第一期和第二期航道疏浚按计划完成、配套的铁路支线和黄埔公路也取得了明显进展。但南方大港的修建进程遭到日本侵华战争的挫断，1938年10月广州城沦陷后，黄埔港的建设也随之化为泡影。

1927年5月，国民政府建设委员会设立东方大港筹备处，组织测量队在浙江海盐乍浦等地设立测候所及内河潮汐各水标站，逐日记载海潮及各河流水位，并在所有测量工作完成后编订了东方大港初步计划书。计划中的东方大港分三期进行：第一期2年，为测量、调查时间；第二期lo年，完成一部分港塘工程，并开浚运河、修筑铁路；第三期亦10年，完成剩余港塘及其他工程，总计需款约6610万元。1930年12月，国民政府行政院根据三届四中全会精神，指令建设委员会将已办未办事宜统交铁道、交通、实业、内政四部会同审查，并由铁道、交通两部接收东方大港筹备处。铁道、交通两部1931年接管建委会东方大港筹备处后。于10月13日公布了东方大港筹备委员会章程，并组建了筹备委员会。后因东方大港筹备期长、耗资大，技术要求高，直到抗日战争爆发亦未取得实质性进展。

1929年，南京国民政府曾决定在河北省乐亭县沿海修建“北方大港”。国民政府华北委员会组建了北方大港筹备处，组织编写了《北方大港之现状及初步计划》。计划书中对港口选址、交通配套、发展前景、资金预算及筹措途径、收益预期等都进行了详细的分析和论述。当时，北方大港计划分三期建设完成，根据北方大港筹备处拟定的《北方大港全部建筑工费详细估计》，三期的建设总费用为5770万元。但是由于争战连年，军务费、债务费等费用占据了国民政府财政支出的绝大部分，国家建设财力不足。1930年国民政府的财政赤字已高达47110万元，而当年的全年财政收入仅有77400万元。加上1929年河北省等多地水、旱、蝗灾等自然灾害频发，北方大港的建设计划在当时的历史条件下只能被束之高阁。

（2）其他商港的建设。国民政府也曾为建设港口来发展经济做过一些努力。孙中山在《实业计划》中并未对青岛港的建设规划进行详细构思，但由于其地理位置优越，且在德、日殖民统治时期港口的建设基础较好，因此为国民政府所倚重。从1929年4月政府接收青岛到1938年1月青岛再次沦陷这短短十年间，国民政府为建设、开发港口采取了一系列的措施。1929年7月，国民政府成立青岛特别市政府，同时成立了青岛特别市港务局，1930年9月更名为青岛市港务局，这是青岛历史上首次以港务局的名义统一所有的港口经营管理机关。青岛市港务局经营管理胶州湾全部海域，以及诸港的码头航运设施。青岛市港务局向青岛市政府建议增加码头费率，充作码头建筑资金，兴建了大港三号码头。建成后的第三码头，北岸长593米，南岸长445米，西岸（宽）100米；总高度为从海底至顶壁顶端15.5米；水深超过9.5米。第三码头的建筑是“我国接收以来最大之工程，亦全国有数之事业”。据1935年统计，进出青岛港的船舶中，5000吨级以上的船已占63%，青岛港在1934年即占全国对外贸易额的5%，超过了广州港，仅次于上海、大连、天津，位列全国第四位。

国民政府时期内河航运建设有所进展，在长江、珠江、黑龙江、松花江、乌苏里江等江河里，出现了百家私人资本创办的中小轮船公司。到1928年各通商口岸进出口中外轮船总吨位增加到了14826万吨，比1916年增加了80%。沿海航运逐渐形成了以上海为中心的南北两大航运干线，至1927年，中国轮船开辟了通往日、美、澳、新西兰和南洋各国的10多条航线。抗战时期，国民政府退到大后方，为发展西南航运，国民政府交通部采取措施，对川、湘、黔等省的航道进行了整治，新开辟水运线1900多公里。

虽然国民政府采取了一些积极的措施推动港口建设和航运发展，但是孙中山所提到的二级港、三级港，大多数由于受当时政治经济条件的限制，在国民政府时期的建设进展都极为缓慢，有些甚至根本未提上建设日程。比如二级港中的钦州港在国民政府时期根本未动工建设。三级港中的厦门港也是有始无终，1921年厦门市政府计划填筑海滩、修建港口，1927年鼓浪屿北面海滩填筑完工，1933年海滩填筑工程竣工。日本侵华战争爆发后，后续建港工程被迫中止，已建成的港口设施均遭战乱破坏。

（二）国民政府时期港口建设停滞的原因分析

孙中山统筹全局、利国利民的“筑港修路”发展计划，在国民政府时期却沦为一种空想和纸上谈兵，港口建设基本上处于停滞状态。其原因十分复杂。

从政治环境而言，一战后的世界局势并不安稳，西方各国试图卷土重来加强对中国的经济、政治控制，希冀借助外力发展中国实业经济的梦想成为泡影；辛亥革命后，国内一直处于军阀割据的状态，内战还未结束、日本又发动了长达十四年之久的侵华战争，动荡的国际、国内政治局势缺乏全面实施此计划的基本条件。

从经济实力而言，一战后，帝国主义列强渐次回到中国，垄断资本主义加大对华的资本输出，中国积累大规模经济建设所需资金的速度被大大延缓；国内战事频发。哀鸿遍野、民不聊生，有限的经济收入也被挪作军用，导致建设资金的筹集越发困难。从规划内容而言，港口建设规划面铺得太宽，涉及的建设内容颇多，需耗费的人力：物力、财力巨大，相对于当时薄弱的经济条件、纷乱的政治局势而言，显得不切实际，即使施政者有心推行，也很难找到切入点。

从统治集团的主观意识而言，自从国民政府统治以来，统治集团一直将关注的重点放在消除异己、巩固统治上。正如1944年所提到的，“一连串的失败绝非偶然”，是“由于在其统治区内实施、排除异己、压迫人民、横征暴敛的法西斯主义的政策所造成。”这样的政府不可能真正理解孙中山的《实业计划》并将之付诸实现。

三、孙中山港口经济思想的历史意义

（一）注重调研勘察，为港口规划提供科学依据

孙中山在《实业计划》中共规划建设31个港口，除15个渔业港之外，其余的16个港口均为商港。为了规划好这些商港的建设，孙中山在理论与“情报”方面做了大量务实而缜密的准备，他一方面研究西方国家港口建设和管理方面的著作，查阅大量中国沿海区域的地质、水文、气候等资料；另一方面，他对16个商港的区位条件都做了详细的调查和踏勘。为了拟定北方大港的建设规划，孙中山请美国驻北京公使馆派专门技师进行实地测量，确认渤海湾沿海最适宜于建筑世界良港之地；在东方大港的选址上，孙中山更是亲力亲为，他在收集了大量资料后，亲自赴浙江海宁进行实地勘察；南方大港的选址也是孙中山在对广州进行地理位置、历史渊源及现实条件等因素进行综合考量后确立的。

（二）摒弃“闭关锁国”，倡行“开放主义”理念

孙中山认为在中国“要想发展实业。非用门户开放主义不可”，进而提出利用外国资本、引进专门人才、采用先进方法来建设“中国应兴事业”的思想。孙中山为什么将港口的地位看得那么高呢？他认为在近代化的国际环境中。“港口”是中国走向世界的桥梁和纽带。他力图通过引进外资、技术和人才来打造中国的世界级港口，通过“港口”这一载体铺设走向世界的开放型的交通体系，实施对外开放、投资和贸易，把中国经济和世界经济密切联系起来，推动中国尽快融入世界一体化发展的潮流。同时他主张门户开放过程中，必须保持在我，注意搞好港口产业安全。孙中山倡导的对外开放，引进外资、技术和人才为我所用，使国民经济不受控于他人的经济发展策略仍具有重要的借鉴意义。

（三）提出区域经济发展思想，实现港口与腹地经济相互促进

孙中山选择建设北方大港、东方大港和南方大港的地域，就地理位置和经济发展而言在当时的中国都比较便利，且都位于工业化程度和开放程度较高的区域。例如北方大港以黄河为纽带，其经济腹地包括东北地区、华北地区，以及整个黄河流域。东方大港、南方大港亦有广阔的经济腹地。孙中山计划以三大港口为区域经济中心，通过铁路、公路、水路交通网络相互联系、互通有无、优劣互补，从而带动整个国民经济的发展。在港口的布局和交通线路的规划中，孙中山充分注意到各地区自然环境和人文环境的特点，注意到这些地区发展中的资源配合。在北方，山西、河北一带矿产资源十分丰富，孙中山提出建立大型炼钢厂：在长江流域，孙中山根据水运费用低廉的特点，提出整治内河系统，建立内河商埠的想法；在南方，孙中山根据其沿海地区海岸线长、气候温暖的特点，提出创建大型造船厂。孙中山的区域经济发展思想得到了实践的检验：港口的建设将对周边区域的建设和经济发展起到引领、辐射的作用，港口经济的发展将影响腹地的功能布局和产业布局，反之其腹地临港经济的发展又进一步促进港口的发展。

（四）把握事物发展的关联性，凸显经济整体推进效应

国民经济行业划分篇8

国务院办公厅

【代码】101

一、主要职责

国务院办公厅是协助领导同志处理国务院日常工作的机构。

国务院办公厅的主要职责是：

（一)负责国务院会议的准备工作，协助国务院领导同志组织会议决定事项的实施。

（二)协助国务院领导同志组织起草或审核以国务院、国务院办公厅名义的公文。

（三)研究国务院各部门和各省、自治区、直辖市人民政府请示国务院的问题，提出审核意见，报国务院领导同志审批。

（四)根据国务院领导同志的指示，对国务院部门间出现的争议问题提出处理意见，报国务院领导同志决定。

（五)督促检查国务院各部门和地方人民政府对国务院公文、会议决定事项及国务院领导同志有关指示的执行落实情况并跟踪调研，及时向国务院领导同志报告。

（六)协助国务院领导同志组织处理需由国务院直接处理的突发事件和重大事故。

（七)处理群众来信，接待群众来访，及时向党中央、国务院领导同志报告来信来访中提出重要建议和反映的重要问题，办理党中央、国务院领导同志交办的有关事项。

（八)根据国务院领导同志的指示，组织专题调查研究，及时反映情况，提出建议。

（九)负责国务院值班工作，及时向国务院领导同志报告重要情况，协助处理各部门和各地区向国务院反映的重要问题。

（十)做好行政事务工作，为国务院领导同志服务。

（十一)办理国务院领导同志交办的其他事项。

二、内设机构

根据以上职责，国务院办公厅设6个职能司局。

（一)秘书一局

办理文电收发运转、国徽印鉴管理、国务院全体会议、国务院常务会议和总理办公会议等会议会务及国务院领导同志内事活动、国务院值班、信息、档案和数据管理、办公厅保密、公文核稿、文印、督查、机要通信和办公自动化、《国务院公报》编辑等方面的工作。

（二)秘书二局

办理发展计划、经贸、工业（含国防工业）、财税、劳动和社会保障、国土资源、建设、交通、铁道、民航、信息产业、水利、农业、林业、对外贸易经济合作、金融证券、审计、海关、环保、统计、工商管理、质量技术监督、药品监督管理、旅游、供销、体改、气象等经济方面的文电、会务和督查工作。

（三)秘书三局

办理教育、科技、外事、政法、法制、监察、民政、人事、文化、卫生、体育、计划生育、地震、民族宗教、港澳台侨、广播影视、新闻出版、知识产权、机构编制等社会事业方面的文电、会务、督查及联合全国人大、全国政协、军队等方面的工作。

（四)中办国办局

按照中共中央办公厅、国务院办公厅确定的工作范围，处理群众来信，接待群众来访，向党中央、国务院领导同志提供群众来信来访中反映的重要信息，办理党中央、国务院领导同志交办的有关事项；指导部门和地方的业务工作；处理跨部门、跨地区的疑难问题。

（五)人事司

负责国务院办公厅的人事管理和工作人员的教育培训工作；办理工作人员的出国手续；负责国务院领导同志办公室的人事工作；负责挂靠单位的人事管理工作。

（六)行政司

负责在中南海北区办公的国务院领导同志的服务事务以及机关后勤管理工作。

（七)机关党委。

负责国务院办公厅及其挂靠单位和国务院外事办公室的党群工作。

外交部

【代码】102

内设机构及其职能

（一)办公厅

协助部领导处理日常事务；协调部内业务工作，沟通各方面的情况；综合办理文电运转、信息处理等工作。

（二)政策研究司

研究国际形势和国际关系中全局性和战略性的问题，研究规划外交政策，研究世界和地区经济金融形势和经济外交工作；协调部内各单位和驻外使领馆的调研工作；起草党和国家领导人及部领导的有关外交工作的重要文稿；研究和指导编写中国外交史。

（三)亚洲司

掌握、研究亚洲地区和国家的情况和形势；负责与这一地区、国家外交往来及相关涉外事务的具体事宜；协调同这一地区、国家双边往来的具体政策；指导我驻本地区使领馆的外交业务工作。

（四)西亚北非司

掌握、研究西亚北非地区和国家的情况和形势；负责与这一地区、国家外交往来及相关涉外事务的具体事宜；协调同这一地区、国家双边往来的具体政策；指导我驻本地区使领馆的外交业务工作。

（五)非洲司

掌握、研究撒哈拉以南地区和国家的情况和形势；负责与这一地区、国家外交往来及相关涉外事务的具体事宜；协调同这一地区、国家双边往来的具体政策；指导我驻本地区使领馆的外交业务工作。

（六)欧亚司

掌握、研究欧亚地区和国家的情况及形势；负责与这一地区、国家外交往来及相关涉外事务的具体事宜；协调同这一地区国家双边往来的具体政策；指导我驻本地区使领馆的外交业务工作。

（七)欧洲司

掌握、研究欧洲地区和国家的情况和形势；负责与这一地区、国家外交往来及相关涉外事务的具体事宜；协调同这一地区国家双边往来的具体政策；指导我驻本地区使领馆的外交业务工作。

（八)北美大洋洲司

掌握、研究北美、大洋洲地区和国家的情况和形势；负责与这一地区、国家外交往来及相关涉外事务的具体事宜；协调同这一地区国家双边往来的具体政策；指导我驻本地区使领馆的外交业务工作。

（九)拉丁美洲司

掌握、研究拉美地区和国家的情况和形势；负责与这一地区、国家外交往来及相关涉外事务的具体事宜；协调同这一地区国家双边往来的具体政策；指导我驻本地区使领馆的外交业务工作。

（十)国际司

调研多边外交领域的形势和发展趋势；负责处理联合国及其它政府间国际组织的政治、经济、社会、文化等方面的有关问题。

（十一)军控司

负责军控、裁军、核不扩散和出口控制以及全球和地区安全等问题，执行上述领域的方针、政策和处理上述领域的外交事务。

（十二)条约法律司

研究和处理外交工作中的条约、法律方面的问题；办理各种涉及条约、法律以及领土、边界、地图等涉外案件；负责办理或参加有关条约、法律的国际会议和双边谈判；协助有关部门审核国内制定的涉外法规。

（十三)新闻司

负责就中国外交政策和中国对外关系、国际问题新闻和阐述立场；对外国常驻记者和临时来华外国记者采访给予协助；协调外交部公众外交工作；负责外交部网站建设等。

（十四)礼宾司

主管国家对外礼仪事项；负责研究和处理外国驻华外交机构在华的礼遇、外交特权和豁免问题；指导我驻外使领馆和地方外办办理涉外工作中的礼宾问题。

（十五)领事司

主管同外国谈判签订领事条约、设领协议和其他有关领事方面的协议等；指导地方外办管理外国在华领馆有关事务；指导我驻外领事机构的领事侨务工作；协助有关部门处理重大涉外案件；颁发护照和签证；办理公证、认证及通过外交途径送达法律文书等。

（十六)港澳台司

在外交方面贯彻执行中央关于港澳台问题的方针政策；协调处理有关港澳台问题的涉外事务。

（十七)翻译室

负责重要外交文件、文书的英、法文笔译与外交部安排的党和国家领导人及其他重要外事活动的英、法文口译；承担外交部组织的国际会议的同声传译；培训英、法文高级译员。

（十八)外事管理司

办理各地区和各部门报送国务院的有关外事问题的请示、报告；拟定和修订外事工作的法规；对外事管理工作进行调查研究并提出建议。

（十九)涉外安全事务司

执行我外交涉及非传统安全领域的方针政策；主管有关调研工作；协调和处理相关涉外事务。

（二十)干部司

贯彻执行党和国家对干部工作的方针政策和法规；负责公务员制度和外交队伍的建设；主管机构设置和干部的编制、计划录用、审查、调配、培训、职称、考核、任免、晋升、奖惩、工资、福利、离退休等工作。

（二十一)离退休干部局

贯彻落实党和国家的离退休干部政策；负责离退休干部的日常管理。

（二十二)行政司

规划、管理外交部后勤工作；归口管理部机关和部属单位基建计划；管理部机关物资、设备及部内、驻外使领馆房地产；承办外国驻华使领馆房地产的审核和谈判等。

（二十三)财务司

贯彻执行国家的财政政策和法规；经管和核算外事、行政、事业、教育经费和预算外资金，管理部属国有资产；归口管理、指导我驻外机构和部属单位的财会业务等。

（二十四)档案馆

外交部档案馆属部门档案馆，是永久保管中华人民共和国成立以来的外交档案的基地。其主要职能是：负责收集并永久管理外交部及其直属单位形成的档案，对部内、部属各单位和我驻外使领馆、团、处、驻港公署的档案工作进行指导和监督；负责为部内各单位和驻外机构采选、配发与外交工作有关的种类书籍、报刊和工具书，并进行管理和提供服务。档案馆具有对本部门档案业务的行政管理职能。

（二十五)机关党委

负责外交部机关和部属单位党组织的建设及党员的教育、管理和监督工作，围绕外交中心任务开展干部职工的思想政治工作和政治理论培训，指导工、青、妇等群众组织开展工作。

（二十六)监察局

检查各行政职能部门在遵守和执行法律、法规和人民政府决定、命令中的问题；受理对各行政职能部门、国家公务员和外交部各行政职能部门任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理各行政职能部门，国家公务员和各行政职能部门任命的其他人员违反行政纪律的行为；受理国家公务员和各行政职能部门任命的其他人员不服主管行政部门给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；依照行政法规由监察机关履行的其他职责。

（二十七)国外工作局

指导驻外使领馆的政治理论学习和领导班子思想作风建设；指导驻外使领馆的思想政治工作。

（二十八)服务局

外交部机关及驻外机构服务局是外交部机关直属事业单位，成立于1994年1月24日。除局机关外，下设有业务处、交通处、综合服务处、楼宇管理处、驻外机构供应处、驻外机构物资供应处、华风宾馆等单位。主要担负为外交部机关工作服务、为我驻外使领馆服务的任务。

国家发展和改革委员会

【代码】104

一、主要职责

国家发展和改革委员会，作为国务院的组成部门，是综合研究拟订经济和社会发展政策，进行

总量平衡，指导总体经济体制改革的宏观调控部门。

（一)拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划；提出国民经济发展和优化重大经济结构的目标和政策；提出运用各种经济手段和政策的建议；受国务院委托向全国人大作国民经济和社会发展计划的报告。

（二)研究分析国内外经济形势和发展情况，进行宏观经济的预测、预警；研究涉及国家经济安全的重要问题，提出宏观调控政策建议，综合协调经济社会发展；负责日常经济运行的调节，组织解决经济运行中的有关重大问题。

（三)负责汇总和分析财政、金融等方面的情况，参与制定财政政策和货币政策，拟订并组织实施产业政策和价格政策；综合分析财政、金融、产业、价格政策的执行效果，监督检查产业政策、价格政策的执行；制定和调整少数由国家管理的重要商品价格和重要收费标准；负责全口径外债的总量控制、结构优化和监测工作，保持国际收支平衡。

（四)研究经济体制改革和对外开放的重大问题，组织拟订综合性经济体制改革方案，协调有关专项经济体制改革方案；提出完善社会主义市场经济体制、以改革开放促进发展的建议，指导和推进总体经济体制改革。

（五)提出全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局；安排国家财政性建设资金，指导和监督国外贷款建设资金的使用，指导和监督政策性贷款的使用方向；引导民间资金用于固定资产投资的方向；研究提出利用外资和境外投资的战略、总量平衡和结构优化的目标和政策；安排国家拨款的建设项目和重大建设项目、重大外资项目、境外资源开发类和大额用汇投资项目；组织和管理重大项目稽察特派员工作。

（六)推进产业结构战略性调整和升级；提出国民经济重要产业的发展战略和规划；研究并协调农业和农村经济社会发展的有关重大问题，衔接农村专项规划和政策；指导工业发展，推进工业化和信息化；制定工业行业规划，指导行业技术法规和行业标准的拟订；拟订石油、天然气、煤炭、电力等能源发展规划；推动高技术产业发展，实施技术进步和产业现代化的宏观指导；指导引进的重大技术和重大成套装备的消化创新工作。

（七)研究分析区域经济和城镇化发展情况，提出区域经济协调发展和实施西部大开发战略的规划，提出城镇化发展战略和重大政策措施；负责地区经济协作的统筹协调，指导地区经济协作工作。

（八)研究分析国内外市场状况，负责重要商品的总量平衡和宏观调控；编制重要农产品、工业品和原材料进出口总量计划，监督计划执行情况，并根据经济运行情况对进出口总量计划进行调整；管理粮食、棉花、食糖、石油和药品等重要物资和商品的国家储备；提出现代物流业发展的战略和规划。

（九)做好人口和计划生育、科学技术、教育、文化、卫生等社会事业以及国防建设与国民经济发展的衔接平衡；提出经济与社会协调发展、相互促进的政策，协调社会事业发展的重大问题。

（十)推进可持续发展战略，研究拟订资源节约综合利用规划，参与编制生态建设规划，提出资源节约综合利用的政策，协调生态建设和资源节约综合利用的重大问题；组织协调环保产业工作。

（十一)研究多种所有制经济的状况，提出优化所有制结构和企业组织结构的建议，促进各种所有制企业的公平竞争和共同发展；研究提出促进中小企业和非国有经济发展的政策措施，加强宏观指导，协调发展中的重大问题。

（十二)研究提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障与经济协调发展的政策，协调就业、收入分配和社会保障的重大问题。

（十三)拟订和制定国民经济和社会发展以及经济体制改革、对外开放的有关行政法规和规章，参与有关法律、行政法规的起草和实施。

（十四)承办国务院交办的其他事项。

（十五)根据国务院规定，管理国家粮食局、国家烟草专卖局。

二、内设机构

根据主要职责，国家发展和改革委员会内设26个职能机构（司、局）：

（一)办公厅

负责会议组织、文电运转、档案管理、保密、秘书事务和政务信息等委机关日常政务以及委机关财务、资产管理、安全保卫等行政事务；负责机关电子政务的组织实施和工作。

（二)政策研究室

负责重要文件起草和信息工作；组织研究经济社会发展、改革开放和国际经济的重大问题。

（三)发展规划司

研究提出国民经济和社会发展战略、规划生产力布局的建议；提出国民经济和社会中长期发展、总量平衡和结构调整的目标和政策；提出推进城镇化的发展战略和重大政策措施；编制国民经济和社会发展中长期规划，组织编制和协调经济社会发展专项规划、区域规划。

（四)国民经济综合司

分析研究国内外经济形势，进行宏观经济的预测、预警，提出维护国家经济安全的对策建议；组织研究并提出年度国民经济和社会发展计划，包括年度总量平衡、结构调整和重要商品平衡的目标和政策；提出促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡等宏观调控目标，以及运用各种经济手段和政策的建议；拟订并协调国家重要物资储备计划。

（五)经济运行局(国务院减轻企业负担部际联席会议办公室)

监测分析工交行业经济运行态势，组织解决工交行业经济运行的有关重大问题，研究提出工交行业经济运行方面的政策建议；组织重要物资的紧急调度和交通运输协调工作；提出动用国家物资储备的建议；管理国家药品储备；承担国务院减轻企业负担部际联席会议的日常工作。

（六)经济体制综合改革司

研究经济体制改革和对外开放的重大问题；组织拟订综合性经济体制改革方案，协调有关专项改革方案；提出推进经济体制改革和完善社会主义市场经济体制的建议。

（七)固定资产投资司

监测分析全社会固定资产投资状况，研究提出固定资产投资的总规模、结构和资金来源，提出全社会固定资产投资调控政策；提出投融资体制改革的建议；安排国家拨款的建设项目和重大建设项目。

（八)产业政策司

研究分析产业发展的情况，组织拟订综合性产业政策，组织和协调专项产业政策的制定，监督产业政策落实情况；提出国家鼓励、限制和淘汰的生产能力、工艺和产品的指导目录；研究服务业的发展战略和重大政策，协调服务业发展；提出优化产业结构、所有制结构和企业组织结构的政策建议。

（九)国外资金利用司

研究国际资本的动态，监测分析我国利用外资的状况，提出利用外资战略，研究协调有关重大政策；负责全口径外债的总量控制、结构优化和监测工作；提出利用外资规划，提出国际金融组织、外国政府贷款规划和限额以上备选项目；商有关部门拟订外商投资产业指导目录；安排限额以上外商投资重大项目；提出对境外投资的战略、总量、结构、用汇的规划和政策；安排在境外的资源开发类和大额用汇投资项目。

（十)地区经济司(国家气候变化对策协调小组办公室)

组织拟订区域经济发展规划，提出区域经济发展的政策；协调国土整治、开发、利用和保护政策，参与编制水资源平衡与节约规划、生态建设与环境整治规划；协调地区经济发展，指导地区经济协作，协调经济特区和开放地区的重大问题；编制“老”、“少”、“边”、“穷”地区经济开发计划和以工代赈计划；承担国家气候变化对策协调小组的日常工作。

（十一)农村经济司

研究农业和农村经济发展重大问题；提出农村经济发展战略和农村经济体制改革建议；衔接平衡农业、林业、水利、气象等的发展规划和政策。

（十二)能源局(国家石油储备办公室)

研究国内外能源开发利用情况，提出能源发展战略和重大政策；拟订能源发展规划，提出相关体制改革的建议；实施对石油、天然气、煤炭、电力等能源的管理；管理国家石油储备；提出能源节约和发展新能源的政策措施。

（十三)交通运输司

研究交通运输发展的状况，提出交通运输发展战略、规划和体制改革建议；拟订促进交通运输技术进步的政策，对交通运输现代化实施宏观指导。

（十四)工业司

分析工业发展情况，研究新型工业化发展战略；拟订主要工业行业规划和产业政策，提出相关体制改革建议，对工业现代化实施宏观指导；指导行业技术法规和行业标准的拟订；指导引进的重大技术和重大成套装备的消化创新工作；承担国家履行《禁止化学武器公约》的组织协调工作；承办稀土行业发展的有关工作；负责盐业行政管理工作。

（十五)高技术产业司

研究高技术产业及产业技术的发展动向，提出高技术产业发展和产业技术进步的战略、规划、政策、重点领域和相关建设项目；提出支持重点技术产业发展的政策，组织可促进和带动国民经济素质提高的重大产业化示范工程和重大成套装备的研制开发；组织推动技术创新和产学研联合，推动国民经济新产业的形成。

（十六)中小企业司

研究中小企业、非国有经济发展的有关问题，促进多种所有制企业公平竞争，共同发展；研究提出扶持中小企业发展的政策和具体措施，加大对中小企业发展的宏观指导和扶持；指导和促进中小企业的对外合作，健全完善中小企业服务体系；协调中小企业和非国有经济发展中的问题。

（十七)环境和资源综合利用司

研究解决经济、社会与环境、资源协调发展的重大问题；提出资源节约和综合利用政策；编制资源节约和综合利用规划，参与编制环境保护规划；组织协调环保产业有关工作，依法组织协调清洁生产促进工作；组织协调相关重大示范工程和新产品、新技术、新设备的推广应用。

（十八)社会发展司

提出社会发展战略，拟订和协调社会发展规划和年度计划；协调人口、文化、教育、卫生、体育、广播影视、旅游、政法、民政等发展政策；协调社会事业发展和改革的重大问题。

（十九)经济贸易司

监测分析国内外市场状况，负责重要商品总量平衡和宏观调控；编制重要农产品、工业品和原材料进出口总量计划，监督计划执行情况并根据经济运行情况对进出口总量计划进行调整；管理国家粮食、棉花等储备，指导监督国家订货、储备、轮换和投放；提出现代物流业发展的战略和规划，协调流通体制改革中的重大问题。

（二十)财政金融司

研究分析全社会资金平衡；研究财政政策和货币政策以及财政、金融体制改革的问题，分析财政政策和货币政策的执行情况并提出建议；提出直接融资的发展战略和政策建议；参与确定有价证券的发行总规模、结构和投向；研究提出企业债券的发行总量和资金投向。

（二十一)价格司

监测预测价格总水平变动，提出价格总水平的调控目标、调控政策和价格改革建议；起草商品价格和收费方面的法律、法规；拟订重要商品价格和收费政策并组织实施；提出价格管理的范围、原则和办法；拟订和调整中央政府管理的商品价格和收费标准；组织重要农产品成本调查。

（二十二)价格监督检查司

指导价格监督检查工作，组织实施价格检查，依法处理商品价格和收费的违法行为和违法案件；承担中央各部门、省级人民政府和中央企业的价格违法案件的审理工作；起草价格监督检查的行政法规、规章，按规定受理价格处罚的复议案件和申诉案件。

（二十三)就业和收入分配司

研究就业、居民收入分配和社会保障的情况，提出就业规划，提出促进就业、调整收入分配、完善社会保障与经济协调发展的政策；组织拟订和论证相关体制改革方案，协调解决相关的重大问题。

（二十四)法规司组织起草有关法律、行政法规和规章；负责有关法律、行政法规和规章执行情况的调查研究；负责相关行政复议、行政应诉工作。

（二十五)外事司

负责国家发展和改革委员会与国际组织、外国政府及机构合作的有关事宜；协助有关司推进重大涉外项目，开展国际经济调研；负责委机关日常外事工作。

（二十六)人事司

按管理权限，负责委机关及委属单位的干部管理和人事工作。

（二十七)机关党委。负责委机关、委管国家局和委属单位的党群工作。

教育部

【代码】106

一、主要职责

教育部是主管教育事业和语言文字工作的国务院组成部门。

教育部的主要职责是：

(一)研究拟定教育工作的方针、政策；起草有关教育的法律、法规草案。

(二)研究提出教育改革与发展战略和全国教育事业发展规划；拟定教育体制改革的政策以及教育发展的重点、结构、速度，指导并协调实施工作。

(三)统筹管理本部门教育经费；参与拟定筹措教育经费、教育拨款、教育基建投资的方针、政策；监测全国教育经费的筹措和使用情况；按有关规定管理国外对我国的教育援助、教育贷款。

(四)研究提出中等和初等教育各类学校的设置标准、教学基本要求、教学基本文件；组织审定中等和初等学校的统编教材；指导中等及中等以下各类教育的教育教学改革；组织对普及九年义务教育、扫除青壮年文盲工作的督导与评估。

(五)统筹管理普通高等教育、研究生教育以及高等职业教育、成人高等教育、社会力量举办的高等教育、成人高等教育自学考试和继续教育等工作。研究提出高等学校设置标准，审核高等学校的设置、更名、撤销与调整；制定学科专业目录、教学基本文件，指导高等学校教育教学改革和高等教育评估工作；负责"211工程"的实施和协调工作。

(六)统筹和指导少数民族教育工作，协调对少数民族地区的教育援助。

(七)规划并指导高等学校的党建工作和各级各类学校的思想政治工作、品德教育工作、体育卫生与艺术教育工作及国防教育工作。

(八)主管全国的教师工作，制定各级各类教师资格标准并指导实施；研究提出各级各类学校的编制标准；统筹规划学校教师和管理人员的队伍建设工作。

(九)统筹管理各类高等学历教育的招生考试工作；制定各类高等学校招生计划；负责各类高等学历教育的学籍管理工作；归口管理高校毕业生就业制度改革，拟定高校毕业生就业政策，组织实施高校毕业生就业分配工作。

(十)规划并指导高等学校的自然科学和哲学、社会科学研究；宏观指导高等学校的高新技术应用研究与推广、科研成果转化和"产学研"结合等工作；协调并指导高等学校承担国家重大科研项目、国防科技攻关项目的实施工作；指导高等学校国家重点实验室、工程研究中心的发展建设。

(十一)统筹管理并协调、指导教育系统的外事工作，拟定出国留学和来华留学管理工作的方针、政策；规划并协调、指导对外汉语教学工作；指导我驻外教育机构的工作。负责协调同香港、澳门特别行政区及台湾地区的教育交流。

(十二)负责教育基本信息的统计、分析和。

(十三)拟定国家语言文字工作的方针、政策；编制语言文字工作中长期规划；制定汉语和少数民族语言文字的规范和标准并组织协调监督检查；指导推广普通话和普通话测试工作。

(十四)统筹规划学位工作，起草有关学位工作的法规；负责实施国家的学位制度；负责国际间学位对等、学位互认等工作；承办国务院学位委员会的有关具体工作。

(十五)负责协调“中国联合国教科文组织全国委员会”各委员单位及其他部门、机构与联合国教科文组织开展教育、科技、文化等方面的合作与交流；负责与联合国教科文组织总部、亚太地区办事处、驻京办事处的联系与交流；负责与我国驻联合国教科文组织常设代表团的联络并指导其工作。

(十六)承办国家科技教育领导小组交办事项。

(十七)承办国务院交办的其他事项。

二、内设机构

（一）办公厅

综合协调部机关重要政务、事务，负责文件运转和管理；负责部长办公会、部级工作会议等重要会议的组织安排并督办；负责新闻宣传以及文秘、档案、保密、、保卫等工作。

（二）政策研究与法制建设司

负责教育改革与发展战略的研究并就重大问题进行政策调研；规划并起草综合性教育法律、法规草案。

（三）发展规划司

制定全国教育事业发展的中长期规划；负责全国教育基本信息统计、分析；负责高等学校管理体制改革和布局、结构的调整；拟定普通高等学校招生计划，研究提出各类高等学校设置标准，审核高等学校的设置、撤销和更名；负责教育部直属高等学校的有关工作；管理直属高等学校和直属单位的基建投资。

（四）直属高校工作办公室

指导直属高校制定发展战略规划；指导、协调直属高校管理体制调整、改革工作；负责与地方政府和有关部门共建直属高校的有关工作；组织实施高校领导干部培训工作；就直属高校改革与发展的重大问题开展专题调研，沟通、反映有关情况和问题；配合有关司局核定中、长期发展规模；配合有关司局，做好直属高校重点建设的有关工作；负责直属高校领导班子建设调研、年度考核、特邀联络员等工作；汇总、分析直属高校年度事业发展基本数据和有关信息；负责两院院士候选人的部门遴选工作；承担教育部直属高校工作咨询委员会秘书处的日常工作，负责咨询委员会全体会议组织筹备工作。

（五）人事司

负责直属高等学校、部机关与直属单位、驻外使（领）馆教育处（组）等干部人事、机构编制工作，规划并指导教师和教育行政干部队伍建设工作；协调并指导直属高等学校内部人事与分配制度改革。

（六）财务司

参与拟定教育经费筹措和管理的方针、政策；统计并监测全国教育经费投入情况和执行情况；编制直属高等学校和直属单位经费的预算和决算；负责直属高等学校和直属单位的国有资产管理并监督资本运营；负责有关工商税务、财务检查、内部审计等方面的协调工作。

（七）基础教育司

宏观指导基础教育工作和重点推动九年义务教育、扫除青壮年文盲工作，制定基础教育的基本教学文件及评估标准，指导教育教学改革；组织审定统编教材，规划教材建设工作；指导中小学电化教育、图书和教学仪器设备配备工作；指导中小学德育工作、幼儿教育工作、残疾少年儿童的特殊教育工作。指导社会力量举办基础教育各类学校及教育机构的工作。

（八）职业教育与成人教育司（职业教育/成人教育）

统筹管理普通及成人中等职业学历教育、化技术教育，编制中等职业教育的专业目录和教学指导文件；制定教学评估标准并指导实施工作；指导中等职业教育教学改革和教材建设；指导社会力量举办各类中等职业教育学校的工作以及职业证书考试。

（九）高等教育司

统筹管理各类高等教育，规划并指导高等教育教学改革，制定学科专业设置目录、教学指导文件、指导性教材建设规划、教学仪器和实验设备基本配备标准；指导社会力量举办高等学校的工作。

（十）民族教育司

指导并协调少数民族教育的特殊性工作；统筹规划并指导少数民“双语”教学和教材建设；负责协调对少数民族地区的教育援助。

（十一）师范教育司

指导普通师范教育和在职教师的培训工作；制定各级各类师范院校培养目标、规格及师范教育基本专业目录，指导师范教育教学改革和师资培训工作。

（十二）教育督导团办公室

承办教育督导团的日常工作，组织国家督学对各地中等及中等以下教育的督导评估和检查验收，宏观指导各地的督导工作。

（十三）社会科学研究与思想政治工作司

规划高等学校杜会科学研究、马克思主义理论课和思想品德课建设工作并指导实施；负责高等学校党建、学生与教师的思想政治工作和稳定工作；规划并指导高等学校思想政治工作队伍的建设；负责直属高等学校和直属单位出版物的监督管理。

（十四）高校学生司

负责各类高等学校的招生及全国统一考试工作；负责各类高等教育学历和学籍管理工作；负责制定高校毕业生就业计划井组织实施，组织实施少量国家急需、应予保证的高校毕业生指令性分配计划。

（十五）科学技术司

拟定高等学校自然科学技术的发展规划；组织高等学校承担国家重大科技项目并指导实施；协调并指导高等学校国家重点实验室、工程研究中心及高等学校科技成果转化、高新技术产业发展“产学研”结合等工作；负责教育系统信息化建设；在国家有关方针政策指导下和本部职责范围内，负责有关无线电管理工作；协调教育系统有关版权和专利等方面的工作。

（十六）体育卫生与艺术教育司（体育卫生/艺术国防）

宏观指导学校体育、卫生健康和艺术教育工作，制定有关体育、卫生、艺术教育教学的指导性文件；协调大中学学校及学生参加国际体育竞赛和艺术教育等交流活动；规划并指导有关的专业教材建设、专业师资培训；指导并协调学校国防教育和学生军训工作。

（十七）语言文字应用管理司

拟定语言文字工作的方针、政策和中长期规划；监督检查语言文字的应用情况；指导语言文字改革；组织推行《汉语拼音方案》，指导推广普通话工作以及普通话师资培训工作。

（十八）语言文字信息管理司

研究并审定语言文字标准和规范，制定语言文字信息处理标准；指导地方文字规范化建设；负责少数民族语言文字规范化工作，指导少数民族语言文字信息处理的研究与应用。

（十九）国际合作与交流司

负责教育的国际合作与交流；统筹管理出国留学和来华留学工作；按有关规定管理教育援外和外援项目；规划并指导对外汉语教学工作；指导驻外使（领）馆教育处（组）的业务工作。开展同香港、澳门特别行政区及台湾地区的教育交流工作。

（二十）学位管理与研究生教育司（国务院学位委员会办公室）

组织实施《中华人民共和国学位条例》；统筹规范并归口管理全国的学位与研究生教育工作；负责“211工程”的实施和协调工作。

机关党委。负责部机关和在京直属单位的党群工作。

科学技术部

【代码】107

一、基本职能

(一)组织编制全国民用科学技术发展的中长期规划和年度计划。

(二)研究提出科技体制改革的方针、政策和措施；推动建立适应社会主义市场经济和科技自身发展规律的科技创新体制和科技创新机制；指导部门、地方科技体制改革。

(三)研究多渠道增加科技投入的措施；优化科技资源的配置；负责归口管理的科学事业费、科技“三项费”和科技外事经费等有关费用的预、决算。

(四)研究制订加强基础性研究、高新技术发展的政策措施；负责重大基础性研究计划、高技术研究发展计划、科技攻关计划、科技创新工程和社会发展科技计划的制定与组织实施。

(五)强化高新技术产业化及应用技术的开发与推广工作；指导科技成果转化；管理部级高新技术重点新产品工作；负责火炬计划、星火计划、成果推广计划等科技开发计划指南的制定并指导实施；管理部级高新技术产业开发区；促进高新技术出口及相关政策的制定。

(六)参与编制国家重大科学工程等科技基地的建设规划；编制和实施国家重点实验室等科技基地的计划。

(七)研究科技人才资源的合理配置，提出充分发挥科技人员积极性、创造科技人才成长良好环境的相关政策。

(八)研究制订我国对外科技合作与交流的方针、政策；负责双边和多边政府及有关国际组织之间的科技合作计划；指导驻外科技机构的工作；负责驻外使领馆科技干部的选派与管理；管理外国政府、国际科技组织有关对华科技援助和我国对外科技援助的工作；负责与香港特别行政区及澳门、台湾地区的科技合作与交流工作。

(九)研究提出制订科技法律、法规的建议；归口管理全国科技成果、科技奖励、科技保密、技术市场、与科技相关的知识产权保护等工作；制定科学技术普及工作规划，实行政策引导，推动科普工作发展；促进科技咨询、招标、评估等社会中介组织的发展，推动科技服务体系的建立。

(十)负责科技信息、科技统计和科技期刊管理工作；审核科研机构的组建和调整。

(十一)指导协调国务院各部门和各省、自治区、直辖市的科技管理工作。

(十二)代管科技日报社。

(十三)承担国家科技教育领导小组交办的有关工作。

(十四)承办国务院交办的其他事项。

二、内设机构和职能

(一)办公厅

承办国家科技教育领导小组交办的有关工作；负责有关重要文件起草、调研工作；负责会议组织、文电处理、秘书事务、文书档案管理和、保密等政务工作；负责科技宣传和新闻工作。围绕部中心工作，开展软科学研究。

(二)人事司

按照干部管理权限，负责部机关及直属单位的干部队伍建设和有关人事、机构编制工作；负责驻外科技干部的选派与管理等工作。

(三)政策法规与体制改革司

研究全国科技工作、科技与经济结合的方针和政策，创造有利于科技成果转化的环境；组织研究科技体制改革的总体规划和政策措施，指导、推动部门和地方科研院所的体制改革工作；研究起草有关科技法律、法规，研究提出加强有关科技知识产权保护、技术合同仲裁、科技咨询等工作的政策措施；研究科技人员有关政策，推动科技管理干部培训及科普工作；对科研机构的组建和调整进行审核。

(四)发展计划司

研究科技发展战略，组织编制中长期科技发展规划；组织编制国家各项科技发展计划、科技开发计划指南和国家工程中心等科技基地组建计划；提出国家各项科技计划的协调、综合平衡和经费配置的建议。研究提出科技成果登记、评价、鉴定、奖励、保密、技术市场、技术出口等政策、条例和管理办法；参与编制国家重大科学工程的建设规划；管理部级高新技术重点新产品工作；负责科技统计工作。

(五)条件财务司

研究多渠道增加科技投入的政策措施，负责开辟科技经费渠道、筹措科技资金；负责编制归口管理的科学事业费、科技“三项费”和科技外事经费等有关费用的预、决算；推动科技经费的财务改革和财务会计制度的实施工作，对经费的使用管理进行监督；研究科研条件保障方面的方针、政策和规划；负责科技期刊管理工作；编制和管理机关基建计划；监管直属单位的国有资产。

(六)国际合作司

研究国际科技合作的方针、政策及有关规章、制度；组织实施政府双边和多边及有关国际组织之间的科技合作计划、官方科技合作协议等外事工作，审核与协调重要民间科技合作交流项目；组织实施外国政府、国际组织有关对华科技援助和我国对外科技援助；指导驻外科技机构工作，联系外国政府和国际组织的驻华科技机构，联系对香港、澳门特别行政区及台湾有关科技工作。

(七)基础研究司

研究国家基础研究的发展战略、方针和政策；组织提出国家重点基础研究发展规划、实施基础研究重大项目前期研究专项；组织推荐和实施国家重大科学工程及重点基础研究基地建设；规划并指导国家重点实验室的建设；推动基础研究机构的科技体制改革工作；承办基础研究的有关工作。

(八)高新技术发展及产业化司

研究工业领域高新技术发展及产业化的方针政策；组织提出工业领域高新技术发展规划和计划；组织实施信息、自动化、能源和新材料等领域高新技术研究发展计划；组织实施工业领域国家重大科技攻关计划和科技创新工程；承担部级高新技术产业开发区及科技企业孵化器的宏观管理工作；推动工业领域的科技体制改革工作和生产力促进中心等技术服务体系的建设。

(九)农村与社会发展司

研究科技促进农村和社会发展的方针政策；组织实施生物、海洋领域高技术研究发展计划；组织实施农村与社会发展方面的国家重大科技攻关计划和社会发展计划；指导农村重大科技产业的示范；指导涉及人口、资源、环境、医药卫生、科技扶贫、科技兴市（县）和可持续发展综合试验区等科技工作；推动相关领域的科技体制改革工作。

(十)直属机关党委

(十一)监察局

(十二)离退休干部局

1.贯彻党中央、国务院有关离退休干部工作的方针、政策,并根据离退休干部统一管理,待遇分开的原则,具体拟定本部门的实施办法。

2.组织离退休干部阅读、学习文件和参加政治活动。负责离退休干部的医疗保健、生活福利、休养和用车等服务的安排。有组织有领导地发挥离退休干部在社会主义两个文明建设中的作用。

3.会同有关部门办理离退休干部的丧葬和善后处理事宜。

4.负责对直属单位的离退休干部工作进行检查指导,并转发和传达有关文件。

5.承担部门交办的其他有关离退休干部工作的事宜。

国防科学技术工业委员会

【代码】108

一、主要职责

（一)研究拟定国防科技工业和民发展的方针、政策和法律、法规；制定国防科技工业及行业管理规章；

（二)组织研究和实施国防科技工业体制改革；组织军工企事业单位实施战略性重组；组织国防科技工业的结构、布局、能力调整、企业集团发展和企业改革工作；

（三)研究制定国防科技工业的发展规划、结构布局、总体目标；组织编制国防科技工业建设、民规划和行业发展规划；

（四)组织管理国防科技工业质量、安全、计量、标准、统计、档案、重大科研及其推广；

（五)拟定核、航天、航空、船舶、兵器工业的产业和技术政策、发展规划，实施行业管理；指导军工电子的行业管理；负责国家核电建设、同位素生产和民用爆破器材生产流通的行政管理；

（六)负责组织管理国防科技工业的对外交流与国际合作；代表中国政府参加有关国际组织及其有关活动；负责军工企事业单位的军品出口管理。

二、内设机构

办公厅、政策法规司、体制改革司、综合计划司、财务司、科技质量司、系统工程司、民品发展司、民爆器材监督管理局（安全生产监督管理局）、国际合作司、人事教育司、机关党委、离退休干部局、纪检组监察局等。

国家民族事务委员会

【代码】109

一、工作职能

国家民委承担着执行党和国家的民族政策，努力促进少数民族和民族地区经济、政治、教育、文化、科技等事业的发展，保障少数民族的合法权益，维护平等、团结、互助的社会主义民族关系的健康发展，实现各民族共同繁荣的重要任务。根据国务院的规定，国家民委有如下主要职责：

(一)贯彻执行党中央、国务院关于民族工作的方针、政策，当好党中央、国务院在民族工作方面的参谋助手。

(二)研究并提出有关民族工作的方针、政策和发展战略，拟定国家有关民族事务管理的法律法规，健全民族法律体系。

(三)组织开展民族理论、民族政策和民族问题等重大课题的调查研究，开展民族政策、法规的宣传教育并监督贯彻执行。组织对有关国家民族政策、民族问题的研究。

(四)监督实施和完善民族区域自治制度建设，监督办理少数民族权益保障事宜，组织指导民族自治地方逢10周年庆祝活动。

(五)研究拟定协调民族关系的原则方法，促进各民族间的平等团结、互助合作，协调处理民族关系中的重大事宜，维护社会稳定和国家统一。组织和承办民族团结进步表彰活动。

(六)组织对我国少数民族人权状况、妇女儿童状况和散杂居少数民族情况的调查研究，配合有关部门拟定向联合国发出的关于我国少数民族人权公约报告等事宜。

(七)分析民族地区经济运行情况、经济发展规划，研究提出民族地区经济发展的特殊政策和措施。组织调查研究牧区、边境地区、贫困地区少数民族经济发展中的有关问题，配合承办民族地区扶贫事宜。组织协调民族地区科技发展、对口支援经济技术协作和民族贸易、民族特需用品生产。

(八)在国家有关方针、政策指导下，研究少数民族文化、艺术、卫生、体育、新闻出版等方面的特殊问题并提出相关意见，承办相应事务。

(九)管理少数民族语言文字工作，指导少数民族语言文字的翻译、出版和民族古籍的收集、整理、出版工作。

(十)在国家教育主管部门的总体规划指导下，研究民族教育改革发展问题并提出意见和建议，帮助解决民族教育中的特殊困难，配合教育主管部门承办对民族地区的教育援助和国家民族教育扶持的有关事宜。

(十一)对政府系统民族工作进行业务指导，加强同民族自治地方的联系，组织接待少数民族学习、参观、考察等事宜。

(十二)联系少数民族干部，协助有关部门作好少数民族干部的培养、教育和使用等工作。负责委机关和直属单位人事、机构编制管理及党群工作。

(十三)组织协调民族工作领域有关对外交流与合作，协助开展少数民族对外宣传和办理涉香港特别行政区及澳门、台湾地区等有关事宜，办理居住境外的少数民族同胞有关回国探亲、旅游、定居等事宜。

二、内设机构

(一)办公厅

协助委领导处理日常工作；负责机关政务、事务的综合协调和行政后勤管理工作；组织委内重要文件起草；负责委机关文秘、信息、档案、、保密、保卫、财务、行政管理、办公自动化等工作；组织和承办民族自治地方逢十周年庆祝活动；组织接待少数民族重要学习、参观、考察团组；为直属单位提供有关服务。

(二)政策法规司

研究提出有关民族工作的方针、政策和发展战略，研究拟定国家民族事务管理的有关法律法规，逐步健全民族法律体系；指导与促进民族区域自治制度建设；制定并监督执行保障少数民族各项权利和处理民族关系方面的有关政策和措施，承办民族团结进步表彰事宜；组织调研我国少数民族人权状况，参加涉及我国少数民族人权的国际活动，配合拟定向联合国发出的有关情况报告；组织研究散杂居少数民族、少数民族妇女儿童保护等问题并提出有关特殊政策措施，办理民族乡的有关事宜；组织开展民族理论、民族政策和民族问题的调查研究，整理、编撰民族工作方面的重要文献，联系民族研究学术团体。

(三)经济发展司

组织分析民族地区经济运行情况，配合制定民族地区经济和社会发展规划，编辑《中国民族统计年鉴》；研究提出涉及民族自治地方的财政、金融、税收、经贸等方面的特殊政策措施，牵头指导和协调民族贸易、民族特需用品生产及国家对这方面实行的优惠政策的组织实施，协助推进民族地区的科技发展和对口支援及经济技术合作；组织少数民族和民族地区改革与发展中的有关问题调查研究，提出特殊政策措施，配合国家扶贫管理部门承担民族地区扶贫有关事宜，负责委机关的定点扶贫工作。

(四)文化宣传司

在国家有关方针政策指导下，研究少数民族文化、艺术、体育、卫生和语言文字、新闻出版的特殊问题并提出相关意见；配合制定少数民族文化、体育、卫生等有关发展政策和规划，主办重大民族文化活动，承办全国少数民族体育运动会，协助民族医药的挖掘整理和民族文物的保护工作；管理全国民族语言文字和少数民族古籍整理工作，指导民族语文翻译、出版、广播、影视等工作；开展我国各民族之间的文化艺术合作与交流；按规定权限管理委属文化艺术团体和新闻出版、古籍整理单位并提供有关服务。

(五)教育科技司

在国家教育改革发展的总体规划下，研究民族教育改革发展的重大问题，参与研究与制定民族教育的有关政策法规和规划，提出民族教育发展的特殊意见和建议；配合教育主管部门承担对民族地区的教育援助和国家对民族教育扶持的有关事宜；协助推进民族地区的科技发展;参与研究和制订民族地区科技发展的有关政策、法规和规划；配合有关部门在民族地区开展科学普及和科技推广工作；协调和指导国家民委系统科技工作。按规定权限管理委属民族院校。

(六)国际司

组织协调民族工作领域有关对外学术和人才交流、经济技术合作，监督审核、协调处理涉及民族政策和民族关系等有关重大涉外事宜；指导协调委属单位的对外联络，承担“中国少数民族对外交流协会”的工作任务；组织协调民间形式的对外交流活动；了解掌握我国少数民族同胞在境外的有关情况；负责委机关的涉外事务。

(七)规划财务司

拟定并监督检查委属事业经费、专项拨款、国有资产、专用物资、基建投资的管理办法；拟定财务规章制度并监督执行；管理委属单位的有关财务工作。

(八)人事司（机关党委）

联系少数民族干部，配合有关部门做好少数民族干部的培养教育、选拔推荐工作；按干部管理权限，负责委机关和直属单位的人事管理及机构编制事宜；承办机关党委的日常工作。

(九)机关党委

负责委机关和在京直属单位的党群工作，办事机构设在人事司。

(十)中央纪委监察部驻国家民委纪检组监察局

驻国家民委纪检组主要职责为：按照《中国共产程》和《行政监察法》的规定，在中央纪委、监察部和国家民委党组的领导下，监督检查国家民委及所属单位执行党的路线、方针、政策和决议情况；遵守国家法律、法规和执行国务院决策情况；对委党组及其成员和其他领导干部实行监督；协助委党组抓好党风廉政建设、纠正部门和行业不正之风；指导委属单位各级纪委开展对党员的党风廉政教育；监督、检查国家民委制订本系统从源头预防和治理腐败的措施；检查和处理党的组织和党员违的章程和其他党内法规重要或复杂的案件；决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉；完成中纪委、监察部和国家民委党组交办的其他事项。

派驻监察局的职责为：按照《行政监察法》的规定，在中纪委、监察部和国家民委党组的领导下，监督检查行政监察对象（委机关司局领导班子及其以下公务员、下属单位中由国家民委党组任命的司局级行政领导班子及成员)在遵守和执行法律、法规政策方面的情况；指导委属单位监察机构依法开展行政监察工作；受理对监察对象违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理监察对象违反行政纪律的行为；受理监察对象不服主管单位给予行政处分决定的申诉，以及法律、法规规定由监察机关受理的申述；法律、法规规定由监察机关履行的其他职责；完成中纪委、监察部和国家民委党组、行政领导交办的其他事项。

派驻国家民委纪检组、监察局合署办公，内设综合室、案件检查室两个工作机构。人员编制为七名。

(十一)离退休干部局

(十二)民族问题研究中心（民族理论政策研究室）

(十三)信息中心

(十四)机关服务中心（局）

(十五)全国少数民族古籍整理研究室

公安部

【代码】110

一、主要职责

中国公安机关的职责是：预防、制止和侦查违法犯罪活动；防范、打击恐怖活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为;管理交通、消防、危险物品;管理户口、居民身份证、国籍、入境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国（边）境地区的治安秩序；警卫国家规定的特定人员、守卫重要场所和设施；管理集会、游行和示威活动；监督管理公共信息网络的安全监察工作;指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性治安保卫组织的治安防范工作。

二、内设机构

公安部设有办公厅、警务督察、人事训练、宣传、经济犯罪侦查、治安管理、边防管理、刑事侦查、出入境管理、消防、警卫、公共信息网络安全监察、监所管理、交通管理、法制、外事、装备财务、禁毒、科技、反恐怖、信息通信等局级机构，分别承担有关业务工作。铁道部、交通部、民航总局、国家林业局的公安局和海关总署缉私局列入公安部序列，接受主管部门和公安部双重领导。

民政部

【代码】113

一、主要职责

（一）拟定民政工作的基本方针、政策、规章和法律、法规，研究提出民政事业发展规划，指导民政工作的改革与发展。

（二）负责全国性社团、跨省(自治区、直辖市)社团、在内地的香港特别行政区及澳门、台湾同胞社团、外国人在华社团、国际性社团在华机构的登记和年度检查；研究提出会费标准和财务管理办法；监督社团活动，查处社团组织的违法行为和未经登记而以社团名义开展活动的非法组织；指导、监督地方社团的登记管理工作。

（三）负责中央单位所属和挂靠的民办非企业单位的登记和年度检查；研究提出有关财务、收费管理办法；查处民办非企业单位的违法行为和未经登记的民办非企业单位；指导、监督地方民办非企业单位登记管理工作。

（四）组织、指导拥军优属活动；研究提出各类优抚对象优待、抚恤、补助标准和国家机关工作人员伤亡抚恤标准；拟定革命烈士、因公伤亡人员褒扬办法；审核报批全国重点烈士纪念建筑物保护单位。承担全国拥军优属拥政爱民工作领导小组的日常工作。

（五）拟定退伍义务兵、转业志愿兵、复员干部、移交地方安置的军队离退休干部和军队无军籍退休退职职工安置计划及实施方案，研究提出有关生活待遇标准；拟定军队离退休干部休养所管理办法和军供站设置规划；指导军地两用人才保护单位。

（六）组织、协调救灾工作；组织核查灾情，统一灾情，管理、分配中央救灾款物并监督使用；组织、指导救灾捐赠；承担中国国际减灾十年委员会日常工作，拟定并组织实施减灾规划，开展国际减灾合作。

（七）建立和实施城乡居民最低生活保障制度；组织和指导扶贫济困等社会互助活动，审批全国性社会福利募捐义演；指导地方社会救济工作。

（八）研究提出加强和改进基层政权建设的意见和建议；指导村民委员会民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作，推动村务公开和基层民主政治建设；指导城市居民委员会建设，制定社区工作及社区服务管理办法和促进发展的政策措施，推动社区建设。

（九）拟定国内及涉外婚姻管理的方针、政策、规章；制定婚姻服务机构管理办法；指导婚姻管理工作；倡导婚姻习俗改革。

（十）拟定行政区划总体规划；负责县以上行政区域的设立、撤销、调整、更名和界线变更及政府驻地迁移的审核报批；负责省、自治区、直辖市、特别行政区排列顺序及简称的审核报批。

（十一）承办县以上行政区划名称、重要的自然地理实体、国际公有领域、天体地理实体和边境地名命名、更名的审核报批；拟定少数民族语地名和国外地名的汉字译写规则；规范全国地名标志的设置和管理；负责国内外标准地名图书资料的审定。

（十二）组织、协调、指导省县级行政区域界线的勘定和管理；负责省际边界争议的调查和调处。

（十三）承担老年人、孤儿、五保户等特殊困难群体权益保护的行政管理工作，指导残疾人的权益保障工作，拟定有关方针、政策、法规、规章；拟定社会福利事业发展规划和各类福利设施标准；研究提出社会福利企业认定标准和扶持保护政策；研究提出福利(中国社会福利有奖募捐券)发展规划、发行额度和管理办法，管理本级福利资金。

（十四）拟定殡葬工作方针政策，推行殡葬改革。

（十五）拟定儿童收养管理的方针、政策；指导国内及涉外收养工作。

（十六）拟定和监督实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的方针、政策；指导全国救助管理站的工作。

（十七）参加与民政有关的国际组织和国际活动；管理民政工作领域的政府、民间组织和国际经援机构的多边、双边国际交流与合作；负责在华国际难民的安置和遣返事宜。

（十八）承办国务院交办的其他事项。

二、内设机构

（一）办公厅

协助部领导协调和处理政务工作和机关日常工作，承办部重要会议的组织服务工作；组织草拟民政事业发展规划和综合性文件，组织协调民政政策理论研究和调研活动及民政系统先进单位表彰活动；组织草拟民政工作法律、法规和行政规章，负责部机关督查督办工作；负责部新闻宣传、出版发行、期刊管理和政务信息工作；负责部机关公文运转、机要保密、档案管理、和办公自动化工作。

下设：法制办公室、综合处、秘书处、新闻办公室、办公室

（二）民间组织管理局

拟定社团和民办非企业单位管理的方针、政策、规章并监督实施。负责全国性社团、跨省(自治区、直辖市)社团、在内地的香港特别行政区及澳门和台湾同胞社团、外国人在华社团、国际性社团在华机构的登记和年度检查；研究提出会费标准和财务管理办法；监督社团活动，查处社团组织的违法行为和未经登记而以社团名义开展活动的非法组织；指导和监督地方社团的登记管理工作。研究民办非企业单位发展规划，拟定管理民办非企业单位的政策措施；负责中央单位所属和挂靠的民办非企业单位的登记和年度检查；研究提出有关财务、收费管理办法；查处民办非企业单位的违法行为和未经注册登记的民办非企业单位；指导和监督地方民办非企业单位登记管理工作。

下设：办公室、社团登记处、社团管理处、民办非企业处

（三）优抚安置局

拟定拥军优属、优待抚恤和退伍义务兵、转业志愿兵、复员干部、移交政府管理的军队离退休干部和军队无军籍退休退职职工安置的方针、政策、规章并监督实施。组织、指导拥军优属活动，支援军队和国防建设；研究提出各类优抚对象优待、抚恤、补助标准和国家机关工作人员伤亡抚恤标准；拟定革命烈士、因公伤亡人员褒扬办法，负责全国重点烈士纪念建筑物保护单位的审核报批。研究提出军队离退休干部和无军籍退休退职职工生活待遇标准，拟定军队离退休干部休养所管理办法；拟定军地两用人才培训、使用规划和政策；拟定军供站设置规划，指导地方军供工作。承担全国拥军优属拥政爱民工作领导小组的有关日常工作。

下设：综合处、优抚处、军休干部安置处、退役士兵安置处、双拥办秘书处、双拥办政研处

（四）救灾救济司（中国国际减灾委员会办公室）

拟定救灾工作和社会救济的方针、政策、规章并监督实施；组织、协调救灾工作；统一灾情，管理、分配中央救灾款物并监督检查使用情况；组织核查灾情、慰问灾民；组织和指导救灾捐赠；承担国内外对中央政府捐赠款物的接收和分配工作。建立和实施城乡居民最低生活保障制度，拟定相关配套政策，组织和指导扶贫济困等社会互助活动，拟定保障五保户和特困户等特殊困难群体社会救济的方针、政策、规章并指导实施，指导各地社会救济工作。承担中国国际减灾委员会办公室的工作。

下设：综合处（减灾办秘书处）、救灾处、社会救济处

（五）最低生活保障司

拟定和监督实施最低生活保障及相关的生活救助方针、政策和规章；管理、分配中央财政最低生活保障投入资金并监督检查使用情况，建立资金发放核查制度；拟定和组织实施最低生活保障社会化管理服务规划和信息管理系统规划、规范及标准。

下设：综合（信息）处、农村处、城市处

（六）基层政权和社区建设司

研究提出加强和改进基层政权建设的意见和建议；拟定城乡基层群众自治组织和社区建设的方针、政策、规章并指导实施。指导基层群众自治组织和社区组织干部的培训和表彰工作；指导村（居）民委员会民主选举、民主决策、民主管理和民主监督工作，推动村（居）民自治和基层民主政治建设。指导社区服务管理工作，推动社区建设。拟定婚姻管理工作的方针、政策和婚姻服务机构管理办法；倡导婚姻习俗改革。

下设：婚姻管理处（综合处）、农村工作处、城市工作处

（七）区划地名司

拟定行政区划、地名管理的方针、政策、规章并监督实施；提出行政区划总体方案和体制改革建议；负责县以上行政区域的设立、撤销、调整、更名和界线变更及政府驻地迁移的审核报批；负责省、自治区、直辖市、特别行政区排列顺序及简称的审核报批。承办县以上行政区划名称、重要自然地理实体、国际公有领域和天体地理实体的地名命名、更名以及边境地名的审核报批；拟定我国少数民族语地名和国外地名的汉字译写规则；规范全国地名标志的设置和管理；负责国内外标准地名资料的编辑和审定；参加联合国和国际地名组织地名标准化建设活动。组织、协调和指导省、县级行政区域界线的勘定和管理；负责省际边界争议的调查和调处。

下设：区划管理处、边界管理处、地名管理（综合）处

（八）社会福利和社会事务司

拟定保障老年人、残疾人、孤儿等特殊困难群体社会福利救济的方针、政策、规章并指导实施；拟定社会福利事业发展规划和各类福利机构标准及管理规范，拟定政府对福利单位的资助办法；研究提出社会福利企业认定标准和扶持保护政策；负责本级社会福利资金资助项目评审的日常工作。拟定殡葬工作方针政策，推行殡葬改革。拟定和监督实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的方针、政策。拟定收养政策，指导国内及涉外收养工作。

下设：综合处、社会福利处、社会事务处、救助站管理处

（九）财务和机关事务司

拟定民政事业费管理办法和民政财务规章制度，监督民政事业费使用，负责部机关及直属单位民政事业经费、机关行政经费的预决算和日常管理；管理部机关及直属单位的国有资产和基建工作。负责民政统计工作。负责部机关事务、后勤保障工作的管理与协调。

下设：综合处、财务处、基建房管物资处

（十）外事司

参加与民政有关的国际组织和国际活动；研究处理与民政业务有关的国际公约和建议书；管理民政工作领域的政府、民间和国际机构的双边、多边国际交流与合作和涉香港特别行政区及澳门和台湾事务。负责在华国际难民的安置和遣返事宜。

下设：一处、二处

（十一）人事教育司

国民经济行业划分篇9

那么什么是“国民休闲计划”？“国民休闲计划”即国家将进一步落实带薪休假制度，采取具体措施倡导奖励旅游（针对优秀员工）、福利旅游（针对低收入群体，企业可把奖励旅游、福利旅游支出列入其经营成本）、修学旅游（针对学生群体）、银发旅游（针对离退休人员）等，引导国民休闲旅游沿着正常、安全、持续的方向发展。

由上可知，这一计划是为抵御金融风暴带来的不利影响，通过倡导旅游、推进企业福利旅游的方式，发展旅游经济，拉动内需而提出的完美构想。只是这一构想的反响似乎不是那么乐观，人们对这项惠民政策众说纷纭。

有位下岗工人称自己在时间上可以积极响应这个计划的号召，遗憾的是在经费上就心有余而力不足了。对学生而言，有激昂的旅游热情，饱满的旅游状态，唯独没有的也是钱。对公司白领而言，在五一长假取消后，三天的短假期还不够在路上消耗呢，而且在这特殊时期时时担心着自己的饭碗是否能保住，根本没有休闲的心情。而退休老人都抱着传统的攒钱思想，不可能把自己的养老钱拿出来去挥霍去休闲。对于农民工那就更是遥不可及的想象了。那么公务员这一群体似乎在时间、经费上两者可兼得，只是如此而言，这个“国民休闲计划”就不是针对所有国民的福祉了。

也有人称，近年来国内旅游业发展迅猛，人们的旅游情绪高涨，适时推出的休闲计划对拉动国内经济链条，调整旅游产业链接有积极的影响。藉此搞活旅游经济，打开旅游市场是一条很好的出路，并且该“计划”有望对国内旅游市场产生较大幅度的拉动，并让普通游客在出游时享受到更多便利。如此这般平时没有时间或者消费能力低的市民将是直接的受益者。

惠民政策：国民休闲计划

中国旅游研究院副院长戴斌

从中国旅游整体运营的情况来看，国内旅游已占了92%，收入占到了74%，所以说，国内旅游应该是基于中国旅游运行最坚实的基础。只要国内旅游能够增长起来，不至于出现大的下滑，整个旅游经济的运行就会有平稳的局面。

一项出游意愿调查表明，在经济危机的情况下，2009年依然有超过九成的人有出游意愿，人均花费意愿每天在100元至500元之间。另外，我们调查了公民对国民休闲计划的态度，近八成的人认为是必要的，超过六成的人认为在这个时候推出国内旅游休闲计划是合适的。目前，广东、河北、浙江已开始这方面的试点。我国全民休闲的经济社会基础已经具备。我国已成为亚洲最大的出境旅游目的国，这不仅带来了商业和经济利益，而且为国民消费模式起到了示范作用。

对“国民休闲计划”的理解，个人认为：一方面，休闲旅游并不是对观光旅游的替代，而是生活行为复合基础上的需求升级。人们从早期单一的观光旅游，走向观光、休闲、度假等多种形式并存的旅游。另一方面，全民休闲不是消极休闲，而是追求闲适的“精神状态”或获得更好的自我发展。作为休闲产品的消费者，越来越多的人希望通过休闲消费发展智力，在更广泛的领域进行基于兴趣的新探索，接受新知识、新技巧、新文化、新艺术、新学科的学习和体验。

要想实行这个计划，首先要普及一种休闲的意思，提升老百姓的生活品质；第二个方面就是要有时间，目前应该每年1/3的时间是非工作的时间，可以通过一些节假日制度的调整，让老百姓更多的进行集中性的消费；第三个方面提到有可支配的收入方面：一方面是千方百计的增加包括农村居民在内的城镇居民的收入，另一方面是通过旅游部门的努力，来降低一些旅游的成本，我想降低了旅游成本就可以提升休闲的可能性，这几个方面我想共同努力是可以提升的。

在制度安排上，第一，希望有一个可操作性的法律进行保障人民的带薪休假的权利；第二，有效的政策设计让每个人到期能够强制性休假，只有每个人都意识到自己的权利，并利用制度保障这个权利的时候，老百姓带薪休假的权利才能落到实处。

对于大家提出的有时无薪的情况，我想更重要的是，一方面促进大家的旅游休闲意识，通过旅游休闲来健康、放松自己的身心，这是意识上的；第二个方面就是要千方百计的降低旅行和旅游的成本，也包括像一些景区、景点、博物馆、文艺演出这样一些地区的成本，就是居住和停留的成本，这一块是政府可以作为的地方。

另外，我不认为大家担心的会引发或者是扩大了，或者是给公款旅游提供了便利，反而我觉得它会变得更加透明了，很多事情透薪休假是包括公务员在内所有的公务人员、事业单位人员和普通劳动者共同的权利，这些明了化反而好监督了。

在这样一个特殊时期，未来中国的旅游业发展，放松身心可能会更重要一些，但是从总体来看，官方旅游在相当长一段时期内仍然是处于中国旅游消费的主体地位，而从未来的发展空间看，我们更希望民众的旅游消费意愿能够和休闲的动机结合起来。

多方合作拉动国民消费

资深旅游策划人愿景旅游运营机构总经理何季东

我个人不反对国民休闲计划，国民休闲计划无疑是个很好的概念，或者是在一定程度上可以促进旅游行业的发展，拉动内需。但国民休闲计划究竟能在多大程度上促进旅游拉动内需以及如何对旅游产业起到现实的拉动作用，个人认为并不乐观。

受全球金融风暴的影响，2009年中国国内实体经济将持续受到冲击，国内经济会如何受到金融危机的影响？影响程度有多深？持续时间有多长？波及到的行业有多广？目前形势并不明朗，旅游行业有个最明显的特征，就是脆弱性，和社会经济的大环境息息相关。在经济危机背景下提出的国民休闲计划，出发点无疑是好的，也是适合的，但是不能仅仅停留在一个概念的提出上，更多的应该考虑如何落实，应有相应的具体促进计划，没有科学的且具有建设性的相应对策，无疑是一个空口号。要产生旅游行为，就必须具备三个条件，可自由支配收入，可自由支配时间和具有外出旅游的愿景，三个条件缺一不可。显然，在目前经济形式不明朗的情况下，旅游行业在可预见的将来，究竟如何走向，目前学界、政府部门和来自市场的一线声音对其前景并不乐观。中国旅游市场无疑面临着极大的考验。

国民休闲计划要得到顺利的实施，并取得预期的效果，不单是游客怎么做，还有更直接的是旅游行业主管部门怎么做，在金融危机爆发之前，国内旅游行业就客观的存在诸多行业问题，悬而未决，比如旅行社行业问题、导游问题等。如何解决这些问题，苦练内功，行业改革，行业问题合理化解决，上管理，上营销，上项目等，应该成为国民休闲计划的一个最重要的组成部分。这就是说，国民休闲计划，不单是游客应怎样做这个问题，还有个旅游行业应该怎样做的问题，绝非一厢情愿的事情。比较而言，个人还认为旅游行业应该怎么做才是最重要的问题，游客不存在配合与否的问题，旅游者要出游，也并非有个国民休闲计划就能解决，起决定性作用的是出游是否是一种必须的需求问题。按游客空间分布理论来说，旅游者中有很大一部分游客是介于可旅游、也可不旅游的中间层游客，2009年或者在今后一个阶段内，这部分中间游客数量会明显减少。特别是传统的价格较高、时间较长的中长程旅游将出现较大的市场低迷，但价格相对低廉且时间较短的短程旅游会出现强劲的增长。在经济形势还不明朗的大背景下，银根紧缩大势所趋，游客出游的空间直径必然会缩小。选择短程旅游或近郊旅游无疑会成为释放压力，回归自然的最佳选择。这是2009年以及近几年旅游的大趋势。个人认为国民休闲计划在旅游市场消费引导上，更应该注重对短程市场和周边市场的培育，以一小时至四小时经济圈为核心，重点拉动周边短程客源市场。

国民休闲旅游是公款旅游的助推器，我个人不赞成这个观点，要区别对待。政府部门官员也有个人的旅游计划，这个和公款旅游无关，不过确实存在以打着国民休闲计划的名义利用公款旅游的现象，应加以严厉打击。

国民休闲计划并非计划经济的产物，国民休闲计划不应该是一种行政性的要求某人必须去旅游，而是对旅游行业的一种市场引导，而且市场经济条件下，特别是目前经济形式不明朗的背景下，利用行政的手段积极引导市场，引导消费，无可非议的也是目前全世界各国政府进行经济结构调整，促进行业经济发展，拉动国民消费的必然选择。

对旅行社来说，2009年是一个考验，但并非没市场，只要注重创新，在旅游线路设计、市场营销等方面多下功夫，市场环境仍然十分乐观。我的建议是“少杀价，多创新”。

乐观期待“国民休闲计划”

――“国民休闲计划”的意义何在？

贵州财经学院旅游管理学院吴倩教授

作为我国政府“救市”的重大举措之一，“国民休闲计划”准备出台前，却遭到“网友”悲观的调侃。以为这个计划无疑是瞎“忽悠”：汶川地震、金融海啸、结构性通胀，老百姓兜里的那点可怜的小钱严重缩水，吃饭都成问题，还不抓紧时间挣钱以备不虞？搞哪门子休闲计划！

网友的情绪是可以理解的，但事实上，造成这种现象的原因主要是观念的错误和某些宣传方面的误导所致：

首先，在全球金融危机的大环境下，启动休闲计划，让大家有时间去花钱，固然有拉动内需的意图，但如果仅仅把眼光盯在这里，是很狭隘的，有人指出“休闲”是民生的权力，不是经济手段，这是对的。事实上“国民休闲计划”的重大意义在于改变国民的消费观念，或者说是“优化”国民的消费观念。然后，在这个观念的指导下，出台配套改革措施，以期实现这一设想，而不仅仅是为了“救市”。

其次，在国家遇到困难的时候，各行各业为政府献言建策是应该的，为此，旅游学界和业界提出出台“国民休闲计划”就是再合理不过的事情了。但是，正因为是旅游界提出的主张，大家才把“旅游”和“休闲”划上了等号、把“国民休闲计划”简单的等同于“国民旅游计划”了。在这里，休闲计划当然是包括旅游计划的，甚至是重要的内容，在目前的经济环境下，旅游界基于搞活旅游，希望休闲计划中的旅游计划能够刺激消费的认识是正确的，但这个计划一旦出台，它的意义就远远超过了它所要达到的目的了。

基于此，我们应当乐观看待“国民休闲计划”。尽管我们不以为休闲就该是旅游，但旅游却是一种有益于身心健康的积极休闲，只不过是要花钱的。网友们的意见便主要是集中在“钱”的问题上。

从消费习惯方面看，由于长达几千年的自然经济文明所积淀下的生活方式、消费习惯与当今的市场经济观念有抵触，不利于我们参与全球博弈、不利于我们追赶现代文明。如我们的爱好储蓄习惯、不爱借钱的习惯、不喜远游的习惯等等都是自然经济条件下形成的。但在市场经济条件下，是消费决定生产的，所以，国家才要鼓励消费。“国民休闲计划”正是基于这一认识提出的。

此外，应当看到，该计划也应该有改造我们的消费结构优化国人恩格尔定律的意思的。

总之，乐观的期待“国民休闲计划”，是因为我们要相信这个计划一定是基于人生终极目的的人文关怀的，把国民从高速旋转的价值规律的大轮子上解救出来，哪怕是暂时的。

网友观点&媒体言论

网友及众媒体对“国民休闲计划”发表了各自不同的看法，本刊小作总结，发现各行各业不乏对此唏嘘不已的人，希望这个为民着想的利好政策能落到实处，发挥其有益的作用。

“国民休闲计划”不为赚钱方才有效：在我看来，若想让这份计划产生效用，国家旅游局政策的初衷就不能是赚钱，而是真正地让国民“休闲”。如果国内各旅游景点的门票能大幅度降低，降到大家都可以欣然接受的价格，趋之若骛地出外旅游也不是没有可能，因为大家会把这当成是经济环境所造就的难得的“旅游福利”。总之，“国民休闲计划”能否顺利成行，取决于国家旅游局对国民休闲的诚意而不是对旅游市场地的呵护。旅游市场设下“珍珑棋局”，只有勇于弃子才能逃生，这种简单的道理千万别被功利遮望眼。

来源：半岛都市报作者：张若渔

“国民休闲计划”如何普惠国民：华南师范大学旅游管理系党总支书记林创家认为，“国民休闲计划”作为有关部门应对经济危机采取的积极对策，值得肯定。他提醒有关部门应该更有前瞻性，把国民休闲计划作为一个关注国民健康的长远计划，同时完善整个旅游市场设施，让国民休闲计划切实普惠全体国民。国民休闲计划的具体落实仅靠旅游部门的努力是不够的，必须跨部门综合协调。不断完善旅游资源只是一方面，另一方面政府应出台有关政策，如积极推行带薪休假制度和实行学生修学旅游制度等。这样才能让全体国民真正体会到国民休闲计划所带来的福利。

来源：南方杂志作者：林若川

谁是国民休闲计划的受益者：“国民休闲计划”的出发点当然是好的，只是别说现在受金融风暴影响，老百姓不敢休闲，即便是“好日子”，这个计划也一定会遭遇口水。“五一”长假取消了，“十一”黄金周也有人忽悠着希望取消，带薪休假的制度又难以彻底实施，老百姓哪有时间去旅游休闲？就算是目前还能抓住“十一”长假这根最后的稻草出门，也还得忍受着景区门票暴涨、景点人满为患的折磨。

所以，国家旅游局在完善“国民休闲计划”的可行性细节时，请先告诉我：这项救市计划到底是为哪部分国民计划的。

来源：中国青年报作者：陈方

国民休闲计划不只是旅游消费：复旦大学旅游学系教授、博导顾晓鸣认为，一般人们都以为休闲就是一个玩玩的边缘产业。其实古人早说过：读万卷书，行万里路，把读书和旅游联系起来。在一个健全的社会里，人的全面发展、社会文化的传承，除了通过书本、长辈的教育来传递，另外就要靠地区性的移动来传递。一个闭门不出的人，生活是不完整的。地区性的移动，能扩大人的视野、增长人的阅历，旅游在这方面的功能一直没有得到重视。

休闲最终不只形成一个产业，更将形成一个民族生活方式的变迁；不只带动经济，更将拉动社会、文化、人的全面提升。政府有意识地推它一把是有意义的，休闲应该成为共享、共创的社会公共活动，融入国民生活的各个方面。从这个意义上来说，真正的国民休闲计划不只是旅游计划，同时也是家用开支理财计划、经济计划和社会福利计划，归根到底，是每一个国民如何规划人生、如何为生活品质买单、如何获得最大快乐的计划。

来源：解放日报作者：龚丹韵

国民休闲计划听起来很美：谁来买单？一位网友的话颇有代表性：“现在不少企业连带薪年休假都执行不了，还会送职工去旅游？老百姓自己买单？现在一个月拿2000元，上有老下有小，还要付按揭，基本生活都很难保障，还会去旅游？”

谁会参与？显然，不解决买单的问题，“谁会参与”也就成了问题，一些消费者担心，这项计划虽然出发点很好，但操作起来有难度，把握不好，很可能成为社会上一些强势群体和特权阶层的专利。比如针对优秀员工的奖励出游，国家机关和一些大型国企因条件好，有保障，执行起休闲计划来“不折不扣”，而民营企业特别是民营中小型企业，在经济大环境不景气的当口，因条件所限就很难实施。

来源：北京青年报作者：曾伟

这个国民休闲计划，不要也罢：建议有关部门在完善“国民休闲计划”可行性细节时，有必要考虑这项计划实施过程中的公平性问题。如果缺乏公平，这个计划不能惠泽大多数人，我看这个国民休闲计划，不要也罢，还是将职工带薪休假制度真正落到实处是正理。

来源：荆门社区论坛作者：水菡

“国民休闲计划”路还很长：落实好“国民休闲计划”，也有必要重温黄金周的历程，以免重蹈黄金周的覆辙。在1998年亚洲金融危机之后，黄金周计划于1999年开始实施，初始一片叫好，到近几年来却几乎成了众矢之的。休息、休假、休闲，事关经济刺激，更涉及民众长远的福利与权益。这些方面的制度设计，不能仅仅局限于一时刺激经济发展的短线思维，而应当放宽眼界为民众提供更为稳定的利益预期和消费动力。否则，“国民休闲计划”不仅无法避免黄金周制度的命运，而且其拉动旅游市场的效果也值得怀疑。

来源：吉林日报作者：壮壮

赞助旅游我乐意，只是要我真正出钱把旅游当成“必修”，那我得考虑考虑了，老实说不是不乐意让孩子出去走动，只是别把旅游当成必修啊，否则长期如此普通人家谁没意见？旅游景点想赚钱？现在谁不想赚钱？这一金融危机，珠三角企业不景气了，外出的人也陆续回来了，闹得治安状况越来越差，都挤回本地了，没了钱但是要生活的他们怎么办？歪了心眼就免不了抢啊偷啊，大街小巷找活干的人太多了。

来源：敏思博客网网友luyuan

“国民休闲计划”有画饼充饥之嫌：退一步讲，即使真有一些实际的举措来助推“国民休闲计划”，普通民众能分享这个利好蛋糕的份额绝对不多，更多的份额又会流向掌握权力和财富的少数人的口袋里，最后沦为少数人独享的又一个特权福利。果真这样的话，这样的休闲计划没有还倒好些。“国民休闲计划”这个大饼尽管看起来很香，但大多民众最后能否尝到则是个未知数。因此，有足够理由说“国民休闲计划”有画饼充饥之嫌。

来源：人民网时评作者：王任辉

“国民休闲计划”为何让我们“很受伤”：初衷再过美好的应对金融风暴的举措，都应该将金融风暴之于普通公众工作、生活、收入等诸方面的影响，一并考虑进去。对“国民休闲计划”而言，也是如此。否则，一方面，普通公众会为这些“站着说话不腰疼”的计划和措施感到“很受伤”；另一方面，他们有理由担心，这些本应眷顾普通公众的公共决策，很可能沦为少部分人的“盛宴”――与其如此，还不如让它们在寒流过去之后再从长计议吧。

来源：人民网时评作者：李记

“国民休闲计划”何以引起“国民”反感：公众反感的是，这种国民休闲计划徒具观赏性。其实让国民旅游的方法很简单，比如降低景点票价、保障休假时间和增加国民收入，在让国民有钱、有闲上下功夫并制订计划。旅游是一种以金钱和闲暇为基础的理性经济行为，公众有钱有闲了自然会制订自己的休闲计划――可公众并没有在旅游局的休闲计划中看到这些东西，有的只是空洞的概念和花哨的忽悠。

来源：人民网时评作者：曹林

国民休闲别成“特权休闲”：有一种旅游可能不受金融危机的影响，那就是“公款旅游”。而能够公款旅游的，都是些什么单位，我想大家都心知肚明。虽然国家旅游局没有明确提出“公务员旅游”，但既然是“国民休闲计划”，自然也包括公务员在内，而且政府机关也完全可以借用“福利旅游”、“奖励旅游”来组织自己的工作人员外出旅游，到时候还可以扯上一个响应国家号召，振兴旅游经济的幌子。

来源：人民网时评作者：苑广阔

“国民休闲计划”有点不合时宜：在金融危机之时，人们推迟旅游计划，减少旅游活动，缩减旅游开支，本身就是理性的消费之举。相反，如果不顾现实情况，在经济收入不景气之时，还要硬着头皮凑钱去旅游休闲，不仅不切实际，而且也奢侈了点。譬如一个家庭，连吃饭都成问题了，家庭成员唯有缩减开支，“勒紧裤带”过日子，哪还有心思去游玩呢？

金融危机的影响是全方位的，要求企业在经济困难情况下，把旅游当“福利”，拿钱奖励职工旅游，国家旅游局愿望良好，但让企业将旅游纳入经营成本也仅仅是一种愿望而已。与此类似，“休学旅游”、“银发旅游”也是纸上谈兵，很难落到实处。

来源：人民网时评作者：贾如军

“国民休闲计划”会不会变味？：这一“休闲计划”会不会沦为“权力盛宴”。这绝非杞人忧天，因为一遇好处，手握权力者不顾一切扑上去“抢食”的现象并不鲜见。别的不谈，就说一些单位的先进评选吧，就因为一旦被评上了先进，能获得一定的物质奖励，并能在晋职晋级时获得照顾，于是许多官员纷纷盯上了先进称号。显然，面对“半价旅游”甚至是“零费用旅游”的诱惑，有人利用手中的权力作假，为自己、家人或亲信捞一次旅游机会，一点儿也不奇怪。

国民经济行业划分篇10

制定和实施国民经济和社会发展五年规划，引领经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。从1953年开始，我国已经编制实施了13个五年规划（以下简称“五年规划[计划]”），对我们创造出世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，发挥了卓有成效的作用。当今世界正经历百年未有之大变局，“十四五”时期，我国将进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。在此背景下，回顾“一五”计划至“十三五”规划制定和实施历程，总结各个时期取得的成就和经验，以史为鉴，启迪未来，对我们更好制定和实施“十四五”规划具有重要意义。

一、国民经济和社会发展五年规划（计划）的主要历程

新中国成立以来，我国已制定和实施了13个五年规划（计划），从体制变革和发展阶段相结合的维度，我国五年规划（计划）制定实施的历程大致可划分为三个阶段。

（一）计划经济体制下的五年计划（从“一五”至“五五”）

这一阶段，我国制定实施了5个五年计划，由此奠定了我国工业化、现代化的基础，基本形成了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，为开展社会主义建设积累了经验。“一五”时期，以苏联援建的156个建设项目为重点，启动了大规模工业建设，第一批国产汽车出厂，第一架国产飞机试飞，第一座原子反应堆投入运转。工业生产取得的巨大成就，远远超过旧中国一百年来所达到的水平。“二五”至“四五”时期，尽管受到“大跃进”“文化大革命”等影响和冲击，经济发展经历重大挫折，但也集中力量办成了一些意义非凡的大事，取得了“两弹一星”、高产量籼型杂交水稻等一批重大科技创新成果，建成了南京长江大桥、成昆铁路、刘家峡水电站和大庆油田等一批重大基础设施和重大工业项目，工业体系和国民经济体系逐步健全。“五五”时期，党中央提出“调整、改革、整顿、提高”八字方针，推动国民经济重大比例关系朝着协调合理的方向发展，特别是党的十一届三中全会胜利召开，拉开了我国改革开放的大幕。

这一阶段，我国主要实行高度集中的计划经济体制。与此相适应，五年计划主要采取指令性计划的管理方式，由中央制定计划，然后层层分解下达到地方和企业。计划过程强调统筹兼顾、综合平衡，主要是做好产品供求、财政收支、信贷收支、外汇收支等重要领域的平衡。计划经济体制下，五年计划在实施过程中经历过一些挫折，走过一些弯路，但在当时我国经济基础较为薄弱的情况下，有其历史必然性和合理性，对于我国发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，在“一穷二白”的条件下，较快建立起独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，改善人民生活，提升国际地位，起到了十分重要的作用，为改革开放后的持续快速发展奠定了重要的物质技术基础。

（二）计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨时期的五年计划（从“六五”至“九五”）

这一阶段，我国制定实施了4个五年计划，初步建立起社会主义市场经济体制基本框架，基本解决了人民生活的温饱问题，实现了总体小康的战略目标。“六五”计划是改革开放后的第一个五年计划，全党全国工作中心转移到经济建设上来，随着建立农村家庭联产承包责任制、建设经济特区、实施沿海开放等一系列重大改革和重大政策的实施，我国农业生产能力大幅提升，对外经济关系打破了封闭半封闭的状态，乡镇企业、民营经济异军突起，科技、教育、文化事业开始出现繁荣兴旺的局面，国民经济发展进入起飞阶段。“七五”计划时期，国民经济保持了一定的增长速度，农林牧副渔全面增长，主要工业产品平均年产量比“六五”时期有较大幅度的增长，缓解了农产品和消费品匮乏的局面。“八五”时期，党的十四大通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，改革步伐进一步加快，国民生产总值年均增长12%，经济增速快，波动也较小。“九五”时期，我国经济虽然经历了亚洲金融危机的冲击，但仍然保持平稳较快增长，到2000年GDp首次突破1万亿美元，人均GDp达到850美元，进入中等偏下收入国家行列，主要工农业产品产量位居世界前列，人民生活总体上达到了小康水平。

这一阶段，随着我国向社会主义市场经济体制转轨，五年计划的名称、定位和内容等也发生了重大变化。从“六五”计划开始，增加了社会发展的内容，国民经济发展五年计划更名为国民经济和社会发展五年计划。管理方式从行政指令性计划、政府直接配置资源逐步向符合市场经济规律的宏观经济管理转变，大幅度缩减计划管理的范围和指标，大幅度向地方和企业下放计划决策权，精简了行业管理机构。五年计划制定程序逐步规范，基本形成了制定五年计划的制度和比较规范的工作程序，各个五年计划都有完整的正式文本并完成了法律程序。先由党中央提出建议，然后国务院根据建议组织有关部门制定纲要（草案），最后提交全国人民代表大会审查批准。五年计划的科学性、严肃性、有效性进一步增强。

从计划执行情况看，尽管在这一阶段也出现几次不同程度的经济过热和“九五”计划后半段的通缩，但总体来说，经济发展的稳定性与改革开放以前相比大大增强，没有再出现计划经济时期那种国民经济重大比例关系严重失调的问题，经济波动的频度和幅度明显降低。产业结构调整优化取得重要进展，根本扭转了过去消费品长期供给不足的状况，到1991年完全取消了票证，消费需求升级和产品更新换代加快；基础产业发展成效显著，新的支柱产业不断形成壮大，工业体系和国民经济体系更加完整。到“九五”期末，我国基本告别“短缺经济”，胜利实现了“三步走”现代化战略前两步的目标，其中，前十年切实解决了温饱问题，后十年胜利实现了总体小康。国家综合经济实力显著增强，在全球经济中的地位日益提升。

（三）社会主义市场经济体制基本建立后的五年规划（计划）（从“十五”至“十三五”）

这一阶段，我国制定实施了4个五年规划（计划），将胜利实现全面建成小康社会目标，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程奠定了坚实基础。“十五”时期，我国加入世界贸易组织，外向型经济突飞猛进发展。工业化城镇化步伐加快，汽车开始进入家庭，住房消费快速兴起，GDp年均增长9.8%。“十一五”时期，虽然受到国际金融危机的冲击，但我国GDp仍保持年均11.2%的高速增长，经济总量跃升为世界第二，进入中等偏上收入国家行列。“十二五”时期，党的十八大胜利召开，中国特色社会主义进入新时代，以同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，综合国力和国际影响力大幅提升，经济总量稳居世界第二，对世界经济增长贡献率超过25%。

“十三五”时期，面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，特别是突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济发展带来前所未有的冲击，在以同志为核心的党中央坚强领导下，我国经济保持了中高速增长，人均GDp突破1万美元，达到中等偏上收入国家水平，对全球经济增长贡献率超过30%。经济结构不断优化，消费、投资、净出口三大需求和三次产业发展逐步趋于协调，现代化基础设施建设快速推进，制造业加快由中低端向中高端升级，战略性新兴产业日益壮大，数字经济等新经济蓬勃发展，科技进步对经济增长的贡献率稳定提升。人民生活不断改善，城乡居民收入增速超过经济增速，中等收入群体持续扩大。三大攻坚战成效显著，脱贫攻坚战取得历史性成绩，金融风险有效防范，生态环境总体改善；覆盖城乡全体居民的社会保障体系日益完善，基本公共服务均等化加快推进。生态环境出现了总体改善的局面，经济社会发展取得全方位、开创性的历史成就。

这一阶段，随着我们党对执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识不断深化，随着我国社会主义市场经济体制改革向纵深推进，五年规划的理念、目标、内容等不断改革创新。“十五”时期，减少了实物指标，增加了反映结构变化的预期指标，宏观性、战略性和指导性进一步增强，建立了五年规划的中期评估制度。从“十一五”规划开始，“五年计划”更名为“五年规划”，明确了五年规划的定位，将规划指标分为预期性和约束性两类，增加了具有空间约束的主体功能区内容，规划体制改革明显加快，规划体系不断健全，基本形成了与社会主义市场经济体制相适应的五年规划制度。“十三五”时期，《中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》印发实施,为加快建立制度健全、科学规范、运行有效的规划体制指明了方向。

从规划实施效果看，这一阶段是我国产业水平、创新能力、城乡面貌、人民生活和综合国力取得跨越式进步的二十年。GDp从2000年的十万亿元提高到2019年的接近一百万亿元，连续跨越了几个大台阶，占世界经济的比重由3.65%提高到16%以上，从相当于美国GDp的12.6%提高到67%；三次产业结构从2000年的14.7：45.5：39.8调整到2019年7.1：39.0：53.9，常住人口城镇化率从36.2%提高到60.6%，工业化城镇化水平大幅提升；社会消费品零售总额从3.91万亿元增加到40.8万亿元，成为全球第二大消费市场。进出口总额从3.93万亿元增加到31.56万亿元,成为全球120多个国家和地区的最大贸易伙伴；研发投入占GDp比重从0.89%提高到2.23%，达到经合组织国家的平均水平；单位GDp能耗明显下降，森林覆盖率从16.55%提高到22.96%，美丽中国建设迈出重要步伐；人均可支配收入从0.4万元增加到3.1万元，私人汽车拥有量从625.3万辆增加到2.25亿辆，城镇人均住房建筑面积从10.25平方米增加到接近40平方米，绝对贫困问题历史性得到解决，我国迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。

二、五年规划（计划）的重要地位和独特作用

强调，凡事预则立，不预则废。实践充分证明，制定和实施五年规划，对于全面贯彻落实党和国家的战略目标，充分发挥社会主义制度优势，引领经济社会发展，推进社会主义现代化建设，具有十分重要的作用。

（一）五年规划为党的主张转化为国家意志提供重要途径

五年规划根据党中央建议制定，经全国人民代表大会批准后向全社会公布实施，是把党的主张转化为国家意志和全民行动的重要方式和途径。例如，党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并指出牢固树立并切实贯彻新发展理念，是关系我国发展全局的一场深刻变革。“十三五”规划《纲要》深入贯彻落实新发展理念，用理念创新引领发展方式转变，并贯穿于发展的各领域和全过程。在谋篇布局、指标设置、战略任务、政策举措等方面，充分体现新发展理念的要求。在提出各领域发展任务和重大举措时，特别注重系统全面落实新发展理念。可以说，五年规划集中体现党的路线方针和国家发展战略目标，是党的意志、国家意志和人民期待的有机统一。

（二）五年规划是推动国家发展战略连续稳定实施的重要保障

五年规划最大限度地凝聚共识，引导社会各界坚定信心，认准一个方向、一个目标，一代接着一代干，一步一个脚印向前迈进，通过一个又一个的五年持续推进，有力推动了现代化战略一张蓝图绘到底。党的十三大提出“三步走”战略部署，党的十五大至又提出新的更高要求。相应地，我国通过“八五”至“十三五”6个五年规划（计划），持续推进小康社会和全面小康社会建设，保证了战略目标的如期实现。与此同时，五年规划也是落实国家重大战略的重要途径，比如，“十三五”规划对创新驱动战略、军民融合战略、京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”等都进行了专门部署。

（三）五年规划是政府履行职责的重要依据

五年规划明确了政府工作重点，为政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能提供了重要依据，使财政政策、货币政策、产业政策、区域政策等既符合短期经济运行的特点，又符合长期规划的目标任务。同时，通过建立以五年规划为统领、各级各类规划与其有效衔接的规划体系，综合平衡政府各部门间关系，充分调动中央和地方的积极性，将各部门、各地方的发展目标、发展任务、工作重点纳入国家发展全局予以考虑和安排，形成目标一致、步调统一的工作合力，有力推动了上下左右各方、政府市场社会各界共同落实国家发展战略，促进经济持续健康发展。

（四）五年规划是引导社会预期的重要手段

围绕国家长远发展战略，针对不同经济社会发展时期面临的矛盾和问题，每个五年规划都提出了具体的阶段性目标和指标。这些目标和指标是党和政府对人民的庄严承诺，也是社会各方面共同遵循的行动指南，有利于引导全社会朝着共同的方向努力，对有关部门和地方具有很强的导向、激励、督促、考核作用。比如，改革开放后，在发展是第一要务的思想指导下，从“七五”计划开始，我国将经济增长速度指标列入五年规划（计划），各地区也分别设立相应的发展目标并努力完成，有力引导了社会预期和市场行为。党的十八大以来，在新时代中国特色社会主义思想的指导下，“十三五”规划更加注重发展质量和效益，有力推动了我国朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的方向发展。

综上所述，五年规划的制定和实施，有利于坚持和加强党的全面领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，实现全社会思想上的统一、行动上的一致，保证国家战略实施的稳定性和连续性；有利于发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，推进重大中长期战略实施，部署和推进跨年度甚至跨五年的重大项目建设；有利于有步骤地补齐经济社会发展的短板，加强薄弱环节，解决不平衡不充分的发展问题；有利于持续增加城乡居民收入，有效消除贫困，更好地保障和改善民生；有利于正确引导社会舆论和市场预期，动员全党和全社会为中长期规划目标的实现而奋斗。

三、五年规划（计划）的宝贵经验与启示

历史是最好的教科书。13个五年规划制定和实施的历史过程，充分体现出中国共产党领导新中国建设社会主义事业的积极探索，积累了许多宝贵的中国特色的国家治理经验，对我们进一步做好规划制定工作具有重要的启示。

（一）坚持党的领导，反映党的主张，是制定好实施好规划的根本前提

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，也是中华民族的先锋队，肩负着领导、团结全国各族人民全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的历史使命。坚持党的领导，是我国经济社会沿着正确方向前进的根本保证，也是中国特色社会主义制度的根本要求。新中国成立以来，我国连续制定的13个五年规划（计划）对经济社会发展发挥了重要的作用，根本原因是我们始终坚持党的领导，坚持解放思想、实事求是，不断进行理论创新和实践创新，坚持用马克思主义中国化最新理论成果指导五年规划制定，紧紧围绕国家长远发展战略目标来设计和推进发展改革重大任务，牢牢把握我们前进的方向和目标，保持战略定力，有效应对和破解发展中面临的问题和挑战。

（二）坚持实事求是，遵循经济社会发展规律，是制定好实施好规划的基本要求

从13个五年规划（计划）实施的情况看，有的制定比较符合实际，实施效果就比较好。反之，有的由于对客观规律认识不够，实施效果就不理想。比如，“二五”计划实施过程中，在急于求成的思想推动下，出现了“大跃进”“人民公社化”等浪潮，导致了国民经济主要比例关系失调，人民生活遇到很大困难。改革开放后，我国注重按照经济规律办事，建立社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，大大推动了社会生产力的发展。党的十八大以后，我国更加注重发挥市场配置资源的决定性作用，更加注重民生福祉、生态文明等方面的建设，发展质量效益明显提高。因此，五年规划（计划）的制定，必须遵循市场规律、工业化规律、城镇化规律等经济发展规律，以及社会发展规律和自然规律，客观认识经济发展的阶段和条件，科学把握发展大势，做到顺势而为，才能确保规划（计划）任务目标如期实现。

（三）坚持目标导向问题导向，持续推动解决社会主要矛盾，是制定好实施好规划的客观要求

实现经济社会持续健康发展，需要根据不同时期面临的主要矛盾和突出问题，制定有针对性的解决方案。五年规划的重点就是要聚焦社会主要矛盾的阶段性表现，明确重点任务和重大举措，持续推动予以解决。比如，改革开放之初，我国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，矛盾的主要方面是供给短缺。为此，从“六五”计划开始，我国把解放和发展生产力摆在突出的位置，大力推动农村改革，加快发展消费品工业和能源原材料等基础工业，实现了主要工农业产品产量的大幅增长。到“九五”计划期末，我国基本解决温饱问题，人民生活达到总体小康水平。“十五”计划到“十二五”规划实施后，我国长期所处的短缺经济和供给不足状况发生根本性转变，人均国内生产总值达到中等偏上收入国家水平。当前，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，五年规划的制定要锚定全面建设社会主义现代化国家的目标，聚焦发展不平衡不充分深层次问题，明确破解难题的途径和办法，着力提高经济发展质量效益，满足人民对美好生活新期待。

（四）坚持开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，是制定好实施好规划的有效途径

每一次五年规划（计划）的制定过程，都是一次对世情、国情再认识再深化的过程，是一个统一认识、汇集众智、理清思路的过程。在每次五年规划制定过程中，一般要经历前期重大问题研究、提出基本思路、起草规划文本、广泛征求意见等阶段，每个阶段都动员各部门、各地方和社会各界广泛深度参与。比如，“十三五”规划制定过程中，亲自担任起草组组长，体现了对制定五年规划的高度重视。中央委托42家单位组织力量完成了31项重大课题研究，形成了117份专题研究报告，为起草组提供了研究支撑。同时，国家发展改革委在规划纲要制定过程中，也组织了大量的调查研究，广泛征求有关部门、地方和社会各界的意见。实践证明，这种方式有利于统一思想、凝聚共识，推进规划的落地实施，对提高五年规划的科学性、有效性、操作性具有十分重要的作用。

（五）坚持与时俱进、不断创新，完善规划体制机制，是制定好实施好规划的重要方法

纵观13个五年规划（计划），随着我们党对经济社会发展规律的认识以及我国经济体制改革的不断深化，五年规划的目标、性质、作用、内容、实施方式等也相应进行了调整。比如，规划性质由指令性计划转变为指导性和约束性相结合的规划，规划内容逐步拓展到经济发展、社会民生、生态环境等方方面面，探索形成了包括前期研究、制定草案、听取意见、规划衔接、审议批准、公开等比较规范的制定程序，建立了包括任务分工、年度监测、中期评估、总结评估等系统完善的规划实施机制。实践证明，五年规划的探索和创新，与我国经济发展阶段、经济体制改革和国内外形势重大变化是相适应的，符合社会主义市场经济发展要求，反映了我国发展理念、政府职能等方面的重大变革，较好地发挥了对经济社会发展的战略导向作用。

四、进一步编制实施好五年规划的思考

高度重视规划制定工作，近期对五年规划特别是“十四五”规划的定位、性质、作用、编制方式等重大问题做出了重要论述和指示，为进一步做好规划编制工作指明了方向，我们要全面准确深入学习领会，认真抓好落实，推动五年规划编制实施工作取得更大成效。

（一）坚持以新时代中国特色社会主义思想为根本遵循

当今世界正经历百年未有之大变局，我国即将开启社会主义现代化建设新征程，科学编制好五年规划特别是“十四五”规划，持续引领推动经济社会持续健康发展，具有十分重要的意义。明确指出，用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。“十四五”时期我国将进入新发展阶段，这在党和国家发展进程中意义十分重大，谋划好“十四五”时期发展十分重要。我们要以新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，科学编制好“十四五”规划。

一是要全面对标新时代中国特色社会主义思想。历次五年规划取得成功的最重要经验，就是始终坚持以马克思主义中国化的最新成果为指导，并贯穿规划制定实施的全过程和各环节。党的把新时代中国特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想，反映了全国各族人民共同意志和全社会共同意愿。当前和今后一段时期，制定实施五年规划，必须全面对标新时代中国特色社会主义思想，充分体现“八个明确”“十四个坚持”，紧紧围绕分两步走全面建设社会主义现代化国家的新目标，在“十四五”规划和今后五年规划目标、任务等方面做出安排和部署，力争通过若干五年规划的持续努力，实现社会主义现代化国家的宏伟目标。

二是要全面落实“五个必须”。近期，强调，推动“十四五”时期经济社会发展，必须坚持和完善党领导经济社会发展的体制机制，为实现高质量发展提供根本保证。必须始终做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，不断实现人民对美好生活的向往。必须把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。必须坚定不移推进改革，继续扩大开放，持续增强发展动力和活力。必须加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一。这“五个必须”为“十四五”时期我国经济社会发展指明了前进和努力的方向，我们要在规划编制过程中细化落实。

三是要全面体现新时代新要求。以辩证思维看待新机遇新挑战，把握我国经济发展的新阶段新特征，准确识变、科学应变、主动求变，全面落实创新驱动、乡村振兴、区域协调发展、可持续发展、扩大内需等重大战略，以科技创新催生发展新动能，以深化改革激发发展新活力，以高水平对外开放打造国际合作竞争新优势，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以共建共治共享拓展社会发展新局面。我们要科学把握对规划编制的新要求，努力编制出一部符合人民意愿、富有时代特征、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的高质量规划。

（二）强化五年规划对经济社会发展的引领作用

党中央国务院印发的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》指出，要以规划引领经济社会发展，明确国家战略的阶段性部署和具体安排，引导公共资源配置方向，规范市场主体行为。这对新时代我们做好五年规划工作提出了更高要求，我们要全面准确深入学习领会其科学内涵和核心要义，在“引领”二字上下更大功夫。

一是科学研判国际政治经济发展大势，准确把握我国经济发展的阶段性特征和趋势性变化，理清发展思路，明确阶段性部署和安排，更好发挥五年规划对经济社会发展的导向牵引作用。

二是处理好政府和市场、中央和地方的关系，明确政府工作重点，规范市场主体行为，充分调动各方面积极性、主动性和创造性，更好发挥五年规划对经济社会发展的统筹平衡作用。

三是合理确定经济发展目标，科学设置约束性指标，统筹发展和安全，保持经济社会发展的稳定性和连续性，更好发挥五年规划对经济社会发展的规范约束作用。

（三）进一步建立健全国家规划体系

统一规划体系是形成规划合力、更好发挥国家发展规划战略导向作用的关键。坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调，建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。

一是强化五年规划对各类规划的统领作用。要适应我国社会主义市场经济体制和高质量发展的要求，进一步推动五年规划在性质、作用、内容及实施方式等方面的改革创新，不断增强五年规划的导向和约束功能。进一步发挥五年规划对空间规划和区域规划的指导作用，明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，确定需要着力开发或者保护的重点区域，促进城乡区域协调发展。围绕补短板、强弱项、惠民生，明确国民经济和社会发展重点领域的主要任务，为制定专项规划提供依据。

二是进一步完善各级各类规划。专项规划要细化落实五年规划重点任务，明确时间表和路线图，提高针对性和可操作性。区域规划要全面贯彻实施重大区域战略，协调解决跨行政区重大问题，突出区域特色，指导区域协作协同发展。空间规划要明确空间开发强度管控和主要控制线，统筹协调各类空间管控手段，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，为五年规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障。

三是加强规划的衔接协调。建立健全规划目录清单、规划衔接协调机制等规划管理制度。加强五年规划和各级各类规划在发展目标特别是约束性指标、总体布局、重大政策、重大工程、风险防控等方面的衔接，推动专项规划从“条”上进行深化、区域规划和地方规划从“块”上予以细化、空间规划从“地”上加以落实，做到各类规划各居其位、相互补位、有机衔接、形成合力。

（四）进一步创新五年规划实施机制

健全完善的实施机制，是规划落地见效的重要保障。经过多年探索，我国已初步建立起系统完善的规划实施机制，形成了全生命周期的规划监测评估机制，对推动规划实施发挥了至关重要的作用。要进一步完善监测评估，强化分类实施，提升规划实施效能。

一是完善多方参与的评估机制。进一步健全“年度监测分析—中期评估—总结评估”的规划评估体系，建立健全适应高质量发展要求的考核评估机制。推动开展独立的第三方评估，探索面向社会公众的互联网评估方式，提高评估的客观性和认可度。

二是建立分类指导的实施机制。要区分预期性指标和约束性指标，预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。约束性指标具有法律效力，是要分解落实到有关部门和地区，在规划期内确保实现的指标。要加强部门之间的政策协调和规划协调，促进宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策和社会政策之间的协调配合。

三是健全规划实施监督考核机制。及时公布五年规划的实施进展，自觉接受人大监督、审计监督和社会监督。

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