生态制度建设篇1
关键词：生态文明；安康；制度建设
中图分类号：F205文献标识码：a文章编号：1673-9973（2014）01-0021-05
一、我国生态文明建设理论与实践发展
面对传统工业社会所引发的全球性危机，思想革命和理论创新的浪潮席卷全球，传统工业文明模式的不道德、不可持续不仅被当代思想大师发现并指出，也被21世纪初陷入全面危机（经济危机、能源资源危机、生态危机）的地球现状所证实。
在反思和批判传统工业文明模式的同时，尽快探索出一种新的文明模式是全人类的共同责任和紧迫任务，在这一探索和创新过程中，中国共产党人走在了世界前列。党在总结人类社会发展成败得失、对人类社会已有文明成果进行扬弃的基础上，面对中国和全球发展面临的新问题，以积极的态度进行理论创新和实践创新，并且中国共产党人的探索和创新不仅仅停留在思想和理论层面，而是利用执政党的政治优势把这些创新理论转化为国家发展战略，具有很强的实践性，其理论创新与实践创新的足迹清晰可见、成果丰硕。十年前党的十六大报告把“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”确定为全面建设小康社会的目标之一，随即在全国范围内开展了大规模的生态省、生态市、生态县建设实践。在2005年召开的人口资源环境工作座谈会上，同志提出“生态文明”理念，并强调生态法规体系建设、生态规划的制定和生态文明教育是我国当前环境工作的重点。党的十七大把建设生态文明确立为全面建设小康社会新要求，提出了“循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”的生态文明建设目标。
党的十进一步提升了生态文明建设的战略地位，把中国特色社会主义建设总体布局由“四位一体”拓展到“五位一体”，并强调指出：“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。[1]十还把领导人民建设社会主义生态文明作为党的行动纲领写入。
中国共产党作为领导着十三亿人口大国的执政党，提出建设社会主义生态文明体现了我们党对社会主义建设规律认识的升华，体现了我们党发展理念的升华和对发展与环境关系认识的飞跃，开辟了党治国理政的新境界。更重要的是把生态文明建设提升为我们党的执政纲领，体现了党对人类文明演进规律的历史性把握。同时，向世界展示了中国共产党以天下为己任的博怀和中国负责任的大国形象。党领导人民建设社会主义生态文明的理论创新和伟大实践不仅丰富了中国特色社会主义的理论和实践内涵，为中国未来的发展展示了更加美好的前景，也为整个人类的可持续发展做出了新的巨大贡献。
二、安康生态战略地位分析及生态文明建设现状
党的十六大以来，在席卷中华大地的生态文明建设理论创新与实践创新浪潮中，中央和地方党委政府分别扮演着不同的重要的角色，中央引领全国的思想解放和理论创新，是生态文明建设理论的提出者，是理论创新的主体。而地方党委政府则承担着具体实施生态文明建设的重任，是生态文明建设理论付诸中国发展实践的实践主体。马克思、恩格斯曾经说过：“思想本身根本不能实现什么东西。思想要得到实现，就要有使用实践力量的人”。[2]从这个意义上讲，地方党委政府生态文明建设实践创新能力和效果，对生态文明建设具有决定性作用。因此，研究地方生态文明建设的实践创新活动，总结成功经验、发现存在问题、完善体制机制、提高创新能力、提升实践效果是我国生态文明建设研究的重要内容和紧迫任务。
陕西省安康市是我国众多地方政府中的一员，由于其生态战略地位特殊，在我国生态文明建设实践大潮中它既是一个普通参与者，也肩负着一些特殊的使命和责任，安康的生态文明建设实践更值得我们关注和研究。
（一）安康市情独特，生态战略地位重要
陕西安康市位于汉江中上游、秦巴山腹地，是川、陕、鄂、渝四省市的交通要冲，处于西安、武汉、重庆三大经济区的几何中心，故有地方志称安康为“东接襄沔、西达梁洋、南通巴蜀、北控商虢”之地。安康既属于秦巴连片特困区，也是南水北调中线工程的核心水源区，秦巴生物多样性生态功能区，在国土主体功能区划中属限制开发的重点生态功能区。
1.安康是部级贫困区。地处秦巴集中连片特困区中心地带的安康，所辖十个县区均为贫困县。全市303万人口中有贫困人口101.6万，残疾人24万，城乡低保对象34万，农村五保户4万。2012年城镇居民可支配收入20300元，农民人均纯收入5815元，分别为全国平均水平的82%和73%。地方财政一般预算收入21.66亿元，一般预算支出162.45亿元，财政自给率不足14%，安康发展基础薄弱、任务艰巨。
2.安康是国家限制开发区。安康所处的秦巴山区属于我国的中央山系，是南北地理、气候、动植物、自然和人文景观的过渡带和分水岭。全市森林覆盖率达60%，有动植物种类3000余种，许多濒危珍稀物种如大熊猫、羚牛、朱鹮、林麝、金钱豹、红豆杉、珙桐等在这里繁衍生息，被誉为“天然基因库”、“秦巴万宝山”，是国家重点生态功能区中所列的“秦巴生物多样性生态功能区”，限制大规模、高强度的工业化、城镇化开发。安康生态系统的稳定性、典型性是全国乃至全人类的宝贵遗产。安康人民在保护濒危珍稀物种，维持全球生物多样性上承担着对民族和人类的责任；安康在国家主体功能区战略、生态保护战略和陕西“三强一富一美”全面建设西部强省战略中均具有十分重要的战略地位。安康发展必将受到更为严格的产业领域限制和更高的环保标准约束。
3.安康是南水北调核心水源区。如果说青藏高原是矗立在祖国西部边陲的“中国水塔”，那么秦巴山地就是安放在祖国腹地的“生态水库”。这里是我国长江、黄河两大水系重要的水源涵养区，汉江在安康流长340公里、流域面积2.2万平方公里、年自产径流量106.6亿立方米，占“南水北调”中线工程年调水总量130亿立方米的82%。作为“南水北调”中线工程和“引汉济渭”工程的水源区，作为华北地区、京津冀城市群和关中、陕北应对水危机实现可持续发展的水资源战略支撑地，安康承担着“一江清水送北京”的高度政治使命，安康的发展牵系着全国和全省的发展。在经过半个世纪反复论证决策、历经8年艰苦建设、花费数千亿元公共投资的南水北调中线工程输水在即的时刻，安康在发展的过程中走不得一点弯路、出不得半点闪失，否则就是国家和民族的罪人。
4.安康是自然灾害频发地区。在安康2.353万平方公里的国土面积中，25度以上的土石山区占92.5%，水土流失面积1.3万平方公里，地质灾害高发易发区面积6173平方公里，防灾、避灾、减灾任务艰巨责任重大。1983年7月31日安康发生特大暴雨洪灾，汉江洪峰流量高达31800立方米/秒，安康城区遭受灭顶之灾、死亡870人，时任党和国家领导人的，万里等专程来安康指导抗洪救灾工作。2000年以来先后发生七次重大山洪、滑坡、泥石流灾害。中心城市是全国333个地级市中唯一一个几乎年年进水、年年遭灾的城市，每年因灾返贫率高达15%。目前，还有88万人居住在自然条件恶劣和洪水地质灾害威胁区域。
（二）安康生态文明建设成效显著
安康市委市政府面对独特市情和安康承担的重大生态战略责任，从安康人民远离灾害安居乐业的基本民生要求出发，按照科学发展观的要求，进行了内容丰富的生态文明建设实践创新，把加快发展、保护生态、富民强市三大目标有机统一起来，确立了生态立市、环保优先、民生为本、循环发展的发展思路。在经济社会快速发展的同时生态文明建设成效显著。
新世纪以来安康市委市政府出台了一系列加快安康生态建设的政策措施。2003年1月14日，为了深入贯彻落实党的十六大精神，安康市委一届四次全委会就制定出台了《中共安康市委关于加快建设绿色安康的意见》，把经济、社会、生态协调发展，人与自然和谐共进作为安康全面建设小康社会的重要目标，提出了发展绿色经济、弘扬绿色文化、建设绿色环境的绿色安康建设目标，[3]并出台了一系列支持绿色安康建设的政策措施。
2012年8月25日，为了深入贯彻党的十七大精神和总书记7.23重要讲话精神，迎接党的十召开，加快安康生态建设步伐，中共安康市委、市政府制定了《关于加快生态安康建设的实施意见》，对建设生态安康的重大意义进行了全面阐述，确定了建设生态安康的目标要求、主要任务，出台了建设生态安康的一系列保障措施。[4]
2013年7月26日，根据我国生态文明建设理论和实践的新发展，对安康市情的新认识，安康地位的新变化和安康发展的新要求，中共安康市委三届四次全会一致通过了《中共安康市委关于坚持走民生为本的循环发展之路，建设美丽富裕新安康的意见》，站在时展的前沿和全国全省发展大局的高度，进一步明确了安康的发展道路选择、发展目标定位和发展政策措施，为安康生态文明建设注入了新的活力。[5]
在安康市委的坚强领导下，经过全市人民的共同努力，安康市的生态建设成效显著，生态文明建设取得了丰硕的成果。
1.以植树造林、退耕还林和移民搬迁为重点的生态修复全面展开。安康全市2002年以来累积完成工程造林育林306.4万亩，其中林业重点工程退耕还林80.9万亩，生态公益林建设156.5万亩（人工造林25.8万亩、封山育林56.2万亩，飞播造林74.5万亩）；长防工程造林7.38万亩（人工造林3.69万亩、封山育林3.69万亩）；社会力量造林60.8万亩。全市林地面积达到2114.06万亩，森林蓄积达到6026.72万立方米，森林覆盖率由“十五”末的55.4%提高到59.9%，每年净增0.9个百分点。
安康在“十一五”期间就开始了生态移民扶贫搬迁工作，2011年后开始实施包括生态移民在内的为期十年的陕南避灾扶贫搬迁工程。3年来已有7.5万户20余万人搬离了地质洪涝灾害威胁区和生态敏感区，陕南避灾扶贫搬迁工程全部完成后，安康将把居住在风景名胜区、自然保护区、地质公园、森林公园、水源涵养区、水源地和生态敏感地区范围内，对生态环境存在潜在威胁和负面影响的82973户312090人全部实施生态移民搬迁。
2.以汉江水源保护为重点的生态环境保护成效显著。新世纪以来为了保证汉江水源，安康下大力气开展汉江水污染综合防治工程。近年来安康市已关闭污染和有污染风险的企业1000多家，年减少工业产值上百亿，减少就业岗位10万多个。[6]“十一五”期间安康治理水土流失面积4000平方公里，同时落实了环境保护综合决策机制和辖区环境质量行政首长负责制，将环境和水质安全保护纳入各县区政府及部门的考核内容。对新上项目和技改项目严格实行环保“三同时”制度，有效防止了新污染源的产生，使汉江水质常年保持在国家地表水Ⅱ类标准。
3.以“双创”为主要抓手的城乡环境治理成效明显，城乡面貌大为改观。2008年5月安康市启动了以创建中国优秀旅游城市、省级卫生城市为目标的“双创”工作，2011年顺利实现省级卫生城市的创建目标（由于中国优秀旅游城市评选活动终止，安康中国优秀旅游城市创建目标自然终止）。2011年6月10日，市委、市政府隆重召开了“安康市省级卫生城市授牌暨创建国家卫生城市、园林城市动员大会”，在全市启动了新一轮双创工作。市委市政府提出，到2014年把安康中心城市创建成为国家卫生城市和国家园林城市。同时，深入推进国家卫生县城、园林县城创建，继续开展镇村、社区、单位及居住区卫生和园林创建活动。实现城市整洁优美、社会文明进步、人民健康幸福，广大人民群众真正在创建中得到实惠，幸福指数得到提升，山水园林、生态宜居、文明和谐的现代化城市格局基本形成。持续六年的“双创”活动使安康公民的生态文明素养大幅提升，城市人均绿地面积明显增加，生活垃圾污染剧增的趋势得到有效控制，人居环境大为改善，城市居民对城市管理的参与率和满意度不断提高，安康城乡面貌发生了翻天覆地的变化，城乡环境治理工作得到广大群众的充分肯定和赞誉，安康山更青、水更绿、天更蓝、城更靓，城市空气质量良好天数达360天以上。
4.以生态农业、生态旅游、山林经济、新型工业为代表的生态经济初具规模。安康市委市政府根据安康的资源禀赋条件和生态建设要求，按照低碳、绿色、循环发展的要求，在生态经济化、经济生态化上大做文章，大力发展循环经济，建设适应安康资源环境承载力的、人与自然和谐共进的、可持续发展的产业体系，节能减排降耗指标完成省上下达的任务。
安康在稳定粮食生产，发展设施农业（设施蔬菜、规模畜牧养殖、水产养殖），稳步提高基本农副产品自给率的前提下，把发展山林经济和水产养殖作为安康农业跨越发展的突破口，生态农业发展态势喜人，近年来安康已流转土地32.86万亩，规划建设各类现代农业园区247个，传统农业转型成效显著，农业生产源污染得到有效控制。随着安康森林面积的扩大，以油桶、油茶、魔芋、茶叶、药材、木瓜、蚕桑、养牛、养羊为代表的山林经济异军突起，林业总产值已经突破25亿元大关。
安康走“以项目建设为支撑，以招商引资为抓手，大企业引领、大项目支撑、集群化发展、园区化承载”的符合安康主体功能定位和循环经济特点的工业化道路，以特色资源、精深加工、新型材料、清洁能源、富硒食品为代表的低消耗、低污染、高效益新型工业成为安康工业的新支柱。
安康把发展生态旅游、涉水产业和新型材料工业作为产业结构调整的优先方向，让安康的广袤山地变成金山银山，让丰富的生物资源变成优势特色产业和产品，让安康的青山绿水给人民带来收入。近年来安康生态旅游业超常增长，已经成为安康经济的重要支撑，全市已建成南宫山、千家坪、上坝河、鬼谷岭四个部级森林公园和神河源、擂鼓台、灵岩寺、凤凰山、大木坝、三道门、女娲山等七个省级森林公园，生态旅游年综合收入76.22亿元。
（三）制度缺失严重阻碍安康生态文明建设
虽然近年来安康生态建设取得了突出的成绩，但是，安康的生态文明制度建设却严重滞后于安康生态文明建设实践，法律政策体系建设和制度建设的滞后已经严重制约了安康的科学发展，严重阻碍了安康生态文明建设。比如虽然我国已经出台了一系列环境保护和污染防治的法律法规，但是由于相关生态法律法规在安康宣传普及的力度较弱，缺乏细化可行的实施细则，生态执法监督检查跟不上，安康的生态执法效果还不理想；又如我国法律法规体系中还缺乏针对安康这样既是生物多样性生态保护区也是主体功能区划中的限制开发区，既是南水北调中线工程的重要水源涵养地也是关中陕北可持续发展的水资源战略支撑地，既是秦巴连片特困区也是陕西省委省政府定位的循环经济聚集区的国家重点生态功能区的生态文明法律政策体系和制度体系，但是安康地方生态文明立法还不够超前主动，缺少目的性和针对性的立法调研和立法建议。
生态文明建设的制度不完善、机制不健全、政策不配套和激励不到位的问题在安康还很突出；还存在认识模糊、责任感不强、行动不积极的问题；转变经济发展方式还有诸多障碍；在现实生活中违背生态文明建设要求的逆向激励机制还存在；违背科学发展观的逆向选择行为还屡见不鲜。唯GDp独尊的政绩考核体系导致不计环境成本、不管生态后果、追求短期政绩的行为还有一定的市场，职务晋升中“劣币驱逐良币”的现象还时有发生。由于生态文明教育普及制度建设的滞后，公民的生态文明意识尚未牢固树立，低碳、节约、环境友好的生活方式尚未成为人们的自觉行动，还有相当多的人把高碳、奢侈、损害环境的生活方式作为时尚追求，并且这种不良的消费行为正在向子代转移和扩散；由于生态公共产品生产激励制度建设滞后，作为重要生态功能区和生态公共产品主产区的安康为全省全国持续发展做出的重要生态贡献没有得到应有的社会褒扬和经济激励；由于准生态公共产品（如水资源）在实行跨地区转移配置的过程中没有采取反映其稀缺程度和生产成本的影子价格以市场交易的方式进行，生态产品产区的产出效益无法内化为其经济收入，生态效益与经济收入的严重失衡挫伤了人们从事生态产品（包括公共产品和准公共产品）生产的积极性，也使当地党委政府陷入履行对国家和民族生态责任与当地人民脱贫致富奔小康的两难选择；由于对出于生态要求所进行的产业结构调整缺少制度化的鼓励和扶持措施，像安康这样的国家重要生态功能区产业基础薄弱、产业素质低、产业结构演进缓慢的现状长期得不到改善。因此，加快生态文明制度建设对于巩固安康已经取得的生态建设成就，加快安康生态建设步伐，推进生态产品主产区和受益区协调发展，履行好安康“一江清水送北京”和为陕北关中提供水资源战略支撑的高度使命，把加快发展、保护生态，富民强市有机结合起来，走出一条经济强、生态美、人民富的贫困落后生态区的发展新路，实现建设美好安康的战略目标具有重大的现实意义。
三、加强生态文明制度建设，加快生态安康建设步伐
生态文明制度是指人们为保护生态环境制定并保证实施的制度体系，包括与生态文明建设要求配套的政治制度、法律法规、经济社会政策和相关的技术规定、技术标准等。
安康要更好地履行对国家发展和全省发展所承担的生态战略责任和水质资源战略支撑责任，走好民生为本的循环发展之路，巩固已经取得的生态建设成果，使安康的生态文明建设走在全省全国前列，就必须不失时机地推进生态文明制度建设，为安康的生态文明建设提供强有力的制度保障。
（一）以干部考核制度改革为突破口，推进生态文明政治制度建设
当前，不科学的干部政绩考核指标，扭曲的政绩观、升迁观仍然是阻碍安康市生态文明建设的主要原因。由于传统的干部政绩考核以GDp为核心指标，GDp的规模及其增长速度在很大程度上决定着官员的升降去留，官员为谋求升迁而对GDp疯狂追求的冲动，是助长不计环境代价不顾生态后果追求短期政绩行为的内在动因。因此，我们必须改革传统的干部绩效考核指标体系，建立起反映生态文明建设要求的、科学的政绩考核制度，并以此为突破口推进生态文明政治制度建设，为安康的生态文明建设提供强有力的政治保障。要把生态文明建设列入各级党委和政府及主政官员任职期间绩效考核指标体系，把生产消耗排放考核、生态产出绩效考核、生态环境质量考核、生态建设目标实现考核作为干部任职绩效考核的重要内容，通过考核这个指挥棒，把各级党委政府和官员的政绩追求引导到生态文明的轨道上来。
（二）以生态文明教育制度为重点，加快完善生态文明社会政策体系
公民的生态文明意识和生态文明素养，是推进安康生态文明建设的精神支撑和道德基础。安康要像抓“双创”教育一样在全社会大力开展生态文明教育，建立“纵向到底，横向到边，不留死角”的生态文明教育制度体系。一是要利用现代传媒，进行内容丰富、形式多样、寓教于乐、通俗易懂、持之以恒的生态文明建设公益性宣传教育。通过持续广泛的公益宣传教育，提高公众保护生态环境的自觉意识。二是要把生态文明教育内容列入国民教育体系。通过生态文明教育进学校、进机关、进农村、进企业、进社区普及生态常识、提高公民生态素养、养成生态文明习惯，强化个人生态文明责任。三是加强公民生态道德教育。教育引导民众用人类特有的道德自觉精神协调人与自然的关系、善待自然、尊重生命、爱护动植物、保护自然环境、合理利用自然资源、自觉维护地球生态系统的平衡。四是强化社区的生态教育功能和组织协调功能。开展以社区为单位的生态文明创建活动，搭建公民参与生态文明建设的贴身平台，提高公众生态文明行动能力，为生态文明建设创造良好的社会环境。
（三）以执法监督检查、立法调研和立法建议为重点，加快生态文明法律制度建设
生态文明建设需要完善的生态文明法律制度为其保驾护航。为了推进我国的生态文明建设，近年来我国的环境保护和自然资源保护立法步伐明显加快，现在我国已经形成了包括环境保护法、自然资源保护法、污染防治法、清洁生产法、行政法规、规范性文件、地方法规和部门规章在内的，数以千计的生态文明法律法规体系。但是，许多法律法规规定过于强调原则，缺乏可操作的实施细则；环境执法部门缺乏必要的执法手段和相对的独立性；环境执法监督检查力度较弱；这些法律法规的执行效果大不尽如人意。要加快安康的生态文明建设必须加快生态文明法律制度建设。
1.要根据安康实际，加紧制定与生态环境密切相关的各项法律法规的实施细则，保证国家已有的生态文明法律法规体系在安康的有效实施。同时，地方人大政协要强化执法监督检查和对重大环境违法案件的督办。
2.要根据安康所处生物多样性生态功能区、南水北调水源区和限制开发区的战略地位，加紧制定更为严格的安康地方环境标准和排污标准，实行严格的排污总量控制。坚决杜绝在以CoD为核心的水质环保指标体系下，在其他地方出现的水体环保指标达标水质却变坏的怪现象在安康这样的水敏感区重演。
3.地方人大政协应针对安康生态文明建设中出现的重大问题开展立法调研、提出立法建议。如针对我国目前生态补偿的非制度化非常态化问题，针对公共产品生产分配中缺乏效率机制和激励机制等现实而紧迫的问题，开展立法调研，提出立法建议。推进我国生态补偿机制和生态公共产品生产分配机制改革和完善，建立起科学化、制度化、规范化、法制化、市场化、有效率的生态补偿机制和生态公共产品生产分配机制。在体制和机制上强化对安康生态保护和生态生产的正向激励。
4.安康市委市政府应组织相关部门和专家对安康生态公共产品生产的绩效进行定量评估。在科学评估安康生态公共产品生产绩效的基础上，要对其外溢效益提出建立政府购买制度的政策建议，使安康的生态公共产品生产与安康人民的收入增长和脱贫致富相挂钩，建立起生态公共产品生产的长效激励机制，弱化地方政府和公民在生态公共产品生产中的逆向选择倾向。
（四）以约束和激励政策为重点，加快生态文明经济制度建设
生态文明经济制度是调动企业和社会公众生态文明建设积极性，提升其生态文明建设参与度的有效手段。安康市要注重运用经济手段促进生态文明建设的发展，推进污染治理和生态建设的市场化，建立起政府为主导、企业为主体、社会组织推动、全体公民参与的生态文明发展体制。
1.尽快建立和完善生态产业政府支持制度。制定颁布安康政府支持发展的生态产业目录和清洁生产工艺目录，明确政府支持其发展的税收、价格、信贷、贸易、土地、投资等经济政策，形成完善的生态产业支持政策体系。
2.尽快建立和完善安康生态生产约束激励制度。对于节能减排技改投入较大、节能减排效果明显的企业，政府应给予真金白银的政策支持。如对节能减排技改投资银行贷款给予财政贴息或投资补贴，对企业“三废”再利用生产给予生产补贴。对严格遵守有关生态文明政策法律的企业单位给予表彰奖励，对违反生态文明政策法律的单位个人给予经济上的处罚。对月河川道工业集聚区的用水大户进行污水回流处理厂的监测计量，如果其用水量在扣除合理消耗量、蒸发量、渗漏量以后全部回流污水处理厂，政府可以对其进行水价优惠奖励，对用水大户用水量扣除合理消耗量、蒸发量、渗漏量后实际回流污水处理厂的数量与应回流数量差额较大，则把差额确认为偷排污水量，给予加收排污费的处罚。
3.尽快建立和完善生态消费约束激励制度。消费行为是行为主体最广、持续时间最长、对环境影响最大、累计效果最为显著的人类行为。建立和完善生态消费约束激励制度，使安康人民养成生态消费习惯，既是安康民众参与生态文明建设的具体方式，也是推进安康生态文明建设最有效的措施。安康要尽快建立起涵盖衣食住行全过程的生态消费约束激励机制。首先，提倡和鼓励绿色出行，优先发展公共交通，增开公交线路，改善公交条件，通行公交优先，加大政府对市民乘坐公交补贴力度。其次，通过安康餐饮协会出台“光盘打折”的绿色餐饮激励措施。再次，通过安康装饰装潢协会，出台绿色装修行业标准和价格优惠措施，鼓励和引导居民绿色居住。最后，创造条件加快安康生活垃圾分类无害化处理和回收再利用进程，对全年垃圾分类无差错的居民授予“生态安康先行者”荣誉称号，并给予现金奖励。通过建立和完善生态消费约束激励制度，促进公民日常生活的“生态化”，夯实安康生态文明建设的群众基础。
参考文献：
[1]本书编写组.十报告辅导读本[m].北京：人民出版社，2012：11.
[2]中共中央文献研究室.论群众路线——重要论述摘编[m].北
京：中央文献出版社，党建读物出版社，2012.
[3]中共安康市委关于加快建设绿色安康的意见[Z].2003-01-14.
[4]中共安康市委市政府关于加快生态安康建设的实施意见[Z].
2012-08-25.
[5]中共安康市委关于坚持走民生为本的循环发展之路建设美
丽富裕新安康的意见[Z].2013-07-26.
生态制度建设篇2
企业生态文明制度建设中面临的问题可以分为外部生态制度环境不协调和企业内部生态制度不完善两个方面。环境经济制度体系、政府环境监管制度和公众环保参与制度的不健全使企业生态文明制度建设缺乏正确的引导，而企业内部生态制度尚不完善，使企业生态文明建设活动缺乏制度的有效规范。
（一）环境经济制度体系不完善
由于排污权和碳排放权指标的原始分配难以做到完全的公平，排污权和碳排放权交易的市场信息不全面，交易后合法的排放量难以控制，导致排污权和碳排放权交易制度在实践中困难重重。虽然目前我国的基本环境税种涉及交通燃油、供暖及加工燃料等众多领域，总体而言税种形式比较单一且相互之间缺乏协调性，并且这些税种在制定之初并不以环境保护为目的，因而对节能减排和保护环境的调节力度不够，并未形成完善的环境保护税收体系；自然资源产权不明晰导致自然资源开发的受益主体不明，主要以中央的纵向补偿为主，缺乏横向的跨行政区域补偿和企业对所在地的生态补偿，而且对补偿领域和补偿标准界定不明，我国的生态环境补偿制度仍需不断完善。
（二）政府环境监管制度不健全
就机构设置而言，我国资源管理部门和环境保护部门的职能交叉、机构重叠设置，就导致多头管理、政出多门和各部门具体职责不清，直接影响政府生态监管的效率和效果。就中央与地方关系而言，某些地方政府为了增加地方财政收入，对企业的生态监管和监督流于形式，甚至成为某些企业污染环境、追求高额利润的保护伞，使重大环境污染事故频发；就干部政绩考核评价而言，在当前的干部政绩考核体系中，经济发展指标权重过大而生态保护指标过小，导致许多官员为了政绩片面追求GDp增长，对管辖范围内部分企业的环境破坏行为视而不见，这种不科学的干部政绩考核评价制度严重阻碍了政府监管职能的有效发挥。
（三）公众环保参与制度不完善
总体而言，公众环境保护参与制度的不完善表现如下：一是公众对环境污染和生态破坏的危害缺乏深刻认识，环境维权意识较弱，面对环境权益受损问题时过分依赖政府的主动解决。二是公众对生态文明建设的参与程度不高，参与的领域较窄，参与途径和方式单一。三是大部分环保组织由于资金募集不易，对政府拨款的依赖性很强，因而在表达意见的程序中没有完全独立的话语权，在对政府权力的制约和监督中不能发挥其应有的作用。四是公众不能有效地参与政府的生态文明建设决策，推动政府的科学决策。五是公众不能对企业生产经营活动中的污染环境和破坏生态的不法行为进行有效监督，以弥补政府对企业生态文明建设监督力量的不足。
（四）企业生态制度尚不完善
就目前情况来看，企业并未将生态环境保护纳入相关规章制度的制定中去，企业生态制度尚不完善。企业对每个部门、岗位和员工所肩负的生态文明建设职责界定模糊不清，使企业生态文明建设活动的效率下降，企业生态文明岗位责任制度尚未建立；企业并未将生态环境质量考核固定化并且纳入部门考核评价体系中去，成为企业奖惩部门和个人的标准，企业生态环境质量考核制度尚不完善；企业并未形成定期环境信息公开制度，信息公开的手段和渠道比较单一，不能满足政府和公众的信息需求，企业生态环境信息公开制度尚不健全；企业在发展生产的过程中，往往会超过资源红线，必须建立企业生态环境预警制度，当企业生产接近红线时提出警告。
二、影响企业生态文明制度建设的因素
企业生态文明制度建设的影响因素众多，受经济利益至上观念的影响、自然资源本身所具有的负的外部效应、企业生态制度建立和变迁上的滞后性，这三个方面是阻碍企业生态文明制度建设的深层次原因。
（一）企业经济利益至上观念的影响
在市场经济条件下，企业在由价格、供求关系及竞争三要素所形成的市场机制的作用下开展生产经营活动。一般而言，某种产品因其功能新颖和质量上乘而广受消费者青睐，必然使这种产品因需求的增加而供不应求，产品的价格一路飙升，企业受利润的刺激会将更多的人力、物力和财力投入到该产品的生产过程中去。而随着市场上这种商品供应量的增加价格必然下跌，当商品的价格低于价值时，企业的盈利空间就会缩小，甚至无利可图，企业要想获得生存就必须从生产、交换及分配等各个环节进行技术创新，通过降低生产成本的方式应对市场的优胜劣汰。由此可见，企业在市场机制的作用下始终围绕利润来扩大或缩小自己的生产规模，这就必然导致企业逐渐形成以追求经济利益为唯一目的的观念。企业重经济利益的必然结果就是轻生态价值，在生产活动上就具有短视性。某些企业并未认识到自然是企业生产赖以存在的基础，企业的基本生产原料都来源于自然。依旧采用粗放型生产模式，以牺牲环境为代价来获取短期的利益，为了增加获利而逃避环境污染治理的责任。
（二）自然资源负的外部效应的影响
“良好生态环境是最公平的公共产品”，自然资源的公共性使其在消费上具有向任何企业开放的非竞争性和非排他性。自然资源消费上的非排他性意味着生态资源可以无差别的由每个企业共同享用，单个企业使用生态资源并不排斥其他企业的使用，非竞争性表示单个企业对生态资源的消费不会影响其他企业对生态资源的使用。所谓企业生态资源在开发和使用过程中产生的负的外部效应，是指一个企业的行动和决策使另一个企业或一群企业的利益受损的情况。自然资源的总量既定，一方面，在使用上的非排他性和非竞争性会导致对生态资源的使用中出现集体不理性的问题，即每个企业尽可能按照自己的理性消费生态资源，结果却导致了集体的非理性消费，造成了生态资源的恶性竞争和严重浪费。另一方面，某些企业为节约资源和保护生态环境付出了高昂的成本，而其他企业却由于“搭便车”行为额外获益，相比之下，付出环境保护成本的企业反而获利更低，这样很多企业就不愿进行环境保护，对环境的污染和生态的破坏也会日益严重。
（三）企业生态制度改革滞后的影响
企业生态制度的建立和变迁是基于企业生态文明建设的现实需求产生的，但是制度改革和现实需求之间不一定同步，经常出现一定的“时间差”，在制度建立和变迁上呈现出鲜明的滞后性。一方面，企业生态制度建立的滞后性影响。企业生态制度的本质是一种公共选择，是在综合企业和国家之间的利益的基础上产生的，必须通过摩擦、碰撞和反复的冲突才能达成利益妥协，必然导致制度建立和现实需求之间出现一个比较大的时间跨度。在企业新的生态文明制度确立时期，旧的行为规范和制度不肯轻易被淘汰和退出历史舞台，而不成熟的新制度并不能及时对企业正在进行的生态文明建设活动起到有效的监督和纠错作用。另一方面，企业生态制度变迁的滞后性影响。“制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸”。企业生态文明制度的完善也需要一个漫长的过程，只有进行时，没有完成时。企业生态制度不仅受到外界的市场环境和国内外政治环境等众多复杂因素的综合影响，而且受企业生态文明制度中各个要素的影响，这些内外因素都将导致企业生态文明制度的变迁。但是，由于制度变迁受成本约束和制度本身的惰性影响，企业生态文明制度的变迁总是滞后于其生态文明建设的实际需求。
三、企业生态文明制度建设的基本路径
“环境治理是一个系统工程”，这一基本特点决定了企业生态文明制度建设需要多方面通力合作。就国家层面而言，做好顶层设计，建立企业生态文明建设制度体系。就社会层面而言，必须凝聚政府、公众、市场和企业自身五个方面的力量，取长补短，形成企业生态文明制度建设的合力。
（一）做好顶层设计，建立生态文明建设制度体系
“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”，通过科学合理的顶层设计，建立一套源头严防、过程严管及后果严惩的生态文明建设制度体系对企业当前乃至未来的生产经营活动具有重要的规范指引作用。首先，建立健全“源头严防”的生态文明建设制度。对自然资源进行统一确权登记，完善自然资源资产产权制度，使企业在对自然资源的开发利用中明晰自然资源的归属问题；实行严格的自然资源资产管理制度，将自然资源所有者和管理者分开，统一行使全民所有自然资源资产所有权人的职责，明确企业权责，避免行为过界；建立和完善自然资源用途管理制度，使企业将山水林田湖视为一个生命共同体，在遵循资源自然属性的基础上进行开发和利用。其次，建立完善“过程严管”的生态文明建设制度。建立完善自然资源资源有偿使用制度和生态补偿制度，坚持谁受益谁补偿和谁污染谁补偿的原则，推动企业对所在地进行生态环境保护补偿，促进企业与所在地居民关系的和谐；建立资源环境承载能力监测预警制度，为企业最大资源消耗、排污规模划定一条“红线”，当接近这条“红线”时提出警告；要求企业持证排污，允许对污染物排放权进行交易，完善企业污染物排放许可、总量控制和排放权交易制度。最后，建立发展“后果严惩”的生态文明建设制度。把资源损耗、环境破坏和生态效益纳入生态文明建设评价体系，建立一套以“准确评价和定量考核”为核心的发展评价制度，如果企业生态环境指标不合格，即使经济效益再好也不能享受国家政策的鼓励和支持。在客观、科学的企业生态文明建设评价制度基础上，要有效落实生态环境损害责任追究制，对不顾生态环境盲目制定企业长期发展规划的企业领导人应该追究责任，严重的还要追究其刑事责任。
（二）凝聚多方力量，形成企业生态文明制度建设的合力
生态制度建设篇3
1广西生态文明和绿色发展制度建设中存在的主要问题
广西的生态文明建设虽然起步较早，但在机制体制建设方面仍存在顶层设计不足、执行力不强、配套措施缺乏等问题。
1.1环境与经济发展综合决策机制仍需完善
1.1.1生态环境保护意识亟待加强
根据中央环保督查组对广西的反馈意见指出，决策层生态环境保护意识亟待加强。部分地方领导对生态保护特别是原生生态系统保护的重要性认识不足，对一些趋势性、风险性生态环境问题危机意识不强[5]。
1.1.2管理合力尚未形成
生态环境保护相关职能分散在许多部门，而各部门之间协调、合作较难。跨区域、跨流域环境管理体制亟待改革。
1.1.3政绩考核体系亟待完善
以GDp为主导的政绩考核现状尚未根本改变，2016年各设区市绩效考评指标体系中生态建设类指标权重比2015年有所下降。
1.2绿色经济政策体系尚不完善
1.2.1“四权”交易制度处于探索阶段
广西的用能权、用水权、碳排放权初始分配制度改革有待进一步探索，市场化排污权交易尚未建立起有效的平台。
1.2.2生态补偿机制不完善
流域生态补偿机制尚未建立，多元化投融资机制仍不完善，融资渠道和主体单一、投入不足。以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，在整治项目与资金投入上难以形成合力。生态补偿领域过窄、标准偏低。
1.2.3绿色发展价格体系尚未形成
资源性产品定价机制不完善，如资源产权市场化程度低，对垄断行业的成本监管缺乏科学手段和制度性规定，资源税费和环保税费整体偏低。再生资源价格高于初始资源价格，导致资源再生、循环利用的动力不足。废弃物处理成本高于排放成本，使治理污染主动性不强。
1.3环境监管监督机制不完善
1.3.1生态环境法律法规体系不健全
循环经济、生态修复、环境公益诉讼、生态补偿等重点领域的法规尚未出台，环保责任追究和环境损害赔偿制度有待进一步加强。地方相关配套法规和具体措施落实不到位，甚至存在虚位现象。
1.3.2监督考核机制尚未健全
绩效考评、政绩考核机制有待完善，生态环境损害责任追究、环保督察巡视等制度急需落地，自治区级以下环境保护机构监测监察执法垂直管理制度改革有待推进。环境执法及监管有待提升，基层环保队伍建设严重不足，尚未形成系统管理机制。
1.3.3支撑体系尚未建立
促进循环经济发展的体制机制尚不健全；跨省、跨地市、跨流域、跨部门的横向管理体制尚在探索阶段；绿色经济发展的各方面均存在技术人才和高技能人才缺乏的问题；科技创新的管理体制和运行机制需进一步完善；公众参与生态文明建设的机制有待健全。广西科技进步水平指数为42.09%，在全国排第25位[6]；研究与试验发展经费支出占GDp的比重仅0.65%，在全国排第26位[7]，排名都靠后。
2推进广西生态文明和绿色发展制度建设的建议
2.1强化国土空间开发保护
2.1.1统筹空间布局，推动多规合一
以主体功能区为基础，推动国民经济和社会发展规划、城镇规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”。合理划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护三条红线，制订差异化空间开发管控措施。
2.1.2基于生态承载力，优化区域产业布局
积极开展土地资源环境承载力评价，把资源承载能力、生态环境容量等生态承载力作为经济活动的重要前提，探索建立资源环境承载力监测预警机制，加快调整发展规划和产业结构，优化区域产业布局。
2.1.3探索建立以国家公园为主体的自然保护地体系
结合广西区情整合建立自然保护地试点，稳步推进国家公园的建设。建立自然保护地社区发展机制，确保社区居民能参与国家公园规划、建设和运营的整个过程并分享国家公园发展旅游等带来的经济收益，形成保护与利用的良性循环。推动社区、企业、社会组织、游客等相关利益群体的参与，形成合力，促使国家公园持续稳定发展。
2.2推进生态城乡建设
2.2.1全面提升城镇功能
实施城镇承载能力提升百项建设工程，提升城镇基础设施建设水平，增强城镇综合承载能力和竞争力。推进海绵城市建设，加快建设绿色城市、智慧城市、人文城市等新型城市。
2.2.2辐射带动新农村建设
推动基础设施和公共服务向农村延伸，继续深入推进“美丽广西”乡村建设活动，开展农村垃圾专项治理两年攻坚活动，全面改善农村人居环境。加快农村教育、社会保障、医疗卫生、文化等事业发展，推进城乡基本公共服务均等化。推动农村产业融合发展，让农民享受增值利益。推动智慧乡村建设，构建城乡一体化发展新机制。
2.2.3以生态扶贫推动脱贫攻坚
结合贫困地区实际，扎实推进精准扶贫。发挥贫困地区的资源优势，发展生态农业、农林牧复合产业、生态旅游等双赢项目，打造特色生态产业品牌，构建区域生态产业，因地制宜发展特色生态产业。健全生态精准扶贫良性运行机制，为贫困区域提供长效发展动力。
2.2.4完善生态文明示范建设
深入实施生态广西战略，创建一批生态文明建设示范区，强化后续监督与管理，持续提升生态文明示范建设水平。
2.3加强生态文明制度建设
2.3.1强化法制建设
制定、修订和完善涉及水、大气、土壤、生态、危废管理、考核等的地方性法规、规章和规范性文件；及时清理不利于生态文明建设的地方性法规、规章和规范性文件；实行最严格的环境损害赔偿制度，不断健全制度体系。建立最严密的生态环境执法体制，严格执行相关法律法规，强化生态环境权益保障。加强各级人大、司法、社会等渠道对生态文明建设的监督，激励和提高广大公众积极参与生态文明建设的积极性和责任感，监督有关部门依法行政。
2.3.2健全决策机制
强化党政同责和一岗双责，以制度强化观念，健全完善并严格落实适应绿色发展要求的党政领导干部政绩考核和生态环境损害责任追究制度，加大压力传导。强化组织领导保障，推动形成党政政府领导、人大政协推动、相关部门齐抓共管、社会公众广泛参与的工作格局。建立多方参与的政策制定机制，提升绿色决策水平。加强对生态文明建设的政策法规执行、资金项目绩效、开发利用情况等方面的审计，完善绿色发展评价体系。
2.3.3完善环保管理体制
推进环境管理制度改革，建立健全自然资源资产产权和用途管制、资源有偿使用和生态补偿、生态红线管理、建设项目环境监理制度，以及用水权初始分配制度和交易制度；分批开展各级自然资源负债表编制工作；建立环境污染损害鉴定评估机制。强化生态环境监管能力建设。
2.3.4加强资金保障机制建设
充分发挥财政、金融、税收等政策的杠杆作用，强化财政政策整合统筹，加强绿色经济政策引导。建立多元化投入机制，加快推进环境资源税费改革，健全生态补偿机制，制定生态文明建设激励政策。
2.3.5加快推进科技创新机制完善
加快资源节约、替代、循环利用、污染治理和生态修复等先进适用的关键技术开发，加强技术的示范与推广，建立技术咨询服务体系，强化人才引进与培养。
2.3.6健全合作机制
借力“一带一路”倡议、打造西南中南地区开放发展新的战略支点、中国—东盟博览会的开放平台，围绕国内区域性或流域性的重大环境问题，强化区域环境协作，完善区域间、国际间的环境治理和应急联动机制、合作机制，提升国际合作水平，共同维护区域生态环境安全。
参考文献：
[1].决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[m].北京:人民出版社,2017.
[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[m].北京:人民出版社,2012.
[3]彭清华.营造“三大生态”实现“两个建成”谱写建党百年广西发展新篇章——在中国共产党广西壮族自治区第十一次代表大会上的报告[n].广西日报,2016-11-28(01).
[4]广西壮族自治区环境保护厅.2016年广西环境状况公报[R].2017.
[5]环境保护部.中央第六环境保护督察组向广西壮族自治区反馈督察情况[eB/oL].
[6]中国科学技术发展战略研究院.中国区域科技进步评价报告2015[m].北京:科学技术文献出版社,2016.
生态制度建设篇4
关键词：生态文明；审计制度；制度创新
一、文献综述
吴勋、吴越研究了审计署2004-2015年的审计结果公告，发现公告中的环境审计报告数目严重不足，财务审计居多，很少有合规审计和绩效审计。吴勋和白磊分析了2010-2015年省级审计机关审计结果的公告，并发现与生态文明建设的战略部署相比，审计结果公告的数量较少，这说明目前的环境审计远远低于生态文明建设的需求。建立健全生态文明审计制度迫在眉睫，应该扩大审计的范围，加强审计力度，构建问责机制，强化审计服务国家治理、促进生态文明建设的功能。谢志华、陶玉侠、杜海霞提出环境作为一项特殊的资源，具宏观性、外部性、公共物品属性等突出特点，国家和企业的经济经营活动，甚至个人的活动，都会对自然资源的开发使用和环境形成影响，因此对自然资源和环境开展审计应该由政府审计主导完成。无论是传统的资源环境审计还是领导干部自然资源资产离任审计，都在积极探索促进生态文明建设的方法。李兆东认为审计问责能够使环境减少机会主义行为，促进环境保护与污染防治。审计署上海特派办理论研究会课题组基于某市领导干部自然资源资产离任审计试点工作，提出了摸清基数，在编制实物量表的基础上编制价值量表，构建评价体系对领导干部的自然资源资产开发、利用和保护情况展开审计。综合前人研究，审计应充分发挥作用，建立起完善的审计制度，以审计问责促进生态文明建设。
二、健全生态文明审计体制
（一）突破口：领导干部自然资源离任审计
政府及主要领导干部对自然资源资产进行管理、对环境进行保护，而领导干部自然资源资产离任审计通过对领导干部开展审计，起到重要的监督作用。明确公共自然资源资产的所有权和使用权的拥有者，使领导干部在获得使用权的同时，承担起保护自然资源与爱护环境的责任，实现经济、资源、环境和社会总体利益的最大化。审计发现出在自然资源资产管理利用中存在的问题，不断完善管理制度。
（二）实现路径
1.自然资源资产负债表审计
自然资源资产负债表的编制遵循会计基础，在摸清基础数据的前提下，将存量流量的变化指标与各方面达成一致，并结合自然资源开发和生态保护过程中的财务收支情况，探索自然资源价值的编制。自然资源资产负债表能够真实记录和反映各地区自然资源资产的真实数量、价值及其变化情况，当基础数据能够依托自然资源资产负债表得到真实反映，审计的基础数据就有了保障，有利于开展审计工作。此外，自然资源资产负债表能够反映领导干部在其任职期间的自然资源资产变化情况，将资源资产的变动和领导干部对自然资源资产保护的责任相关联，进一步界定领导干部对资源资产变动情况负有何种责任。以自然资源资产负债表为审计基础开展审计。首先，关注领导干部自然资源资产管理情况。审查确定资源开发、利用和保护情况，对自然资源资产开发利用的政策、资金、责任等展开审计，审计资产权属划分管理是否合理、资产补偿机制是否完善。其次，对领导干部自然资源资产政策执行情况展开审计，审查政策执行是否达到生态保护政策的要求，是否完成各项约束性指标，是否完成上级部门下发的任务书要求，审查开展的环境治理有关项目是否发挥了应有的作用等。此外，还需对领导干部任职期间有关污染防治的资金情况进行审查，对生态环保类资金的收支管理分配、资金绩效和资金使用合规情况等审计。然而目前自然资源资产负债表编制尚未完全完成，编制过程中也缺少审计工作者的参与，负债表在审计实践中能否发挥作用以及发挥何种程度的作用仍然未知，因此其实用性仍需进一步探讨和验证。目前在审计实践中，审计工作者仍是以审计业务为载体开展审计工作。
2.审计业务
环境审计涉及对水、大气、土壤等的审计，资源审计涉及水、能源、矿产等资源，由领导干部自然资源资产离任审计为突破口，将对自然资源和环境的审计做出基础数据的梳理和审计方法的探寻，再拓展为资源环境审计，实现对资源环境的全覆盖，再适时地拓展为生态文明建设审计。胡泽君审计长提出“全覆盖、常态化、重实效”，即审计要覆盖应关注的重点领域，对重点对象重点审计，对相对不重要的审计对象减少审计频率，生态文明建设是现阶段的主要任务，资源环境与宏观经济活动密不可分，应对自然资源资产全面梳理，才能更好地推进审计和问责。审计常态化要求对自然资源和环境进行审计要有持续性，这就要求以领导干部为突破口，建立一套完善的审计体系，为生态文明建设打下基础。重实效以目标为导向，确立审计对象、审计内容、审计方法等，最终将审计结果运用到定性和处罚上，对责任主体问责，从而激励和促进生态文明。确立以审计主体、审计业务、审计功能为导向的审计体制，对资源环境充分展开审计。依据审计主题将资源环境审计的主题划分为四类，分别是财务信息、业务、行为和制度（裴育、郑石桥）。本文以这四类主题划分为基础，将财务信息和业务合并为对信息真实性的鉴证评价，并将绩效审计作为重要的一部分纳入考察，对资源环境的审计内容分为信息、行为、制度和绩效四个方面。信息指的是组织、项目、政策的运行或绩效的信息，反映资源实际存量和变化量的信息。对信息的审计关注于其真实性，对生态环境保护和治理的项目、资金使用，从预算到使用去向的追踪判断资金数据的真实性，防止弄虚作假；对行为的审计则集中在资源环境的财务和相关经济业务行为和其他行为等是否符合法律法规和规章制度；对制度的审计反映制度设计和执行是否保障了生态文明建设的推进，指出制度的缺陷和不足。此外审计也要关注绩效，对生态保护和管理有关资金和经济活动的绩效做出判断，确定绩效处于何种水平，其与应有水平的差距。
三、建立问责机制，促进生态文明建设
当前，中国进入社会主义新时代，新时代的生态文明建设需要审计发挥重要监督作用。生态文明建设需要个人和政府都加强自律。但无论是个人还是政府，自律水平受宗教信仰、文化传统、受教育程度和体制机制等方面的因素影响，自律达不到效果，此时就需要外部力量进行制约，例如法律法规、政策制度等。在资源节约和污染保护上，由于缺少个人责任划分和处理处罚，任何主体都无法主动承担生态文明保护责任。因此，虽然法律法规、政策制度等都是确保生态文明建设的重要手段，对个人的行为仍然缺乏有效的监督手段，但是对政府或政府主要领导干部的监督可以通过责任划分、问责、考核等外在手段制约，那么审计问责就起到了至关重要的作用。李金华审计长指出，国家审计是国家治理的重要手段，一定要“明确责任，落实责任”，这是国家治理的重点。基于委托的国家治理理论，政府作为人拥有权力的同时也背负着责任。国家审计是权力制约的一种，代表着公共利益。当“政府失灵”时，审计通过评价政府经营管理活动的绩效，促进政府改进不当之处，在国家系统中起到服务国家治理的作用，揭示问题，促进改善，对生态文明建设中的财务或非财务的信息、行为、制度有效地鉴证、监督和评价，对生态环保资金使用、不利于环境保护的行为、法律法规及政策执行等各方面监督。但是仅仅做出评价，对生态文明建设的作用是有限的，只有通过对事实问题基础上的反应，提出改进意见，并且意见被采纳，问题被改正，才能真正有效促进生态文明建设，这也是生态文明审计制度真正发挥效力之处。生态文明审计制度，应该构建问责机制，对政府进行监督，通过责任评价，落实对个人的奖励或者惩罚，从而促使政府及主要领导干部改善问题。将政府及其领导干部对自然资源的管理使用情况以及在任期间对生态环境的保护、修复、破坏等行为进行评价后，对相应的责任定性，展开问责，纳入对领导干部的考核中，实现对领导干部的真正约束，才能明确起到打击破坏环境的行为、减少对自然资源和生态环境不重视的现象，最终实现自然资源的合理利用、生态环境的有效保护。
参考文献：
[1]刘儒昞，王海滨.领导干部自然资源资产离任审计演化分析[J].审计研究，2017（04）.
生态制度建设篇5
关键词:生态文明;林权制度改革;林业分类经营
中图分类号:S732
文献标识码:a
文章编号:1005-569X(2009)06-0005-02
1引言
建设生态文明是时代赋予林业新的历史使命,迫切要求林业充分发挥在生态建设中的主体作用,为建设生态文明、实现生态良好做出应有的贡献。但是,林业发展形势严峻,其主要原因是林业产权制度严重滞后,经营方式不符合市场经济的要求,扼制了林农的积极性。加快林业产权制度改革,实行林业分类经营,就显得尤为重要。
2林业在生态建设中占有主体地位
林业作为生态建设的主体,在建设生态文明的过程中扮演着十分重要的角色,而林业产业的发展可以大大地丰富生态文明的内涵。
(1)林业产业的发展,提高了劳动生产力和资源的利用率,更好地保护生态环境,促进人与自然和谐。从浙江这几年的实践来看,林业产业迅速发展,实现了森林资源的持续增长,森林覆盖率达到60.5%,名列全国前茅。良好的生态环境、丰富的森林资源,又带来了巨大的社会和经济效益。
(2)林业产业的发展,带动了林业科技的进步,提高了自主创新能力。通过增加科技含量,转变产业结构和增长方式,提升了产品的档次,增强了企业的竞争力,为发展资源节约型、环境友好型的循环经济奠定了基础。
(3)森林旅游业等第三产业的发展,不仅带来了显著的经济效益,大批森林公园、自然保护区、林业观光园区的建立,也提供了很好的生态道德教育场所。在强化公民的生态文明观、提高环境保护意识,促进人与自然和谐,弘扬生态文化等方面,发挥了重要的作用。
3明晰林业产权促进林业发展
由于林业改革中的产权不够明晰,经营政策不符合实际,导致林业在发展进程中举步维艰,作用甚微。
改革林业产权制度,搞好林业分类经营是建设生态文明和全面实现小康社会的必然选择。
(1)要正确认识林业产权制度改革与林业发展的关系,坚定林业产权制度改革的信心和决心。林业产权是林业发展的核心,它从根本上制约着林业的发展。农户在林权问题上仅仅只有营造权,而无采伐销售权。“主有其权”成了一种虚构。在“权有所责”方面,也没有得到很好的落实。集体林、自留山、责任山划分以后,究竟集体组织、农户和承包人对各自的林地在营造方面、采伐方面、销售方式和销售价格方面有什么样的权力和责任,至今没有一个明确的政策规定。责任不明确,是林业不能够实现良性循环的重要原因。农户经营林业,应当实现其相应的经济利益。实现这一目的,是调动农民生产积极性,实现林业迅速发展的根本途径。
(2)要正确制订配套的利益保障政策。实行“天然林禁伐、人工林限伐”政策之后,农户和经营林产品的加工行业都陷入了生产和生活的困窘。鉴于此情况,政府实行了一定的补贴,但这只是杯水车薪,起不到解决问题的作用。同时,在价格机制上也没有保护好农民的合理要求。
(3)要正确认识尽快实行林业分类经营与林业发展的关系。林业具有特殊的生态性及产业性,承担着改善生态环境和促进经济发展的重要作用。林业实行分类经营,就是把一部分森林划出来作为公益林,其主导利用方向是为国家提供生态服务和社会服务,由各级人民政府负责投入;将另一部分森林划定为商品林,其主导利用方向是提供木材及林产品,由投资主体和经营者根据市场需求自主经营自负盈亏。这就是林业分类经营的内容。
(4)实行林业分类经营是生态文明建设跨入快速、持续、健康发展之路的必然选择。由于经营分类不明确,责、权、利关系比较混乱,在哪些是公益林、哪些是重点公益林、哪些是真正的商品林问题上,界限划分不清楚,导致林业不能实现正常发展。因此,在公益林的营造、保护、开发等方面就不能够取得突破性的进展。现在已经划分到户和承包到个人的商品林,普遍存在粗放经营、资金上严重不足、资源配置低劣等问题,不能实现林业经济发展方式的根本好转。
4改革林权制度应注意的问题
4.1重新明确林业的产权关系
上世纪80年代初期实行山林“三定”,就是在集体林区确定山林权属,划定自留山、划分责任山、明确集体山林的管护责任。山林“三定”工作的初衷是好的,但不少地方所搞的这项工作很不认真。严峻的现实表明,要使各种权属主体的利益不受到侵害,必须通过定权发证的办法来重新明确权属关系。
4.2科学协调林业发展的责、权、利关系
要使潜在资源优势转化为现实的经济优势,必须科学地处理好责、权、利关系,并制定出不同权属关系的、能够大力促进林业发展的责、权、利方面的政策。特别要重视利益机制作用的发挥与完善。
4.3处理好林业政策的“宽严”关系
由于林业涉及到生态环境和林农的长远利益,因而各级政府对此十分敏感。政府在制定林业政策时,必须把握好“宽严”度。“宽”,要保证林业的可持续发展,使现有的森林面积逐年有所增加。“严”,要保证林农的经济收入不能低于当地农民的平均生活水平。
5积极稳妥推进林业分类经营
把森林划分为公益林和商品林“两大体系”,是建立新型林业经营体制的需要,是实现林业快速、高效、良性发展的需要。林业的分类区划界定工作,既是一项紧迫的任务,又是一项全新的工作,涉及到方方面面利益,必须积极稳妥地加以推进。
5.1切实掌握森林资源动态化
认真查清森林资源现状,为林业的分类经营提供科学依据。要切实掌握森林资源动态变化,为政府编制林业中长期发展规划、生态环境建设规划、分析评定森林资源经营活动效果,提供决策依据。各类森林资源是动态变化的,必须以求实的精神、科学的方法和组建高素质的人才队伍才能搞好这项工作。
5.2重新调整公益林区和商品林区
随着森林现状的不断变化,我们要本着既要有利于加强生态的保护,又要有利于林业资源开发的原则,适当扩大商品林在森林总面积中的比重。
5.3划分公益林业尊重林农选择
把森林中的一部分划分为公益林业,要尊重农民的意愿,不能强迫命令。根据省政府的要求,在区划界定重点公益林时,地方政府必须本着自愿原则,与林权权利人签定禁止和限制采伐协议,凡林权权利人不愿意区划为重点公益林时,地方政府要采取妥善措施处理。有的商品林适宜区划为重点公益林的,一定要做好林权权利人的工作,保持林权的稳定性和承包关系的连续性。
5.4改革商品林的限额采伐制度
现在的商品林限伐制度,在很大程度上制约着林业的发展。农民在承包的耕地上收割和出卖农产品,不受任何限制,真正实现了农民的自。既然明确规定是商品林,就应当对它的经营实行市场化,由市场机制来调节,保证农民在商品林经营上的自。但是,林业与粮食种植业有不同的特点,林业的生态性、社会性和生长周期性比较突出。因此,农民在采伐树木这个问题上,必须履行相关的手续,遵守相关的法规,防止乱砍滥伐。
5.5实施林业生态效益补偿
重视和加大生态效益补偿,为林业的发展提供资金保证。实行生态效益补偿,是为了从根本上解决林业发展的动力问题。逐步完善基本合理的森林生态效益补偿制度,调动林农保护生态的积极性,进一步优化和改善浙江省生态环境。引导林农依靠科技发展林业产业,大力推广先进实用技术,提高林业经营科技含量,实现经济增长方式转变。加强对林农的技术培训,实行标准化生产。要鼓励科技人员和大中专院校毕业生到山区工作,为山区发展培养更多的专业人才。
6结语
积极稳妥推进林权制度改革,搞好林业分类经营,可以促进林业生产的发展,改善地方生态环境,提高环境质量。只有尊重林农权益、明晰产权,就会冲破浙江林业的发展瓶颈,为生态文明的建设提供良好机遇。
参考文献:
生态制度建设篇6
一、指导思想及规划原则
1、指导思想
依据宝鸡市《宝鸡市渭河南部台塬区生态建设规划》和《城市绿地系统规划》（2005-2020年），充分利用南山优越的自然条件，结合宝鸡历史文化资源、风景资源等因素，以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，加强南山生态环境建设，创造良好的人居环境，构建山、水、城、人和谐共存的城市园林系统，以求达到经济、社会、环境综合效益的最大化。
2、规划原则
(1)整体与连续性原则:城乡统筹,结合农业产业结构调整,充分利用现有资源,合理规划,促进区域园林化的实现。构筑经济性、生态性协调发展的生态系统。
（2）区域特色原则：建设要突出地方特色，通过园林绿地建设，弘扬地方文化，改良区域自然景观和人文景观，突出体现历史文化内涵特色。
（3）远近期结合原则：规划采取近、远期结合，分期实施，做到南山绿化建设稳步发展。
二、工作目标及栽植思路
工作目标：对南山符合退耕还林条件的3000亩重点台塬坡面,逐年实施退耕还林，使南山林带相互连贯。
栽植思路：在坡地内部栽植核桃、花椒等经济林树种，周边栽植桧柏、红叶李等风景林树种,取得经济、社会、环境的综合效益。
三、任务分工
1、南山建委、区林业局负责退耕还林的规划设计、苗木供给、造林技术指导、检查验收及管护费、补助费的兑付工作。
2、各镇政府（街道办事处）负责退耕地的落实、苗木栽植、管护工作，配合开展检查验收和兑付工作。
3、村委会（社区）负责做好村民的宣传引导工作，并进行具体实施。
四、工程实施
（一）造林
每年春秋季，南山建委、相关镇街组织人员，进行植树造林。植树造林要推广实用抗旱造林技术，严把造林技术标准，做到“三埋二踩一提苗”，并及时浇水。
（二）补植
次年，南山建委、区林业局要对成活率进行调查；相关镇街应及时组织人员，对枯死苗木进行清理和补植。
（三）抚育管护
抚育主要措施为浇水、松土、除草、打药、施肥等。“三分造，七分管”，造林后相关镇街必须立即落实人员，加强抚育和管护，提高成活率，确保造林成果。
五、资金来源及补助办法
（一）、资金来源
鉴于国务院[]25号文件已明确，国家暂不下达退耕还林计划，资金无法从国家财政取得，由区财政出资解决。
（二）补助办法：原是耕地的，参照退耕还林政策给予补助（每亩每年140元）；原是经济林、未享受退耕还林政策、在地边栽植风景树的，参照退耕还林政策给予补助；已享受退耕还林政策、在地边栽植风景树的，原则上不予补助。
六、措施要求
1、加强领导。南山建委、林业局及相关镇、街要将这项工作列上重要议事日程，落实包抓领导和专人负责，采取得力措施，按时高质量完成退耕还林任务，努力提高南山绿化的品位和档次。
生态制度建设篇7
关键词：生态文明建设；伦理；制度；科技
中图分类号：X321文献标识码：a文章编号：1006-4311（2014）24-0263-02
1现代科技的发展呼唤生态文明建设的伦理与制度创新
1.1现代科技与生态文明的互动发展科学技术是人类认识和改造主客观世界的实践成果，也是人类利用自然发展生产，推动经济和社会进步的强大手段之一。现代科技革命浪潮的威力和功能日益提高，对生产力的巨大促进和人们生活的深刻影响震撼着每一个人。科学技术向人类提供了可以全面深刻地认识自然的潜力和手段，借助于科学技术尤其是理论科学技术不断地把对自然界认识向纵深延伸。发生在20世纪的第三次科技革命，涉及人类生存与发展的物质、能源、信息等几乎所有重大领域，推动了人类向未知领域的全面开拓以及科技创新的全方位展开，为人类科学认识自然和人类自身以及实现生态和谐提供了一系列重要的手段。
另一方面，生态文明建设促进了科技创新的发展，是科技发展的精神内核。生态文明建设的提出，为科学技术注入了生态灵魂。因此，我们在发展现代科学技术的同时，要正确地引导科学技术的价值取向，以此提高人类生态意识，这也是建设生态文明社会的关键。
1.2现代科技的发展与应用同生态文明的冲突伴随着全球化现代化进程的推进，现代技术得到了勃兴与发展。“科学方法与机械技术相结合，将创造出一种‘新工具’，一种新的研究体系，它使知识和物质力量结合在一起。”[1]在这样的进程中，以自然作为其生存根基的人类不可避免地陷入了自我构建的技术困境之中。人类对自然资源的控制与利用，已从某些动植物种群，某些区域生态系统，扩展到一切自然过程，甚至逾越地球进入太空。在控制和改造自然的技术活动中，人类大规模地消耗着煤、石油等不可再生资源的同时也严重地污染了自然环境。人类有史以来从未像今天这样，被迫面对如此严重的强大的自然灾害。这些灾害所造成的后果常常是无法挽回的。
1.3现代科技的发展呼唤生态文明建设在伦理和制度上的创新马克思主义的生态观把实现“人类同自然的和解以及人类本身的和解”确立为人类社会发展过程中正确处理人与自然、社会三者关系的最高价值目标。建设生态文明，发展人与自然的和谐关系，促进社会可持续发展，离不开科学技术手段的支持和法律制度的保障，更离不开文化意识的支撑。科学发展观从以人为本出发，提出“全面、协调、可持续的发展观”，集中体现了生态文明的基本内容和发展原则，代表着人类对天人关系认识的新境界、新高度。实现生态文明建设的良好有序发展，必须坚持科学发展观，以实现人、社会和生态环境的协调发展为根本宗旨；而决不以环境换发展，以子孙后代的延续换短暂的辉煌。其中，科学技术是基础，法律是硬约束，生态伦理是软约束，三者有机结合，互为补充、互相制约，并最终落实到科学实践当中，这才是生态文明建设的长久之道。
2生态文明建设在伦理和制度上的创新思路
2.1科技时代生态文明建设理论创新的设计
2.1.1倡导人与自然和谐发展的生态科技理念科技的创新和应用要和自然、人类的可持续发展有效结合起来。人类所需要的是“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。
人类应意识到，科技只是人类与自然相处过程中的一种“美妙”的工具，它并不是万能的。虽然科学技术是一种具有生产力功能的非同寻常的社会力量，科技的发展为实现人与自然和谐提了供强大的动力，但科技的滥用却加剧了人与自然的对立。在经济全球一体化和科技迅猛发展的当今社会，科学技术作为第一生产力给人类与自然的和谐产生巨大推动的同时，资源短缺、环境污染、生态破坏也越来越严重。因此，人类应当充分发挥科技正能量，最大限度减少其负作用，从而实现人与自然和谐发展。
2.1.2构建以生态意识为导向的生态伦理观念加强绿色科技知识与生态伦理教育，对于提高全民族的生态意识有重要意义。随着生态保护运动的蓬勃发展，人们对人与自然关系的认识不断深化。为了解决生态环境恶化的问题，就需要加强生态道德能力培养，使越来越多的人认识到以破坏环境为代价换来的发展，不是长久的是灾难性的。古代“天人合一”思想对我们今天建设生态文明、实现人与自然的重归和谐具有启发意义。“仁民爱物”、“与天地相参”的思想是当代“可持续发展”思想的渊源，以生态意识为导向的生态伦理观教育是生态文明建设的重要资源。
2.1.3提倡以循环经济为核心的节约理念建设生态文明首要条件是保护资源，但这并不意味着停止发展；而是要合理开发利用资源、注重节约，发展循环经济。首先，要提高企业科技生产观，启发绿色生产。发展绿色生产技术，支持循环经济。大力加强科技研究开发，为环保和资源问题寻找对策，要解决人类社会生态文明和实现可持续发展这一巨大系统工程的许许多多难题，需要自然、社会、以及各门新兴学科开发研究。其次，要加大宣传力度，引导正确的消费观。提倡和推行无害环境的生态技术，倡导绿色消费、节约消费。现在国际间越来越提倡高科技术的“绿化”，这是现代科技发展的时代方向，它包括“清洁”能源，如太阳能、氢能、风能、海洋能、地热能、生物能等等的研究开发，使用“清洁”能源的机械设备、交通运输工具的研究开发，节省天然稀有资源的人工合成材料的研究开发。最后，加大对循环经济的政策支持，保障社会资源的节约。生态文明需要文化、教育、政治、经济、法律、道德等各方面社会力量的协同配合，政府的政策支持是其有力保证。
2.2构建生态文明建设的制度规范
2.2.1加快生态文明建设立法工作首先，我国环境保护方面的立法框架已基本上建立起来，已制定了9部环境保护法律、10多部与环境相关的资源保护法律、30多项法规、466项环境标准。[2]我国实行了“预防为主”、“谁污染谁治理”、“强化环境管理”三大政策，加大了环境保护力度，但现行的法律法规并没有把生态文明的内在要求――可持续发展升华为法律精神。随着形势的发展，很多新情况找不到相应的法律来规范，因此，要建设生态文明社会，必须要建立一个具有操作性的适应新形势下环保需要的法律体系，使生态文明建设“有法可依”。[3]其次，调整国民经济的评价指标，倡导“绿色GDp”，将“绿色”写入法律。国家应真正把保护环境、维护生态平衡纳入国民经济和社会发展规划，建立使保护生态环境植根于产业活动当中的持久性制度，实行资源环境核算制度并将其纳入国民经济核算体系。鼓励科研机构参与科技研发，培养新时代的科研人员，对传统技术进行革新，开发绿色产品、综合利用自然资源；通过排污收费等强制行政手段迫使企业加强“绿色营销”；投资环保企业，实行产业倾斜政策等等，这些措施的实行是“绿色GDp”的重要保障。
2.2.2加强政府的环境执法要切实加大执法检查的力度，真正做到有法可依，执法必严，违法必究，坚决打击各种违法犯罪行为，把生态文明建设纳入法制化轨道。[4]为了建设一个良好的生态文明社会秩序，必须提高人们的法律监督水平。一方面，充分发挥各级环境检查机构的作用，加大执法力度，特别是加强对资源开发和生态环境破坏问题的执法检查。另一方面，大力打击破坏生态资源、污染环境的行为。对因污染企业而导致的人身财产损害的赔偿制度也要加以规范完善，切实保障人民的合法权益；同时，要震慑污染严重的企业，不能给企业一种只要赔偿就可以继续污染的错觉。
2.2.3净化生态文明建设的司法环境环境司法是在环境行政执法监督之外的一个具有强制性和权威性的手段。环境法律法规要以有限的数量去完成无限的规范性事业，因此，就需要依法对不落实生态文明政策、对建设生态文明不履行职责甚至弄虚作假者和因决策失误、监督不力造成重大污染事故的人员追究其法律责任。[5]
此外，还要重视将生态文明建设贯彻到地方行政中。要求各地方政府结合本地实际情况、发挥本地优势，制订科学的环境治理和科学发展规划。同时抓紧建立并认真落实各级政府和企业节能减排的责任制和问责制；将社会发展和能源节约环境保护情况、经济增长质量和效益情况等纳入地方政府绩效考核系统，完善相关制度和技术手段，开展绩效考评并实施目标责任管理，并建立地区资源节约和生态环境保护绩效评价体系。[6]
3结语
现代科技与生态文明建设的互动与冲突，呼唤生态文明建设在伦理和制度上的创新。加强生态文明理念建设和完善环保制度建设将有助于解决好生态建设中的各种科学技术问题及体制问题，有助于协调好个体与社会整体的关系，从而使生态文明建设真正取得实效。
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生态制度建设篇8
关键词 生态补偿机制；法律制度；流域管理体制；横向转移支付制度
中图分类号D912，6
文献标识码a
文章编号1002-2104(2009)01―0146―04
构建生态补偿机制，还原生态以价值，不仅是环境降压的出口，而且有利于缩小区际差距，促进环境建设，走可持续发展的道路，同时也符合构建和谐社会的精神。经过环境管理实践，我国建立了完备的资源法和环境保护法体系，形成了许多行之有效的管理手段和工具，体现了生态补偿理论的特征和要求。但生态补偿作为一种新型环境管理制度，在我国推行还面临着许多困难和制约因素。作为公共产品或公共服务，生态环境具有显著的跨区域性。在具体的实践中，区域性生态服务的各受益地区往往隶属于不同的行政区划，分属于不同级次的财政，因此，协调处理好区际之间的生态补偿问题实际上要复杂得多。建立完整的生态补偿机制需要从制度、主体、手段、标准、方式及管理等方面着手。本文突出了生态补偿机制建设的制度问题研究，并主要从法律制度、流域管理体制和横向转移支付制度三个方面探讨了如何进一步完善我国区际生态补偿机制的建设。
1 生态补偿法律制度的完善
完善我国生态补偿的法律机制需要把生态补偿的基本制度法定化，使之具有普遍适应性和法律强制性。
1.1生态补偿政策法律化
生态补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。然而，我国生态补偿规定大多是政策层面的，而且政出多门，未形成完整统一的向社会公布的政策文件，这给生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。实践证明有必要及时将其上升为法律规范，“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。
1.2构建合理的生态补偿法律体系
第一，确立生态补偿的宪法地位。宪法是我国的根本大法，而生态补偿是推进可持续发展的重要举措，所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。我国现行《宪法》第9条规定“矿床、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”“这意味着在我国生态环境是整个社会的财富，它在本质上不属于单一的个人或某个团体，是公共财产。这就在实践中因种种说不清道不明的关系往往使生态环境的权利和义务失去主体。”“生态环境所有权的虚化现象在我国是一个普遍存在的客观事实。所有权的虚化直接导致产权的模糊。”所以，建议对这些国家和集体所有的自然资源应在原所有权不变的前提下，应当尽可能地分散自然资源的经营权和管理权，将因生态保护所得的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者，并建立起责权利相协调的竞争和激励机制。
第二，制定或完善我国的环境保护法。修改现有的环境保护基本法，在环境保护基本法中把可持续发展战略确立为环境立法的指导思想，并以此为指导，重新审视我国环境保护法律法规。把自然资源有偿使用的原则和生态效益补偿制度确立为我国环境保护的基本原则和基本制度，且对原有法律法规中没有涉及的领域如运用市场机制解决环境问题等内容加以补充；修改环境保护单行法，对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化，使之具有可操作性和科学性。对其他资源保护和污染防治法增加生态补偿制度，尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中，修改某些环境保护标准，在对生态服务功能的指标、监测手段、计量技术、补偿标准等方面的研究取得进展，对生态服务功能损益的数量化标准较为统一后，修改环境保护标准中的某些环境质量标准和污染物排放标准，为生态补偿的顺利开展奠定坚实的技术基础；颁布《生态补偿条例》，我国关于森林生态补偿的规定最为完备，建议在森林生态效益补偿补助资金试点工作的基础上由国务院《生态补偿条例》，使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。在条例中可以对生态补偿的原则、目的、程序、途径、标准等以及补偿的主体、对象、范围、方式、法律责任等方面做出详细规定。
第三，完善相关部门法。完善我国新《刑法》第六章第六节中有关破坏环境资源保护罪的规定。按生态补偿的要求，对《刑法》的立法完善，主要是完善其立法目的，要从保护生命、健康和财产安全转向包括生态系统的保护。新刑法虽然将环境犯罪独立出来进行规定，但生态保护的指导思想并没有贯彻始终，这明显地体现在环境犯罪的构成要件上。有些罪名注重保护的是人身和财产，对生态利益的损失没有纳入考虑的范围。如刑法第338条重大环境污染事故罪规定“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性废物，含传染病病原体的废物，有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡严重后果的，处三年以下有期徒刑……”。按犯罪的构成要件，构成该罪的客观方面的必要条件是“严重的危害后果”，表现为公私财产的重大损失或者人身伤亡的严重后果，即该罪的结果要件只是人身和财产。这一规定反过来说明若没有人身伤亡和财产重大损失，即使造成了重大环境污染也不构成重大环境污染事故罪。这与该罪设立的目的是为了保护公民的环境权益，包括清洁、舒适的环境权益和合理开发利用并可持续发展的环境资源保护权益等相违背的。还有一些罪名如非法处置进口固体废物罪、擅自进口固体废物罪、盗伐、滥伐林木罪等环境犯罪的规定也有类似的问题。所以对刑法主要是修改其立法目的。对于《民法》，其作为保护财产的基本法，应建立适应生态补偿的物权制度。建议在特殊的生态功能区(如我国西部地区)实行特殊的物权制度，特别是土地、草原、山林、水面的所有权和使用权制度。如延长森林和草原的承包期，将承包权物权化等。
2 流域生态补偿管理体制的设计
流域生态补偿是我国生态补偿中的重要内容。它的
实现不仅有助于协调区域利益冲突，而且对整个流域生态、经济与社会的持续、协调和健康发展至为关键。
2.1制定统一完整的《流域管理法》，改变流域管理缺乏有效法律指导的现状
《流域管理法》应当依据水资源的自身特点，考虑各区域公益冲突的协调和平衡，明确流域管理和行政区域管理的关系。流域管理与行政区域管理是我国水资源管理的两种方式，二者应当各有侧重，互相补充。新《水法》已经明确了流域管理和行政区域管理相结合的原则，但是并没有对二者在水资源管理过程中的关系做出规定。因此，《流域管理法》应当明确二者之间的关系，并根据流域管理的特点，规定流域管理的范围以及与地方行政管理的协调机制。此外，还应当明确流域管理的原则和基本管理制度，克服各法律法规的规定没有系统性和可操作性的弊端。流域管理应当是一个相对比较完备的系统，各项制度之间应有一定的逻辑联系，其制度体系应当与流域管理法的结构紧密联系起来。流域管理的基本制度应当包括：监督管理制度、规划计划制度、水资源开发利用与保护制度、流域水污染防治制度和法律责任制度。
2.2健全流域管理机构
首先，明确流域管理机构的性质，在现有流域管理机构的基础上，扩大其管理权，保证对流域内各地方政府及其相关部门的利益分配、调度能够顺利进行。
其次，赋予流域管理机构相应的立法权(规范性文件的制定)。由于每个流域的地理位置、范围、资源开发利用目标及所担负的社会功能不同，必然导致各流域资源保护重点的差异性。因而应授权流域管理机构在流域管理范围内，根据流域特点制定专门性的法律规范性文件或者就国家已颁布的法律法规，制定可操作性的实施细则。这样可以加快流域立法的步伐，尽快扭转流域立法滞后于地方水行政立法的情况。此外，还应改革投资体制，增加流域管理机构利用经济手段进行调控的能力，保障管理机构履行其职能所需的经费来源，确保流域管理机构职能的实现。
2.3健全流域管理的配套机制
第一，建立多元决策机制，即流域管理机关和地方管理机构在进行水资源管理的重大决策时，吸收各利益层面的代表参与决策过程。多元决策体现了民主，保障了公正，同时有利于决策被贯彻和执行。
第二，建立地方政府及其部门冲突的衡平机制。在区域间的公益冲突发生后，应在保障各区域公益最大化的同时，保证受损方的利益得到填补和恢复，实现全流域公益的整体增进。可以通过财政转移支付、征收补偿等调解机制来实现区域利益冲突的衡平。
第三，明确公众参与机制。流域管理应该是在水资源统一管理的前提下，建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式。应当在法律中规定和保障相关利益者的知情权、申诉权、异议权，规定和保障公众参与的权利和依法行使权力的效力。
3 生态补偿横向转移支付制度的优化
建立横向生态补偿机制的主要目的是为了促进区域经济发展中公平与效率的协调，使生态服务实现以社会公平为目标的有效率增长，因此，横向生态补偿制度的核心应当是解决生态服务在辖区间的外溢效应问题。
1998年长江特大洪灾之后，党和政府及时总结教训，做出退耕还林还草和天然林保护的决定，从此启动了迄今为止中国规模最大的生态补偿实践。从实际效果看，这种以中央财政纵向转移支付开展的生态补偿确实使特定地区的生态环境得到了改善。但中央财政资金毕竟非常有限，仅仅依靠纵向生态补偿方式来解决普遍存在的区域之间的利益冲突显然是不现实的，根本出路还在于尽快实现财政资源从经济发达地区向贫困地区的横向转移，构建以生态转移支付制度为核心的横向生态补偿体系。
3.1建立区际生态基金模式的横向生态转移支付制度
可以借鉴德国以州际财政平衡基金模式实现横向转移的方法，在我国经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态在区域间的有效交换。区际生态转移支付基金由特定区域内生态环境受益区和提供区政府的财政资金拨付形成，拨付比例应在综合考虑当地人口规模、财力状况、GDp总值、生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。各地方政府按拨付比例将财政资金上缴存人生态基金，并保证按此比例及时进行补充。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的。生态基金必须用于绿色项目，包括生态服务提供区的饮用水源、天然林、天然湿地的保护，环境污染治理，生态脆弱地带的植被恢复，退耕还林(草)，退田还湖，防沙治沙，因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等等。其中适合产业化经营的绿色项目，应通过招标来选择专业公司进行市场化运作。生态基金的运行管理应以绿色项目为基础，而不能以某地方政府、某公司或组织为基础，以保证资金投入的准确性和有效性。
建立基于生态补偿的横向转移支付制度，并不是要否定通过中央财政纵向转移财力来实现生态补偿的重要作用，只不过二者的分工不同，操作方式不同而已。前者是以区域生态转移支付基金的模式进行运作，用于区域性生态服务的补偿，而后者则是采用专项补助的方式，对全国属性的生态服务进行补偿，比如西部地区的退耕还林(草)、防沙治沙工程等等。当然，如果实行区际生态基金的区域内有部级的生态保护工程，中央政府也应往生态基金中拨付一定的财政资金作为管护费用的补偿。
3.2加大对生态补偿的预算投人比例
财政对环境保护的投入是最直接的生态补偿。近年来，我国财政环保支出逐年快速递增，但从支出结构看，与政府大搞生态工程建设相比，对生态补偿的研究和投入则少得可怜。而事实上很多地区的生态保护实践证明：只要能充分调动广大贫困地区农民保护环境的积极性并尊重自然规律，一些地方已经退化的生态系统恢复起来要比想象的更快些，花钱也比自上而下的生态工程建设要少得多。因此，开展环境保护工作，尤其是“禁止和限制开发区域”的环境保护应当以生态补偿为支撑，而不是人工生态建设唱主角。建议今后中央和地方财政对环境保护的支出应加大投入生态补偿的比例，资金要重点投向：①重要生态功能区的生态恢复、环境治理与保护；②生态移民安置及对不符合环保标准的当地企业进行搬迁补偿；③扶贫帮困、发展生态农业、增加当地居民收入；④对生态补偿价值核算、补偿标准计量等基础性研究以及相关环保技术的应用研究等方面。
3.3拓宽生态补偿资金的筹资渠道
从1998年起，我国利用部分增发国债来安排环境保护方面的支出，使得环境保护投资占GDp的比重逐年大幅增加，效果非常显著。但必须认识到，中国经济目前仍处于转轨过程中，政府职能范围在不断扩大，而财力却十分有限，完全依靠政府的大量投入来完成全面生态补偿是不可能的。今后在继续利用国债的同时，还应采取各种财税政策，鼓励多渠道投资，比如，通过提供低息贷款、延长贷款偿还期、给予税收减免、允许固定资产加速折旧等优惠政策，鼓励私人积极参与绿色产业的投资。此外，我国高达16万亿元的居民储蓄额为利用资本市场进行环保融资提供了可能。因此，可以考虑发行生态补偿基金或中长期环保债券，或者提供各种优惠政策鼓励更多的环保企业上市，在股票市场中形成环保板块，以筹集更多的生态补偿和环保资金。
3.4完善有关环境保护的税收政策
生态制度建设篇9
[关键词]新农村建设指导员；行政生态；困境；环境改善
[作者简介]刘汶，广西大学公共管理学院副教授，广西南宁530004
[中图分类号]D616 [文献标识码]a [文章编号]1672-2728(2010)12-0081-03
2007年起，为了配合新农村建设的需要，浙江、广西、云南等部分省份从政府部门选择合适的公务员下乡对新农村建设进行指导，此即“新农村建设指导员”。选派机关干部驻村担任社会主义新农村建设指导员，这一计划有助于推进农村基础设施建设，服务农业生产的发展，解决农村矛盾纠纷。然而，新农村指导员制度在运行中存在不少的问题。从行政生态学看来，任何一项行政创新若要取得预想的成功，必须为其创造最佳的行政生态环境。所谓行政生态环境，指可以对行政系统及其制度或政策供给产生明显影响的经济、政治、社会等各种要素的总和。为确保新农村建设指导员的顺利实施，应理性剖析现有行政生态环境在政治、经济、文化等各方面存在的突出问题，从而采取相应对策。
一、新农村建设指导员制度运行的行政生态困境
公共行政与环境之间存在着密切的互动关系。环境不仅决定着公共行政的性质、目的、形式和策略，而且影响着公共行政的变革和发展。新农村建设指导员制度的运行遭遇到角色定位难、团队凝聚力不高、制度运行缺乏农民的支持、资金支持缺乏、不适应熟人社会等问题，这些问题与其所处的行政生态有着密切的关系。
(一)新农村建设指导员制度运行的政治生态困境
当前，新农村建设指导员制度运行的政治环境并不理想，主要问题是指导员政治身份定位不清以及工作队凝聚力不强和工作缺乏农民的支持，这些影响了新农村建设指导员制度的运行效果。
1 角色定位难
角色定位难是新农村建设指导员制度运行的最大政治困惑。对于新农村指导员的角色定位，政府、村民和指导员的理解存在差异。政府从城乡统筹的宏观角度出发，希望指导员能够在政策宣传、经济发展、社会服务等方面为农村提供支持。如广西壮族自治区政府认为驻村指导员应当是新农村建设五大员――方针政策的宣传员、经济发展的服务员、社情民意的调研员、矛盾纠纷的调解员和基层组织建设的督导员。而村民则希望新农村建设指导员能带来看得见的现实利益。村民最希望指导员能带来资金和项目；如果没有资金和项目，则希望指导员有能力服务农村。农村亟需专业技术人员，能够调解农村纠纷的既熟悉法律又懂政策的指导员和懂经营、能够帮助农民做好农产品的推销的指导员也是受村民欢迎的。对那些既不能带来资金和项目，又没有能力服务农村的新农村建设指导员，村民是不太买账的。
由于角色期望定位差异大，新农村建设指导员自身定位很难。如果按照村民的期望，相当部分指导员力有不逮；如果按照政府的期望又全面抓，难以抓住工作要点。在实践中，指导员们根据自身的优长，有些把角色定位为村干部的参谋，有些定位为文化科技下乡的推广人，有些定位为联络者。而指导员的自身定位，可能不适合村民的需要，这使得新农村建设指导员颇感窘迫和不安。
2 团队凝聚力不够强
了解村民的需求，有针对性地开展或提供惠民服务是指导员能被村民接纳的基础，是新农村建设指导员制度有效运行的条件。而村民的需求是因人、因时、因地而异的，而每个指导员的能力是有限的，单打独斗不利于更好地开展服务。只有整合指导员的整体力量，才可能为村民提供全面服务。但新农村建设指导员工作队是临时组织，整合难度有点大。临时机构是政府管理的重要手段，是各级党委、政府根据工作需要或为完成某一中心任务或突击性任务，向有关单位抽调人员组成的政府非常设机构。临时机构有一个很难解决的问题就是：作为临时机构，工作人员对临时机构的组织认同感和归属感不强，临时机构中凝聚力与向心力不足。就个人而言，因为中断了过去的工作而影响了工作的连续性，担心对自己以后的发展不利；就临时机构而言，因为是短期存在的，所以一般都不注重制度和文化的建设，很少对成员进行思想政治教育和职业培训。工作队要发挥整体力量，需要强有力的组织、领导和更多的沟通、交流。但是当前各个工作组之间、同一个组内指导员与指导员之间缺乏交流和合作。
3 新农村建设指导员制度运行缺乏村民的支持
农村建设指导员制度运行中遇到最尴尬的事是：当指导员费尽千辛万苦为驻村带来项目和资金的时候，村民对此表现很冷漠，有时候需要帮忙卸下完成项目的物资的时候，他们提出要劳务费等问题。这个问题存在的主要原因是：“我们现在搞项目，是上级政府给项目、给钱，由基层政府和农民付诸实施，没有体现农民作主，项目也不一定切合实际，很难调动农民的积极性”。目前新农村建设指导员无法取得农民的支持，是因为这个制度的运行并没有真正体现农民做主，在推进新农村建设的行动计划时，仍固守自上而下的工作模式。制度的实施也不一定切合实际，很难调动农民的积极性。新农村建设指导员制度要取得成效，关键在于把新农村建设指导员制度与农民的当家做主紧密结合在一起。
(二)新农村建设指导员制度运行的经济困境
新农村建设指导员制度运行的最大经济困境是缺乏足够的资金支持。农村工作对象的农民具有认知体现感性、直观，具有朴实性，重视当前，讲究实惠的特点。这种特点决定了新农村建设指导员要获得支持，就必须能为乡村社会带来实惠和支持。理论上说，新农村指导员的制度优势在于通过其个人能力和单位帮扶的平台从而可以在乡村公共服务提供方面发挥积极作用。但是在实际运作中，在缺乏足够的中央和省级财政转移支付和村级债务沉重的情况下，指导员即便可以对村级经济和新农村建设提出有益的发展思路或建议，然而交付实践时也常常会因为缺乏资金而泡汤。一旦出现这样的结果，本身就缺少村民认同的指导员就将更为村民包括本地村官所冷淡，甚至被认为是花架子而从心理上加以排斥。对此，指导员自身所能采取的办法并不多，比如向后盾单位求援，利用自己的社会资本，然而所争取的资金亦很有限。由于这一情况，指导员尽管履职时满怀憧憬，然而巧妇难为无米之炊，所面临的债务状况使其对于村级经济的发展很可能无所作为，从而想干一番事业的理想和
激情极易消退。
(三)新农村建设指导员运行的文化困境
新农村建设指导员制度运行遇到的文化困境是不适应“熟人社会”的文化环境。当前，我国乡村总体上市场因素并不浓厚，仍在很大程度上保持着熟人社会的面貌。“熟人社会”成员间考虑到“抬头不见低头见”，彼此互济、宽容和平等成为通行的准则，然而一旦面对外来的陌生人，“熟人社会”内部的平等性即开始推演为对陌生人的不平等性，要么对其排斥，要么对其压制。“熟人社会”的排外性使得指导员难以顺利进入和引领村庄政治生活。指导员正是上级政府下派的陌生人，其因而不免要面对这一现实难题：村民对其通常并不买账，想要介入和引领村庄这一“熟人社会”的政治生活显得异常艰难。
村庄作为“熟人社会”，人情大于法律的现象十分严重，在乡村工作，既要坚定地执行国家的法律和政策，也不得不接受错综复杂的人情关系的影响，这对于习惯在正式规则下工作的指导员无异是玄妙难通的政治技巧。
二、改善新农村建设指导员制度运行行政生态环境的构想
新农村建设指导员制度不是一个孤立存在的制度，许多问题并非新农村建设指导员制度本身的问题，而是受行政生态环境的影响，制约新农村建设指导员制度作用的发挥。改善新农村建设指导员制度的行政生态环境，是提高新农村建设指导员制度的根本出路和途径之一。
(一)改善新农村建设指导员制度的政治生态环境
1 合理定位新农村指导员的角色
农村工作最重要的是“实”字，乡镇希望解决实际问题，村民希望得到实惠，因此实事一定要办。但农村工作指导员是抓宏观的、抓指导性的，作为农村指导员，一定要站在更高的层次来看问题，要明确自己的“指导员”身份，不要使自己陷入具体的事务和矛盾中。授人以鱼不如授人以渔，指导员的工作关键是要帮助村干部出好主意、当好参谋、培养好骨干，依靠村两委和村民自身来解决具体问题。因此，新农村建设指导员应该把自己的角色定位为支持、帮助、促进和服务于基层组织。
2 强化新农村指导员工作队的激励机制
要增强工作队的凝聚力，派出单位的主管部门应有所作为，在物质与精神方面对派出的指导员给予双重激励，这样就使指导员与工作队产生了一定的利益联系，从而激励指导员们努力工作。
3 强化村民积极参与
新农村建设指导员制度要取得成效，关键在于把新农村指导员制度与农民的当家做主紧密结合在一起。乡村治理不仅要强调专家的服务功能，更需要村民的广泛参与。在新农村建设中，村民应当有权自主参与项目的决策、实施、利益分配及监督和评估，有权力和责任参与揭示自身的问题，指出自身的需要，评估自身的资源，并找出解决问题的办法。强调新农村建设中的村民参与是因为“只有人的发展在项目实施过程中得到强化，这种发展才是可持续的、有效益的发展”。韩国的经验也证明了这一点。根据韩国新村运动的经验，新村指导员是新村运动的核心、骨干和实际领导者。新村指导员是村民选举产生的，重要的建设项目都是由新村指导员和村民共同协商确定的。由于领导人由村民选举产生，也意味着村民有义务配合领导人开展工作。
(二)改善新农村建设指导员制度运行的经济环境
要改善新农村建设指导员制度运行的经济环境，除了加大政府支农力度以外，更重要的是要善于整合各种资源，尤其是加强与各涉农部门的合作。指导员来自各个不同部门，本身有着丰富的资源；与各涉农部门有着密切的协作关系，合作空间巨大。工作队的优势是人力的优势和组织的优势，若能把各自优势结合起来，理顺内外关系，加强协调合作，定能使整个政府系统投入农村的人财物力形成良好的配置。
(三)改善新农村建设指导员制度运行的文化环境
通过消除城乡二元经济结构，推动农村市场化进程是祛除村庄熟人社会排外性的根本，但这是一个长期的过程。当下关键的工作是增强指导员在村庄复杂的宗族人情网络中良好的应对能力和工作能力。为此可从三方面着手：一是由组织部门选配有责任心、业务能力强的乡村干部为指导员授课培训，传授管理宗族及其人情关系网络的亲身经验和技巧以及自身应培养和完善的伦理素质。二是指导员应利用自身的知识和信息优势，向村民宣法、讲法、引导村民抵制宗族和人情关系的不良影响。三是依赖和支持村民自治组织、农民合作社等体制内组织资源替代体制外的宗族组织发挥维护农民权益和抵御市场风险的作用，以限制宗族势力的扩张及其对指导员工作所造成的不利影响。当下，最重要的工作是鼓励和引导指导员放下架子和矜持，深入田间地头和村民家中，同村民广泛接触，与其打成一片，进而以积极主动的姿态较快融入村庄“熟人社会”，从而更好地开展工作。
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生态制度建设篇10
关键词：生态文明；经济建设；思维；制度；行为
中图分类号：F062.2文献标识码：a文章编号：1004-1494（2014）05-0082-05
当今的人类文明正在高歌猛进，以科学技术为代表的社会生产力迅速发展，物质财富日益繁荣，但人类社会高速发展的背后隐藏着巨大的生态环境危机，并制约着人类社会的可持续发展，威胁着人类的生命财产安全。全世界如此，我国亦不例外。在这一背景下，党和政府高瞻远瞩，及时调整发展思维和战略。党的十首次提出，生态文明要“融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”[1]。随后召开的十八届三中全会中强调，“必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”[2]。因而从党执政思维的更新来看，生态文明业已成为全面深化改革必须融入的理念，成为提高社会主义事业建设质量的关键着力点。经济建设是中国特色社会主义事业建设重要一维，并为政治、文化、社会建设和生态建设提供物质支撑。唐建荣教授认为：“人类社会经济系统是建立在自然生态系统的基础之上的，没有自然生态系统的支撑，可以说就没有人类的经济系统”[3]，因此，经济建设的生态化成为实现整个社会主义事业建设生态化的重要前提。基于以上考虑，本文在明晰相关概念和背景的前提下，从思维、制度与行为三个维度展开探索，以期明晰生态文明融入经济建设的机制问题。
一、生态文明是经济建设的重要目标与可持续发展的动力
社会主义经济建设已不再只局限于经济效益的追求，生态系统的保护、人与自然的和谐也成为经济建设的重要目标，而可持续发展的物质基础是资源的持续培育与利用，这意味着生态文明建设是实现经济可持续发展的关键，是经济可持续发展的动力。
（一）生态文明融入经济建设：概念体系
生态文明是继农业文明、工业文明之后出现的一种新的文明形态，是人类文明发展的新阶段。与前两种文明相比，生态文明最突出的特点在于在强调发展物质生产力的同时，强调对于生态和自然的关注与保护。就其内涵而言，可以认为生态文明是以尊重和保护生态为基础，以人类社会的可持续发展和生态系统的和谐为主旨，以提高人类的生态意识、转变社会发展模式、建立新的生产方式和消费方式为着眼点，实现人与自然、人与人、人与社会的和谐共存，引导人类走上可持续发展道路的一种文明形态。
生态文明的实现需要其全方位地融入中国特色社会主义事业。就生态文明融入经济建设而言，经济建设与生态文明是对立统一的，有着千丝万缕的关系。一方面，两者是对立的。要保护生态需要在一定程度上限制经济发展；而经济要发展必然会对生态造成破坏。另一方面，两者又是统一的。生态保护的好，可以为经济建设提供持续的资源供给和环境支持；经济发展得好，又可以为保护生态提供更多的资金和技术支持。有鉴于此，当前正在进行的中国特色社会主义经济建设必须纳入生态文明理念，这既是推进生态文明建设的需要，也是实现经济建设更好、更快、更持久发展的必然选择[4]。
（二）生态文明融入经济建设：现实分析
改革开放以来，我国经济建设取得了重大进展，综合国力和人民生活水平不断提高。但限于尚未根本转变的基本国情，以经济建设为中心仍是兴国之要。然而，当前愈演愈烈的生态危机已成为制约经济建设发展的重要因素之一，生态文明融入经济建设刻不容缓。
能源资源相对不足、生态环境承载能力不强已成为我国的生态现实。“2012年，我国经济总量约占全球的11.5%，却消耗了全球21.3%的能源、45%的钢、43%的铜、54%的水泥；原油、铁矿石对外依存度分别达到56.4%和66.5%，排放的二氧化碳、氮氧化物总量已居世界第一。”[5]另一方面，社会主义经济建设中长期存在着“以生态换发展”、“以发展换政绩”，以及单纯追求GDp的错误思想，生态保护意识薄弱。就政府而言，不少官员只管政绩，不顾生态后果的砍伐森林植被、扶植经济效益好的高污染企业，生态成为他们仕途的垫脚石；就企业而言，市场经济是利益主导的经济，追求利益最大化是所有企业的最终目标，这使得很多企业进行高收益高污染高破坏的生产。不管是政绩主导下，还是利益驱动下的生态破坏，都没有后续的生态修复环节，这使得生态环境不断恶化。
在此背景下，十八届三中全会报告指出，“加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”[2]。因此，当前，在经济建设中必须以生态价值观为指导，重视可持续原则教育[6]，实现经济可持续发展。
（三）生态文明融入经济建设的维度：经济思维、制度与行为
生态文明融入经济建设既是践行科学发展观的具体体现，又是实现经济“更有效率、更加公平、更可持续发展”的必然选择，这一目标的实现，需要以系统化的融入机制作为依托。经济建设是一个复杂的系统，就其内容而言，包括经济发展思维、经济制度、经济行为等。因此，生态文明融入经济建设的机制可从经济发展思维、经济制度、经济行为三个维度展开论述。
1.经济思维的生态化。经济发展思维是体制建构的先导，是经济建设的方向标。生态经济发展的思维就是要以“生态”为经济建设新的增长点，将经济建设建立在生态系统可承受的基础上；就是要以生态系统观为指导，关注经济发展与生态保护之间的对立统一性，致力于实现两者的和谐共赢；就是要将生态效益作为经济建设的目标之一，追求经济建设中生态效益的最大化。
2.经济制度的生态化。思维是抽象的，生态经济发展思维只有借助于制度与政策体系才能实现向具象的转变。经济制度的生态化是生态思维的具体化，主要包括两个方面，即经济政策体系的生态化和经济评价体系的生态化，就是要以生态为指导，正确处理经济体制建构中的各种关系，建构生态化的经济制度及其评价体系。
3.经济行为的生态化。制度或政策是理念的载体，行为才是理念转化的关键。生态文明融入经济建设的实现，必须依托政策的执行，经济行为成为经济建设生态化不容忽视的环节。经济行为的合理与优化，就是生态化经济制度或政策体系的贯彻，就是制度或政策体系执行过程的生态化，这关系到生态文明能否融入经济建设，需要多元主体的行动优化。
二、经济体制建构思维的生态化：生态经济观的确立
经济发展思维决定着经济体制的建构，决定着经济发展目标、战略、步骤等的制定，决定着经济发展方式的选择等。因此，经济建设生态化的实现，必须首先创新经济发展思维，实现经济体制建构思维的生态化。经济体制建构思维的生态化，就是要“走出人类中心主义”[7]的经济发展思维，确立生态经济思维，在经济建设中强调“尊重自然、保护生态”的重要性，将生态保护理念贯穿于经济建设全过程之中。
纵观社会主义经济建设历程，以往经济建设虽然都主张保护生态，但这并不是真正的生态经济发展思维，而只是一种惯性的理念主张。“生态化”只是一个口号，只停留在书面化阶段，具体的经济发展理念都不是生态化的，都只关注经济效益，而不关注生态保护。这种“生态化”势必对生态系统造成破坏，必须坚决反对。当前，社会主义经济建设必须结合现实的生态环境危机，“坚持人与自然和谐共生的生态关系”[8]，及时调整经济发展思维，切实确立生态经济发展思维，为经济建设中生态保护的实现提供依据，而不是将“生态化”束之高阁。
生态经济观的确立，需要执政党和政府工作人员的共同努力。具体来讲，就是要实现执政党和政府工作人员经济发展思维的转变，贯彻和落实科学发展观。
中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。生态经济发展思维的确立，需要执政党执政理念生态化的实现。执政理念是指导执政党活动的根本原则，即党的执政宗旨和执政方式。就执政宗旨而言，要将生态文明理念融入“全心全意为人民服务”之中。主要有两层含义：一是要关注公民日益高涨的生态利益诉求，将维护公民的生态权益纳入全心全意为人民服务的范畴之中。当前，雾霾、沙尘暴、饮用水污染等问题严重威胁着公民的生命安全，公民逐渐意识到生态保护的重要性，生态利益诉求高涨，全心全意为人民服务已不能再仅仅关注公民政治、经济、文化等权利的维护，必须关注和维护公民的生态权利。二是要将生态思维纳入全心全意为人民服务的实践之中，杜绝实践中的生态污染和破坏。在全心全意为人民服务的实践中，要统筹安排和规划，处理好生态与公民利益维护之间的关系，处理好公民与公民之间以及公民与国家之间的关系，实现人与自然、人与人、人与社会的和谐，将生态观念贯彻于全心全意为人民服务的始终。就执政方式而言，要实现执政方式的生态化。当前，中国共产党坚持“科学执政、民主执政、依法执政”。首先，要实现科学执政、民主执政和依法执政之间的协调统一，避免因执政方式不当造成的资源浪费和生态破坏。其次，要将生态文明理念纳入科学执政、民主执政、依法执政的实践之中，在实践中尊重自然、保护生态，追求最大化的生态效益。
政府工作人员是中国特色社会主义事业的重要力量，是国家政治职能、经济职能、文化职能和社会公共服务职能的履行者。他们思维理念的生态化对于生态经济发展思维的确立至关重要。政府工作人员可以分为中央政府工作人员和地方政府工作人员两部分。中央政府工作人员主要是在执政党领导下，制定经济发展规划，统领全国事务。因此，要引导中央政府工作人员树立起生态价值观，从思想上转变观念，将可持续发展作为经济发展规划制定的重要依据，逐步确立起生态经济思维。地方政府工作人员主要是在执政党和中央政府领导下经济发展规划的具体承担者，是生态经济思维能否确立的关键环节，必须予以重视。首先，地方政府工作人员要“破除GDp崇拜”，“树立生态价值理念”[9]，逐步树立起“人与自然和谐共存”的生态意识。其次，地方政府工作人员在具体实践中，要以经济发展规划为指导，密切关注自然和生态，引导市场经济沿着生态化的道路前进。最后，要以生态和谐观为指导，引导市场经济运行，净化市场经济环境，避免恶性竞争带来的资源浪费和生态破坏。
三、经济制度的生态化：经济政策、评价与生态价值的融合
经济制度为社会主义经济建设的进行提供制度性框架和指导，是经济建设依据的核心。将生态思维纳入经济体制，必须“积极改进现有经济制度，把生态资源服务进行价值化，并纳入经济体制和制度之中，建立符合生态文明发展的新型经济模式――生态服务型经济”[10]。
我国原有的经济体制中虽有一定的生态指标作为经济建设的目标之一，但在实际的经济建设之中，生态目标往往被忽略，直接让道于经济目标，甚至出现以生态换取经济效益的现象。一方面，在实际的政策体系设计过程中，政绩主导下的经济发展观占据主导，GDp的增长成为地方经济发展规划的唯一考量，单纯追求GDp的增长势必对生态造成难以短期修复的破坏。政绩主导观下的经济发展都是短期的，带来的生态修复却是长期而艰巨的。与生态修复的长期性成本相比，经济发展的实际成就就变得微不足道。另一方面，经济发展的各项子类政策，如目标、价值、原则、评价等等也存在冲突，这在一定程度上弱化了经济体制的效用，制约甚至阻碍了经济建设的正常进行。而在这个存在冲突和矛盾的体系中，生态化目标不具任何现实意义，其重要性被虚化。也就是说，经济体制中的生态化目标被相互冲突的经济制度或政策排挤掉。经济体制中存在的这些弊端，限制了我国社会主义经济的长期建设，严重影响着中国特色社会主义事业建设的质量。在这一背景下，必须构建生态化的经济制度及其评价体系，实现虚化生态目标的具体贯彻落实。
经济制度或政策体系的生态化。经济制度或政策体系的生态化，就是要协调制度与制度之间、政策体系之间、产业之间、区域之间等的关系，解决经济效益与生态效益的冲突，切实确立同质化、一体化、功能互补的经济制度及其政策体系。第一，要协调好中央经济政策体系与地方经济政策体系之间的关系。改革开放以来，地方政府权力扩大，就像德国学者海贝勒与格鲁诺从比较视角所说的，中国“地方政府不再仅仅是中央政府的，而是经济主体和地方利益倡导者”[11]。因此，在坚持中央统一领导的前提下，中央要适度放权，给予地方一定的自，以保证地方能根据地域特殊性对中央经济政策进行适当调整；地方要以中央经济政策体系为指导，始终与中央保持一致，实现整个经济政策体系的协调。第二，经济政策制定的生态化。政策的制定要始终坚持生态化，不仅要将生态保护纳入政策制定的全过程，而且要切实融入经济政策的每个细节，要实现经济发展目标、经济发展原则等的生态化。第三，处理好政策与政策之间的关系。不同产业、不同地域的经济政策由于其特殊性，难免出现冲突，这就需要协调好不同产业之间、不同地域之间的经济政策，坚持目标的一致、原则的统一、关系的协调。
评价体系的生态化。没有评价就没有监督和反馈，评价体系的生态化是经济制度或政策体系生态化的必要环节，起着巩固和完善的作用。评价体系的生态化，就是要将生态保护落实到经济发展评价体系建构之中，就是要将生态效益作为考核经济发展成果的重要参考。第一，要以生态作为评价体系的核心。要改变过去单纯追求经济效益的做法，强调经济效益与生态效益的并重；要树立可持续发展观，改变注重眼前利益的短视行为，强调经济发展的长期效益。第二，要将经济发展评价的生态目标具体化。要改变过去强调“生态”而不注重生态的做法，将经济发展的生态评价目标细化，尽可能提供可以量化的标准，从而使生态效益评价有据可依。第三，要协调好具体的评价指标、评价原则等的关系。评价体系的生态化，不仅仅指对于经济发展生态效益的关注，还包括评价体系自身的协调有序。要考虑各项指标、原则之间的内在关系，减少不必要的摩擦和冲突，避免人财物等资源的浪费。第四，评价不能止于经济行为的终止。经济发展对于生态的影响是长期的，因此，经济发展评价不能只关注经济行为终止前，而要有发展眼光，关注长远，将经济行为对生态的后期影响也纳入评价之中。
四、经济行为的生态化：多元主体的行动优化
经济体制运行是经济发展思维的落实，是经济制度或政策体系的践行，对于经济建设至关重要。因此，必须融入生态文明，以保障生态经济发展思维得以落实，生态化的经济制度或政策得以贯彻，从而保障生态文明融入经济建设的实现，提高经济建设质量，维护生态系统平衡，实现社会主义经济建设的永续发展。
由于地方利益观或政绩观的错误引导，我国的经济体制运行存在诸多问题，对生态系统造成严重破坏。这些问题可以概括为两部分。一是地方利益观主导下的非生态化。经济人假设理论认为，人的一切行为都是为了“实现个人利益的最大化”[12]。地方政府为了最大限度地发展本地经济，提高政绩，不顾生态效益，执行非生态化的制度。非生态化制度的执行，必然造成经济发展的非生态化，执行越彻底，生态破坏越严重，生态修复周期越长，甚至造成对生态的毁灭性破坏。二是生态化制度执行的缩水。经济制度或政策运行过程中，生态目标被虚化，成为我国经济体制运行存在的另一重大问题。再好的制度，没有贯彻执行，就不具有任何价值。关于生态保护似乎存在一种错误认识，即关注自然和生态，势必需要长期增加经济建设成本，降低经济效益，影响经济发展的速度。在这一错误认识影响下，势必造成生态化经济制度的执行不力。高昂的生态成本与生态保护成果出现的滞后性使得政府在执行生态化制度过程中，忽略生态效益目标，无限度地从生态系统索取，以提高经济效益。这种单向度的索取模式，造成生态危机不断升级。在这一背景下，合理优化多元主体的经济行为，实现经济体制运行的生态化刻不容缓。
政府在生态文明建设中担负着义不容辞的责任，理应起到主导作用。在推进经济建设生态化过程中，要充分发挥政府的主导功能。首先，政府要建立健全生态效益评估机制，对经济发展的短期和长期生态效益进行评估，从而发现制度或政策体系存在的问题，及时进行适当调整。其次，政府要建立生态补偿机制，以实现经济发展与生态发展和谐共赢[13]。生态也是一种资本，生态使用是有偿的，破坏生态要赔偿。政府要坚持受益者付费和破坏者付费的原则，以利益为制约，保护生态。最后，政府相关部门要做好生态化制度或政策体系的贯彻执行。要有生态保护意识，树立正确的生态效益观和经济效益观；要有保障生态化制度或政策得以落实的执行能力；要采取科学、生态、可持续的执行方式，避免因方式选择不当造成的生态破坏；要有主体行为生态化的觉悟，减少制度或政策执行中的环境影响。
要引导公民发挥主人翁精神，“建立公众参与机制，鼓励公众参与生态经济建设和环境保护”[14]，了解并监督经济制度或政策的执行情况，对忽略生态追求经济效益的经济行为进行检举，对生态化制度或政策的错误执行提出批评或建议，以保障生态化经济制度或政策得以贯彻执行。
随着社会的发展，科学技术知识日益专业化、精细化，生态文明融入经济建设离不开专家的专业意见，要充分发挥专家在经济体制运行生态化的重要作用。生态技术或政策专家利用他们已有的专业知识和经验，综合相关信息，对技术性、专业性较强的重大问题进行研究分析，提出具有针对性的专业意见，从而为经济体制运行的生态化提供正确引导。
新闻媒体由于其自身的实时性、曝光性等特点，具有重要的舆论导向性。在合理优化经济行为的过程中，要充分发挥新闻媒体的舆论导向作用，对经济体制运行中存在的生态破坏行为予以及时曝光，引起政府相关部门的注意，并追踪报道事件处理过程，以确保问题得以更好解决。
经济建设与生态保护应该齐头并举，不可偏废其一。应从经济思维、经济制度、经济行为三个维度入手，将生态文明融入经济建设，实现经济体制建构思维的生态化、经济制度体系的生态化、经济体制运行的生态化，从而构建起生态文明融入经济建设的系统化机制，为经济建设，乃至整个社会主义事业建设生态化的实现提供有益借鉴和指导。这当然是一项系统而艰巨的任务，需要全社会的共同努力。
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