学生开题报告审核意见篇1
一、开题报告的目的?
开题报告是研究生毕业论文工作的重要环节，是为阐述、审核、确定研究生毕业论文选题及内容而举行的报告会，旨在监督和保证研究生毕业论文的质量。?
二、开题报告的内容?
研究生毕业论文开题报告的内容包括审核和确定论文选题依据和研究方案。选题依据包括：选题的学科性质、理论意义及实践意义；国内研究现状的分析。研究方案包括：研究内容、研究中所要突破的难题、拟采取的研究方法，有何特色与创新之处以及与选题有关的参考文献等内容。?
三、开题报告的时间和步骤?
脱产研究生在第2学期末，在职研究生在第3学期末进入毕业论文开题报告阶段。可先由教研部提供选题指南，在研究生提交选题意向后，由教研部批准。本论文由整理提供为确保研究生毕业论文的写作时间，开题报告会应在脱产研究生的第2学期结束前、在职研究生的第3学期结束前举行。
四、评审小组的组成?
研究生毕业论文开题报告评审小组由本学科研究生导师和秘书组成。评审小组的组长由教授或副教授担任。?
五、开题报告的方式和成绩评定?
开题报告评审小组的成员在听取研究生的毕业论文开题报告后，对选题依据和研究方案进行审查，提出修改或补充意见。研究生根据评审小组的意见，在对研究方案进行修正、补充和改进后，按规定程序审批备案和存档，并正式进入论文写作阶段。论文开题报告成绩按合格、不合格两级评定。不合格者不得进入毕业论文写作阶段。研究生毕业论文开题报告后，需变动论文题目和基本内容时，需本人申请，导师批准并重新填写《研究生毕业论文开题报告》表。?
学生开题报告审核意见篇2
一、撰写要求
1、文献综述
在导师指导下，研究生根据选定的研究方向，阅读有关文献，写出文献综述报告。文献综述内容应包括：中英文摘要和关键词;对所属研究方向阅读文献的概述;所属研究方向的研究现状与发展趋势(含主要研究的若干分支，每个分支的理论/方法/方案/技术研究的现状，关键问题己解决的程度与尚待解决的难点，未来发展的趋势等);结论;主要参考文献。文献综述的字数，硕士研究生一般不少于10000中文字，博士研究生一般不少于20190中文字。
2、开题报告
在导师指导下，研究生根据所研究的课题背景，做开题报告。选题应属于本学科范围。开题报告应包括：学位论文选题依据(包括论文选题的意义、国内外研究现状分析等);学位论文研究方案[包括研究目标、研究内容和拟解决的关键问题、拟采取的研究方法、技术路线、实验方案及可行性分析、可能的新意/创新(硕士研究生/博士研究生)之处];预期达到的目标、预期的研究成果;学位论文工作计划等。
二、完成时间
2.5年学制的硕士研究生一般在第3学期末完成文献综述与开题报告;2年学制的硕士研究生一般在第2学期期末或第3学期初完成文献综述与开题报告。
博士研究生(含提前攻博和硕博连读研究生)应在入学后2年内完成文献综述与开题报告;直博生应在入学后3年内完成“文献综述”与“开题报告”。
开题不通过者,须重新开题。重新开题须经本人申请，导师同意，一般由原考核小组成员进行评审，考核结果报院(系)研究生教务备案。
博士生因特殊原因延期完成者,需提交书面报告，经导师同意，由所在院(系)教学主任批准后，报研究生院备案。
三、考核管理
1、考核组织
“文献综述”与“开题报告”的考核,由各院(系)组织公开进行。考核小组成员3～5人，由院(系)确定。对跨学科的学位论文选题,应聘请相关学科的导师参加。研究生“文献综述”与“开题报告”应吸收有关教师和研究生参加。
2、考核要求
考核小组应对报告人的“文献综述”与“开题报告”进行严格评审，填写《研究生文献综述与开题报告评审表》，写出考核意见。“文献综述”与“开题报告”分别按优、良、中、不及格四级评分，最后给出总评分;“文献综述”与“开题报告”只要有一项成绩不及格，则总评分记为不及格。凡总评分在中以上的，记为通过，由各院(系)研究生教学秘书录入研究生成绩管理系统。各院(系)同一年级硕士研究生的“文献综述”与“开题报告”的成绩，优的比例不超过15%，中与不及格的比例不少于10%。凡通过“文献综述”与“开题报告”者，记1学分。考核小组可利用文献综述与开题报告环节对研究生进行筛选淘汰。根据论文选题和研究生研究能力的要求，考核小组可做出通过开题报告、允许重新开题或终止培养(淘汰)的决定。
“文献综述”与“开题报告”未通过者，经考核小组同意，硕士生应在3个月之内重新进行，博士生应在半年之内重新进行，仍未通过者终止培养。
四、其他要求
硕士和博士研究生文献综述与开题报告的纸质文档在各院(系)存档1年，1年后刻成光盘存档。研究生《文献综述与开题报告评审表》在各院(系)长期保存。
本办法适用于2019年(含)以后入学的研究生;此前制定的文件相关内容如有与本办法相抵触之处，以本办法为准;本办法解释权在研究生院。
北京xxxxx大学
研究生文献综述与开题报告评审表(试行)
说明：
1、文献综述应包括以下内容：
(1)中英文摘要和关键词;
(2)对所述研究方向阅读文献的概述;
(3)所述研究方向的基本研究现状与发展趋势(含主要研究的若干分支，每个分支的理论/方法/方案/技术研究的现状，关键问题己解决的程度与尚待解决的难点，未来发展的趋势等);
(4)结论;
(5)主要参考文献。
2、开题报告应包括以下内容：
(1)论文选题依据(包括论文选题的意义、国内外研究现状分析等);
(2)论文研究方案(包括研究目标、研究内容和拟解决的关键问题、拟采取的研究方法、技术路线、实验方案及可行性分析、可能的新意/创新(硕士研究生/博士研究生)之处);
(3)预期达到的目标、预期的研究成果;
(4)论文工作计划等;
学生开题报告审核意见篇3
一、开题报告的目的?开题报告是研究生毕业论文工作的重要环节，是为阐述、审核、确定研究生毕业论文选题及内容而举行的报告会，旨在监督和保证研究生毕业论文的质量。?二、开题报告的内容?研究生毕业论文开题报告的内容包括审核和确定论文选题依据和研究方案。选题依据包括：选题的学科性质、理论意义及实践意义；国内研究现状的分析。研究方案包括：研究内容、研究中所要突破的难题、拟采取的研究方法，有何特色与创新之处以及与选题有关的参考文献等内容。?三、开题报告的时间和步骤?脱产研究生在第2学期末，在职研究生在第3学期末进入毕业论文开题报告阶段。可先由教研部提供选题指南，在研究生提交选题意向后，由教研部批准。为确保研究生毕业论文的写作时间，开题报告会应在脱产研究生的第2学期结束前、在职研究生的第3学期结束前举行。四、评审小组的组成?研究生毕业论文开题报告评审小组由本学科研究生导师和秘书组成。评审小组的组长由教授或副教授担任。?五、开题报告的方式和成绩评定?开题报告评审小组的成员在听取研究生的毕业论文开题报告后，对选题依据和研究方案进行审查，提出修改或补充意见。研究生根据评审小组的意见，在对研究方案进行修正、补充和改进后，按规定程序审批备案和存档，并正式进入论文写作阶段。论文开题报告成绩按合格、不合格两级评定。不合格者不得进入毕业论文写作阶段。研究生毕业论文开题报告后，需变动论文题目和基本内容时，需本人申请，导师批准并重新填写《研究生毕业论文开题报告》表。?六、开题报告材料的备案和管理?研究生毕业论文开题报告进行后，评审小组秘书填写《研究生毕业论文开题报告》表，经评审小组组长签字后交研究生部备案。《研究生毕业论文开题报告》表必须用钢笔填写，不得打印、剪贴。研究生开题报告的有关材料归入学籍档案。
学生开题报告审核意见篇4
关键词：课题研究中期检查培养质量
中图分类号：G643.2文献标识码：CDoi：10.3969/j.issn.1672-8181.2013.21.079
医学研究生的培养和管理，不仅关系到研究生本身的素质提高，而且对医院的改革发展、学科建设及提高医院整体医疗、科研、教学水平都起着促进作用。研究生学位课题研究是研究生面临的最主要任务，如何做好课题研究，既是全面提高研究生素质的关键环节，也是改革医学研究生教育的重要课题。本文从通过加强医学研究生培养过程管理的中期考核入手，探讨提高培养质量的问题。
1中期检查的意义
中期考核是提高研究生学习积极性的必要手段，是对研究生培养工作的一次全面检查，是促进研究生管理提高水平、加强学风建设的重要途径。我院获批研究生学位授权点以来，一直坚持开展研究生学位课题中期检查工作，随着对中期检查认识的不断加深，考核标准及实施办法的不断完善，考核效果日益显著，并成为院所强化研究生过程管理，确保质量的重要手段。检查过程中，我院所一直坚持“表扬优秀、促进多数、鞭策少数”的原则，对研究生学习期间的思想素质、课题研究进行全面考核，通过主审、汇报、答辩等方式来激发研究生的竞争意识期，调动研究生内在的学习积极性、主动性和创新性，从而促使优秀人才脱颖而出，并淘汰不合格的研究生。
2中期检查的内容和标准
中期检查主要是针对研究生培养手册、开题报告书、实验原始记录本及已获得的成果等进行检查。科学制定评定内容和标准是保证中期检查效果的核心。我院所研究生中期检查主要指标有几项：①开题报告；②实验原始记录；③课题进展；④思想素质。在制定中期考核标准后，对研究生中期考核分两个阶段实施，第一阶段主要是对研究生进入培养学科后的思想品德和平时学习情况的考核，由各学科教研室组织进行，并记录在《培养手册》中，供检查专家参考。第二阶段现场考核，统一组织答辩，重点对课题进展及原始记录等进行考核。
3中期考核的实施
3.1统一标准，段实施
在统一考核标准后，把研究生中期考核分两个阶段实施。第一阶段是开题报告书、实验原始记录的前期审核，提前将检查材料按照学科的分布，分发给专家，让专家预先进行主审。第二阶段是研究生统一进行课题进展汇报，专家提问质疑，并反馈评审意见。
3.2坚持标准，严格把关
组织一支资历丰富，学风严谨的评审专家是坚持标准，严格把关的关键。多年来，我院所已形成了一支三级专家和优秀中青年导师组成的检查专家组，在考核过程中，严格考核标准，坚持从考核实效出发，以高度的责任心，针对研究生培养工作中的问题，从课题的科研思路、技术路线和发展动态以及学习态度、科研作风等方面进行质疑、提问、把关、评估。考核后又认真写出评审意见和打分。这样的严格和认真，才能真正考出成绩，拉出差距，达到保证质量的真正目的。
3.3集中组织，公开答辩
我院所一般在研究生第五学期开学后，采取“集中组织、公开答辩”的检查形式，对研究生学位课题进行中期检查。将相近的专业分片开展，公开集中答辩既有利于考核的公平性，同时也是对同期研究生综合能力的全面比较，有利于课题的适当、及时调整，少走弯路，提高在校研究生的整体科研水平。在检查前，院所组织专家对课题开题报告、实验原始记录等资料逐一审查；并在听取研究生课题进展汇报，通过提问答辩，按照《中期检查评估标准》，重点对开题报告的创新性、可行性，实验记录的原始性、真实性以及课题进展情况进行评分。在研究生汇报后，检查专家会向研究生进行质疑提问，同时向导师和研究生反馈检查意见。
3.4及时总结，表彰优秀
经过长期的考核，中期考核已经成科室和研究生培养过程中一项重要工作。部分教研室在考核结束后，组织研究生召开座谈会，共同交流研究生培养过程中的经验和问题。院所也发中期考核结果予以通报，表扬考核优秀的研究生，同时对考核不及格和差的研究生做及时处理，督促其严格按照专家意见，调整修改课题研究，保证顺利毕业。
4中期检查的结果
根据研究生的考核成绩，在量化和全面评价的基础上，将考核结果分为“优”“良”“合格”“不合格”四个等级，并在此基础上，提出考核意见。在具体实施过程中，我们注重把握好“考活不考死、考实不考虚、考好不考倒”的原则。在历年考核结果中发现以下共性问题：一是开题报告不严谨，可行性较低，思路不够清晰，课题的可行性较差，部分开题报告实验设计措施不得力，分组不合理，实验研究与开题报告改动较大。二是实验原始记录不原始，为数不小的研究生的原始记录都是誊抄第一手资料，虽然记录本看上来整洁、干净，但缺乏原始性，缺图片或照片质量差，图片显示的影像不清；三是部分研究生由于试剂原因、课题难度大，或对导师指导意见执行不够等导致课题进展缓慢；四是大部分研究生缺乏课题研究总结和小结的意识，创新性有待提高。
学生开题报告审核意见篇5
一．活动时间
二．活动流程
1.提交述职报告（3月7日-3月15日）各学生社团首先要填写学生社团负责人届中考核登记表，由各中心通知所有登记过的学生社团积极准备述职报告，严格按照报告写作要求，认真及时完成述职报告的撰写，并于3月15日前将述届中考核登记表及职报告纸质版提交所属中心，由中心交与审核考评部。电子版由中心邮箱统一打包发至审核考评部邮箱。
2.社联对接社团同学测评（3月12日-3月13日）根据社团联合会审核考评部的要求，负责对接社团的社联同学对负责对接的社团负责人的平时工作情况进行评定。
3.各发展中心内部鉴定（3月15日）以中心为单位，由各类社团发展中心负责同学根据《郑州大学学生社团量化考核章程总则》对隶属本中心的各学生社团负责人进行鉴定和量化考核，同时也进行各中心内部社团负责人的互相鉴定工作。
*学生寝室走访会员
此项调查将融入315维权日活动宿舍走访之中，由审核考评部成员对会员进行意见征集，不再另行安排。
由各考核小组在南五教室以述职报告会的形式，对社团负责人进行述职答辩。
学生社团负责人述职要求：述职答辩现场，各学生社团负责人首先要做4-5分钟左右的口头述职报告。口头述职报告要包括学生社团在本年度内的整体工作状况（开展了哪些活动，取得了哪些成绩，有哪些不足和需要改进的地方，及任期内对社团活动的计划和目标等）。
社团负责人答辩：述职报告结束后，由评委及其他社团负责人对答辩负责人进行提问，各学生社团负责人要根据评委的问题认真回答，时间把握在5-6分钟。
6.后期整理（3月26日-3月27日）
述职答辩结束后，审核考评部结合前期的相关资料及各学生社团负责人的述职及答辩表现，对各学生社团考核结果予以整理，并及时反馈给社团负责人。
三．活动分工
1.前期准备工作（审核考评部及各类社团发展中心）
审核考评部根据社团所属院系进行分成七组，每组由一位团委老师（征求老师意见）及社联相关同学，组成考核小组，负责每组社团负责人的考核工作。
向各类社团发展中心传达中心内部鉴定通知，述职报告提交通知及考核问辩通知，请各类社团发展中心负责同学及时将通知传达给相关社团。
活动开始前，审核考评部要制定出活动所需的相关表格（考核报名表、中心鉴定表、评委意见表）及评委问辩参考问题等，并做好相关应急预案。
2.宣传工作（宣传部）
活动开始前，审核考评部应及时与宣传部对接，做好网络、广播及展板宣传。
3.文讯工作（文讯部）
文讯部的同学负责通讯稿件撰写及照片采集工作。
4.总结工作（审核考评部）
活动结束后，审核考评部及时整理出考核结果，并进行总结，呈报主席团及老师审阅。
四.注意事项：
1.答辩会现场初步定在南五号楼，以各考核小组为单位进行答辩，自行安排答辩时间、教室的占用及布置和签到等工作。
2.各小组做好活动当天社团负责人参与考核问辩的通知工作。
3.每个答辩教室均安排有审核考评部成员进行监督，负责主持工作，及时提醒学生社团负责人把握时间。
4.述职答辩流程：主持人介绍考核环节→述职及答辩→主持人结束语。
5.请各小组自备两壶开水。
学生开题报告审核意见篇6
一、学位论文选题及开题报告基本原则
研究生学位论文选题一般应在课程学习基本结束之前即开始准备。选题要考虑本学科的发展与实际应用相结合，围绕研究课题，广泛查阅有关国内外文献，分析文献资料，撰写文献综述。在完成文献查阅和最终确定科研立题的基础上，做好预实验，并在导师(指导小组)指导下独立完成科研设计。在选题过程中，指导教师应充分了解硕士生的专长和不足，结合硕士生在某方面的特长和兴趣指导选题。积极鼓励由研究生自己拟出论文题目，在导师指导下，独立完成科研设计。
开题工作不仅是研究生确定选题的重要步骤，也是研究生加强交流、加深理解、广集贤言、整理思路、弥补不足的重要途径。通过开题，研究生可以对研究课题的目的和意义、国内外研究进展情况、存在的问题、实验路线、仪器设备、实验的可行性、预期结果、时间进度等各个方面作出比较明确的论述。
开题报告要面向全校公开进行，并且聘请三至五名校内外相关学科的专家参与考评，以达到广泛听取意见和建议的目的。其中，博士研究生至少应聘请一名校外相关学科专家参加开题，硕士研究生至少应聘请一名院外相关学科专家参加开题，而导师不能担任考评小组主席。通过听取研究生对所选题目的论述及答辩，各位专家将对开题报告的选题依据、创新性、难度、可行性及预期结果等多方面做出打分，各项合格后方可进入论文实施阶段。对开题过程中发现的一些具体问题，在经认真讨论和分析之后，合理的意见研究生须在规定日期内做出修改，必要时限期重新开题。
各院、所主管领导及所在学科带头人应积极参加研究生(尤其是博士研究生)学位论文开题报告会，并认真听取各方面的意见，严格把关。决不可搞形式主义，走过场。对于选题合适、方法得当，措施落实的可批准论文开题;对于尚有不足的，须提出修改意见或建议;不合格者必须重做开题报告。在审核开题报告时，若评议为科研能力差，缺乏培养前途的研究生，不宜进入论文阶段，改为对其进行中期筛选。
开题报告通过后，原则上一般不再随意改题。如确有特殊原因需改题者，须由研究生写出书面报告，经指导教师签署意见报研究生部备案，并应及时补作开题报告。
博士学位论文开题报告时间一般在第二学期末或第三学期初。硕士生学位论文开题报告时间一般应在第三学期。
二、博、硕士研究生开题报告基本程序
(一)学位课程审核。在研究生课程(专业课程除外)学习完成后，导师及研究生管理部门应对其课程学习情况进行全面检查，培养方案中全部课程成绩合格后才能进行开题报告。
(二)撰写合格的文献综述及开题报告。在进行开题之前，研究生必须撰写一份内容充实、思路清晰的高质量文献综述，并在此基础上立题，撰写开题报告。开题报告应包括以下内容：(1)课题研究目的，其理论与实际意义，国内外的研究动态和发展趋势;(2)课题研究生的内容和主要研究方法、技术路线;(3)完成课题的条件;(4)研究进度、具体安排及预期结果等。研究生提交开题报告后，应交由导师认真审核，并准备好有关的参考文献和作为开题依据的各种理论分析或预实验实验数据。
(三)填写开题报告申请表。做好以上工作后，研究生应向导师及所在二级单位研究生主管部门提出申请，以便安排开题报告的具体时间、地点，并将审批后的申请表及开题报告(含文献综述)一份报送学校研究生处培养科备案，领取研究生开题报告评议表。
(四)博士研究生开题报告会应向全校公开进行，接受质疑，并由博士生导师、学位委员会成员、分委会成员及校外专家组成的开题报告3~5人考评小组对博士生的论文开题报告进行全面评议，分别对选题依据、创新性、选题难度、可行性、研究工作方案的合理性，科研工作时间安排的合理性，经费支持及研究生的口头报告等方面进行评议及打分，加权后得分及格，方可正式开题。不符合要求者必须重新开题。若评议为科研能力差，缺乏培养前途的博士生，不能进入论文阶段，改为对其进行中期筛选。硕士研究生可在二级学院内完成。
学生开题报告审核意见篇7
关键词：证券监管行政行为行政自由裁量权司法审查司法自由裁量权
随着北京市高级人民法院于2001年7月5日作出终审判决，在证券界和法学界令人瞩目并且一度引发热烈争论的海南凯立诉中国证监会案暂且告一段落。但无论是该案本身还是由此引起的讨论并没有完全划上休止符1，笔者在本文中将围绕该案，对其中涉及的内部和外部行政行为的认定、行政自由裁量权，以及司法自由裁量权等法律问题进行分析，并提出自己的一些看法和建议。
案情简介：
1994年12月，长江旅业等六家股东共同发起成立了海南凯立中部开发建设股份有限公司（以下简称凯立公司）。1997年3月，海南省证管办向国家民族事务委员会（以下简称国家民委）推荐凯立公司作为1996年度计划内预选企业公开发行股票并上市。1997年4月和1998年10月，国家民委先后两次向中国证监会（以下简称证监会）推荐凯立公司列入1996年度a股发行计划。1998年2月证监会通知海南省证管办转告凯立公司同意其上报发行申报材料，并要求在该材料上注明列入省97年计划内。同年6月，凯立公司向证监会上报了a股发行申报材料。
1999年9月凯立公司收到了国务院有关部门转送的中国证监会《关于海南凯立公司上市问题有关情况的报告》，即：证监发（1999）39号文（以下简称39号文）。该报告称：凯立公司97%的利润虚假，严重违反《公司法》，不符合发行上市的条件，决定取消其发行股票的资格。2000年4月，证监会以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号文《关于退回海南凯立中部开发建设股份有限公司a股发行预选材料的函》（以下简称50号文），认定凯立公司“发行预选材料前三年财务会计资料不实，不符合上市的有关规定。经研究决定退回其a股发行预选申报材料。”2其间，凯立公司曾以证监发（1999）39号文为据，向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，该院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。凯立公司在对该裁定上诉期间，以中国证监会又作出新的行政行为（即作出50号文）为由，申请撤回了上诉，并于2000年7月针对39号文中称其97%利润虚假，取消其a股发行资格的表述和50号文认定其前三年财务会计资料不实，退回其a股发行预选申报材料的行为一并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，要求：1、撤销被告作出的原告申报材料前三年会计资料不实，97%利润虚假的错误结论；2、撤销被告作出的取消原告a股发行资格并退回预选申报材料的决定；3、判令被告恢复并依法履行对原告股票发行上市申请的审查和审批程序。
北京市第一中级人民法院于2000年12月18日作出一审判决：1、确认被告中国证监会2000年4月28日退回原告海南凯立公司a股发行预选申报材料的行为违法；2、责令被告中国证监会恢复对原告海南凯立公司股票发行的核准程序，并在判决生效之日起两个月内作出决定；3、驳回原告海南凯立公司的其他诉讼请求。一审法院在判决书中指出：“……39号文虽是证监会对上级机关的报告，但因其对原告的申报作出了利润虚假，严重违法，不符合发行上市条件的认定及决定取消其股票发行资格的处理意见，因此，这一行为对原告的权益是具有确定力、是明确和具体的。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，由于该行为与原告的利益有法律上的利害关系，且原告能够证明该行为存在，原告就可以对该认定结论及处理意见提起行政诉讼，本院亦应将其纳入本案的审理范围。……根据2000年3月16日实施的《中国证监会股票发行核准程序》的规定，股票发行核准程序为受理申请程序；初审；发行审核委员会审核；核准发行；复议。在核准发行程序中规定，对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件。不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。在受理程序中，将属于1997年股票发行指标内的企业划归该程序调整。上述法律规范均未规定不予核准的，可以退回申报材料。故被告作出的退回原告申报材料的行为，缺乏法律依据。且由于被告的退回行为是在上述法律规范生效之后作出的，按照有关溯及力的规定，被告的审批行为亦应适用并符合生效的法定程序。被告称其退回行为系依照旧有的程序规范作出的，缺乏事实依据和法律依据，本院应确认该退回行为违法，由被告予以重作。……对原告请求撤销被告在50号文中……及在39号文中所作……的认定，鉴于本院应确认被告退回行为违法，并责令其重作，故应视为该审核行为尚未作出，本案双方争议的有关认定，现尚不能对原告直接产生法律上的效力，亦不属于本案审查范围，本院不对该认定作出判断.……”
一审判决后，中国证监会以一审判决认定事实、适用法律错误为由，向北京市高级人民法院提起上诉。二审法院经审理，于2001年7月5日作出了终审判决：驳回上诉，维持原判。二审法院在判决书中指出：“……凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照‘公司、企业会计核算的特别规定’进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文认定事实证据不充分。……凯立公司虽然属于《核准程序》之前申请的企业，中国证监会也应当在保护其权益的前提下，依照该程序对其申请作出核准或不予核准发行的决定。但中国证监会对凯立公司的申请仅以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号决定，退回其预选申报材料。该决定既不适用具体的法律、法规和规章，也没有依照其自己制订的的审核程序进行，一审法院判决认定该行为违法并限期重作是正确的。……证监办函（1999）39号报告属于行政机关的内部行为，且该内容已被其后作出的证监办函（2000）50号决定所函盖（原文书是“函盖”，恐属笔误，应为“涵盖”），法院已在之前的诉讼中有明确的生效裁定，故一审判决驳回诉讼请求是恰当的，……”。3
一、内部行政行为及可诉性问题分析
在本案中，一个引起争论的问题即是关于证监会作出的39号文是否属于内部行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围。事实上，二审法院与一审法院在该问题上观点并不一致，且一审法院在之前作出的不予受理裁定与其后作出的一审判决在该问题上的看法也不一致。4那么，证监会作出的39号文其性质究竟如何，法院是应当将其纳入行政诉讼的受案范围还是应当将其排除在行政诉讼之外？要回答这个问题，需要对行政行为、内部行政行为、外部行政行为，以及行政诉讼的受案范围等加以分析，下面，笔者就将针对这些问题作一探讨。
（一）行政行为的界定与分类
什么是行政行为？行政行为是指具有行政职权的行政机关、组织及其工作人员在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为或者不作为。关于作为行为的表述有很多种。5与民事行为和其他国家机关的行为相比较，行政行为具有从属法律性、裁量性、单方意志性、效力先定性、强制性等特征，并且具有确定力、拘束力、公定力和执行力等行为效力。6行政行为根据不同的标准可以分为：内部行政行为与外部行政行为，抽象行政行为与具体行政行为，羁束行政行为与自由裁量行政行为，依职权的行政行为与依申请的行政行为，作为行政行为与不作为行政行为等。7其中，内部行政行为与外部行政行为是以行政行为适用与效力作用的对象的范围为标准划分的。所谓内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为。所谓外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。8
那么，在实践中如何区分内部行政行为与外部行政行为？笔者认为，主要应考量的因素有：行政行为的法律依据、行政行为所针对的对象、行政行为所针对的事项、实施行政行为所适用的程序以及行政行为所产生的法律效果。9内部行政行为通常以内部行政组织管理法律规范为依据；针对公务员或行政主体作出；其针对的事项通常有关行政主体的内部组织、内部管理，以及公务员的雇佣、奖惩等；其行为的实施须按照相关的行政程序进行（例如对公务员的雇佣程序、纪律处分程序等）；其法律效果通常是对行为对象的职权、职责、职务等产生影响。而外部行政行为通常以管理社会事务的法律规范为依据；针对作为行政相对方的公民、法人和其他组织作出；其针对的事项通常有关社会事务的管理；其行为的实施须遵循一定的行政程序（例如告知程序、听取申辩程序、听证程序等）；其法律效果通常是对行政相对方的权利、义务产生影响。同时，笔者认为，以上因素应当全面、综合地加以考虑，而其中具有决定性意义的则是行政行为所产生的法律效果，如果某一行政行为对行政相对方的权利、义务产生较大影响，则本着维护相对方合法权益和督促行政主体合法行使职权的目的，对其他因素考量的标准不宜过于严格和拘泥。因为把某一行政行为确定为内部行政行为还是外部行政行为，在目前并不是所有的行政行为都能进入行政诉讼、接受司法审查的情况下，该问题就并不只是单纯的学理上的分类问题，而直接影响到该行政行为是否可诉，以及行政相对方采取何种途径寻求法律救济途径，从而对行政相对方的权利和义务产生重大影响。
（二）纳入行政诉讼的行政行为
当今行政法发展的最重要的趋势之一就是允许越来越多的公众参与行政诉讼。美国《联邦行政程序法》（1976年）第702条规定：“因机关行为而使其法定权利受到侵害的人，或者受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。……”第704条规定：“法律规定可以复审的机关行为和在法院中没有其他合适补救方法的最终机关行为应接受司法审查。……”10而伯纳德·施瓦茨在其所著《行政法》一书中则指出，作为一般原则，谁有权利到行政机关受审讯，谁就应当有资格诉诸司法复审，反之亦然。这两种情形中的标准都是不利之影响。而法院对谁有权利作为“利害关系当事人”到行政机关受审讯的问题作出越来越宽的解释。起初法律把“明显的当事人”，即其权利和义务受到行政行为直接影响的个人，列为这种当事人，而后“利害关系当事人”的概念不断扩大，从明显的当事人扩大到竞争人，又从竞争人扩大到消费者。这种趋势并不统一，但是主流是为了公共利益，行政诉讼程序允许越来越多的人参与。11而美国最高法院在弗拉斯特诉科恩案中突破了只有与被司法复审的行为有直接切身利害关系的人才具有原告资格的限制，承认了联邦纳税人的原告资格。12
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”在该法中并没有直接定义“具体行政行为”，但在第11条和第12条分别对可以提起行政诉讼和不可以提起诉讼的事项作了规定。其中第12条明确规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”事实上，第12条并没有排除所有的内部行政行为，甚至没有使用“内部行政行为”这一术语，而是直接规定“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。但自1991年7月11日起施行的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）中，对行政诉讼的受案范围作了进一步规定，其中引人注目的一点是对“具体行政行为”作了明确的界定。其第1条规定：“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这一定义似乎暗含着内部行政行为并不纳入行政诉讼之中。不过，自2000年3月10日起，该《意见》已被废止，取而代之的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）13。该解释在受案范围方面，作出了不同于《意见》的规定，不再对“具体行政行为”进行界定，其第1条第1款明确规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”14这里使用的是“行政行为”这一概念，但对“行政行为”本身并没有作出界定，也没有使用“内部行政行为”或“外部行政行为”这些概念。同时，在该条第2款所列举的不属于行政诉讼的事项中，也没有使用“内部行政行为”这一概念。
（三）本案中39号文的法律性质及其可诉性探讨
下面再回到海南凯立诉中国证监会案，要判断39号文是否属于内部行政行为，是否属于行政诉讼的受案范围，首先得从法律依据、行为针对的对象、针对的事项、适用的程序和行为产生的法律效果几方面进行分析。《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）15第7条第1款规定：“国务院证券监督管理机构对全国证券市场实行集中统一监督管理。”事实上，1998年4月，根据国务院机构改革方案，国务院证券委与中国证监会合并组成国务院直属正部级事业单位，并且在国务院1998年9月批准的《中国证券监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》中，进一步明确了中国证监会为国务院直属事业单位，是全国证券期货市场的主管部门。16因此，中国证监会作为国务院的直属事业单位，有理由也应当就有关问题向上级主管机关提交报告。同时，证监会的39号文也不是向凯立公司作出的，而是向国务院提交的关于凯立公司有关情况的一份工作报告。那么，39号文是否属于内部行政行为呢？应当注意的是，39号文所针对的是凯立公司上市问题的事项，该文认为：凯立公司97%的利润虚假，经研究决定，以凯立公司申报材料虚假为由，取消其股票发行资格。17虽然该文并没有直接向凯立公司作出，且该文也是在1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司的，但毋庸置疑，该文势必对凯立公司能否上市产生重大的、决定性的影响，而且可以预见将是不利的影响。因此，从39号文所针对的事项及法律效果而言，其又具有外部行政行为的性质。当然，这里存在的一个问题是：毕竟，39号文不是直接针对凯立公司作出，而证监会在2000年4月向海南省人民政府办公厅作出（该文抄送凯立公司）的50号文中认定凯立公司发行预选申报材料前三年财务会计资料不实，不符合发行上市的有关规定，经研究决定，退回其a股发行预选申报材料。18那么，是否可以认为对凯立公司而言，39号文并不是一个“成熟”的行政行为，因而不宜对其提起行政诉讼，而应等证监会向凯立公司作出一决定（如50号文）之后，再针对该决定（如50号文）起诉呢？或者，正如有学者认为的那样——在这里证监会的行政行为是一个统一的整体，不应加以割裂？19
伯纳德·施瓦茨在《行政法》一书中论述了行政法上的一个重要原则——成熟原则。美国最高法院认为，成熟原则的“基本原理是：避免过早裁决，以免法院自身卷入有关行政政策的理论争论之中，同时也是为了在行政机关正式作出行政裁决之前，在原告当事人事实上感觉到这种裁决的效力之前，保护行政机关免受司法干扰。”20受指控的行政行为的效力不应是模糊不清、不确定，而应当成熟到具有最终性。至于“要判断行政行为是否是最终的行为，就要看行政裁决的程序是否达到了司法复审不会打断行政裁决的正常程序的阶段，也就是说，要看行政救济是否已经终结了，还要看权利与义务是否确定了，或者说从行政行为中是否会产生法律效果。”21成熟的标准是不利之影响、实际性和紧急性。而美国最高法院对成熟原则的适用逐渐趋于宽松。不再把形式作为成熟性的决定因素，并且，即便是非正式行政行为（例如行政机关新闻的行为），只要发生了实际的不利影响，就可受司法复审。22
我国目前的法律规范中，并没有直接规定成熟原则。但在最高人民法院颁布的关于行政诉讼法的司法解释中，已经相当程度地体现了这一原则。23其第1条第2款规定了不得提起行政诉讼的事项，其中第6项为：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”可见，《解释》已清晰地体现了成熟原则的核心标准——不利影响。因此，笔者以为，依据《解释》，则一审法院将39号文纳入行政诉讼的受案范围完全站得住脚，其在判决书中也明确指出，因39号文对原告的权益具有确定力、是明确和具体的，与原告的利益有法律上的利害关系，且原告能够证明该行为存在，原告就可对其提起行政诉讼，法院亦应将其纳入案件的审理范围。24而二审法院虽然作出了“驳回上诉，维持一审判决”的终审判决，但在判决书中却清楚表明了在对待39号文的可诉性问题上，有着与一审法院截然不同的立场。二审法院明确指出，39号文属于行政机关的内部行为，且该内容已被其后作出的50号文所涵盖，法院在之前的诉讼中有明确的生效裁定25，因此驳回凯立公司的相关诉讼请求。26二审法院的判决理由似乎暗含着在此问题上与一审法院的不同态度，似乎不赞成一审法院后来对于将39号文纳入司法审查的做法。笔者认为，正如本文前述指出的那样，在我国目前的法律规范中，并没有使用“内部行政行为”这一概念（《行政诉讼法》第12条规定的是：“……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。……”），法院能否将一切内部行政行为排除在行政诉讼之外，这本身就是一个令人质疑的问题，而法院进一步以39号文属于内部行政行为为由否定其可诉性，就更难以让人信服。因为，39号文是否属于内部行政行为又是一个颇有争议的问题。不可否认的是，39号文的作出，事实上使凯立公司没有资格上报正式的申请材料，其上市的进程被停止，因而对凯立公司而言，该行为严重影响其权利义务，而这恰恰符合《解释》第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”27的规定。至于39号文是否因其内容被50号文涵盖而失去可诉性，笔者认为，虽然39号文与50号文之间存在相当的联系，但并不能因此而否定39号文的法律效果，它明确、具体，对行政相对方的权利义务有重大影响，与相对方存在着法律上的利害关系，这些都是不容忽视的。当然，39号文与50号文都是证监会就凯立公司上市问题作出的决定，其在时间上、内容上实为一脉相承，是否可以认为39号文还不是一个成熟的行政行为，凯立公司必须等到证监会向其作出一个行政处理决定（如50号文）之后才可提起诉讼呢？笔者认为，39号文于1999年9月1日由国务院办公厅秘书局通过海南省人民政府办公厅转告凯立公司，使得该文具有效力的确定性，则凯立公司此时就已经能肯定其上市进程已受重大的不利影响，因此据此提起行政诉讼具有相当的说服力。此外，《解释》第40条规定：“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。”应当说，这一规定对于凯立公司而言也是相当有利的。
综上所述，笔者认为，二审法院在判决中以39号文属于行政机关的内部行为，其内容已经被50号文所函盖为由，驳回凯立公司的诉讼请求，这无论从目前我国的法律规定的角度还是从学理的角度，都有可商榷之处。而笔者以为，从行政相对方与被诉行政行为有法律上的利害关系，其权利义务将因此受重大不利影响的角度，并从行政法维护行政相对方合法权益，监督行政主体合法行使职权的目的出发，将39号文纳入行政诉讼的受案范围，并无不妥。二、行政自由裁量权
孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”28英国的历史学家阿克顿勋爵有一句著名的格言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”29在行政法领域，行政自由裁量权一直是一个重要而又备受关注的问题，笔者将在下文中围绕什么是行政自由裁量权，为什么存在行政自由裁量权，行政主体应当如何行使行政自由裁量权，其相应的监督和救济机制，以及行政自由裁量权在本案中的体现等问题进行分析和阐述。
（一）什么是行政自由裁量权
什么是行政自由裁量权？通常认为，行政法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的要件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。30实际上，可以说行政自由裁量权即是行政主体在一定条件下所享有的一种选择权，而这种选择权必须由法律、法规赋予，其行使须依据立法目的，遵循公正合理的原则，其内容则主要包括行政主体对相关行政行为的条件、方式、幅度等自行作出判断和决定。
严格法治主义强调通过事先制定并明确公布的法律规则对政府权力进行控制。其代表人物戴雪赋予法治主义三个基本要素，其中之一乃是法治意味着“绝对的法律至上或法律统治，而排除恣意的权力、特权或政府所拥有的广泛自由裁量权。”31但在实践中，严格法治主义的主张遭到巨大的挑战。事实上，随着社会的发展，尤其是随着经济的发展，行政管理的范围日益扩大，针对的事项日益复杂且往往富于变化，同时，在行政管理的许多领域涉及专门的知识和技术，因而授予行政主体行政自由裁量权是有效管理现代社会的必需，而事实上，在现代社会中，行政自由裁量权的广泛存在已不容否认。
既然行政自由裁量权的存在不可避免，随之而来的一个问题就是——正确行使行政自由裁量权，有益于社会发展；而行政自由裁量权一旦被滥用，其造成的危害也同样让人无法忽视32。那么，行政主体应如何合法、正确地行使自由裁量权呢？通常要求行政主体行使行政自由裁量权时须遵循合法、合理原则。行政主体行使行政自由裁量权须依据法律、法规的授权，须符合立法目的和法律原则，须认真考虑相关因素，公正、合理地进行。
要确保行政主体正确行使行政自由裁量权，就必须建立相应的法律监督机制和救济机制。笔者认为，对行政自由裁量权的法律监督主要包括立法监督、行政监督、司法监督。立法监督主要是指对行政裁量权的范围应进行严格界定，对享有行政裁量权的行政主体应予以明确的授权。行政监督主要是指行政系统内部对行政自由裁量权的行使进行的监督，主要体现在行使行政自由裁量权的方式、程序等方面作出限制性规定，并通过建立告知制度、申辩制度、听证制度等，有效监督行政自由裁量权的行使，维护行政相对方的合法权益。司法监督则主要通过行政诉讼，对行政主体行使行政自由裁量权的行为进行司法审查，从而起到督促行政主体正确行使自由裁量权和对行政相对方提供法律救济的作用。
（二）本案中所涉的行政自由裁量权问题
在本案中，行政自由裁量权问题集中体现于中国证监会对凯立公司申报材料的审查方面。具体而言，包括证监会审查申报材料的时限，证监会对申报材料是否具有实质审查权，以及如果证监会具有有实质审查权，则应当如何行使实质审查权的问题。
二审法院在判决中认为，中国证监会在确定凯立公司的财务资料是否真实存有疑问时，应委托有关主管部门或者专业机构进行审查确认。这就引起关于证监会对于申报材料是否具有实质审查权，以及如果具有实质审查权，应当如何行使的问题的广泛争论。由于该问题与本文第三部分将要论述的“司法自由裁量权”密切相关，笔者将在该部分中对其进行阐述，在此就不作分析。
下面，笔者主要谈探讨一下证监会行政审批的时限问题。虽然这一问题在一审和二审的判决书中并没有明确涉及，但笔者认为，这一问题在本案中实不容忽视。
正如前文“案情简介”所述，凯立公司于1998年6月向证监会上报了a股发行申请材料，在1999年9月收到了国务院有关部门转送的证监会于1999年8月20日作出的39号文。该文认定凯立公司97%的利润虚假，并决定以凯立公司申报材料虚假为由，取消其股票发行资格。2000年4月，证监会向海南省人民政府办公厅发出50号文，并抄送凯立公司。该文认定凯立公司发行预选申报材料前三年财务会计资料不实，不符合发行上市的有关规定，经研究决定，退回其a股发行预选申报材料。
由此可知，凯立公司自1998年6月向证监会上报a股发行申请材料后，在一年零三个月之后（1999年9月），才收到国务院有关部门转送的证监会于1999年8月20日作出的39号文，而凯立公司收到50号文的时间则到了2000年4月。其间凯立公司经历了漫长的等待，那么，这种漫长的等待是否是法律、法规所要求的呢？
中国证监会于1998年5月29日颁布的《中国证监会股票发行审核工作程序》（以下简称《审核程序》）中规定的a股的发行审核程序包括：
1、预选阶段：（1）证监会下达股票发行家数指标。（2）地方政府或国务院有关产业部门推荐。（3）证监会发行部审查企业预选申报材料，对符合条件且主承销商、会计师事务所、律师事务所和资产评估机构也已出具关于申报材料有关内容符合真实、公正、合规标准承诺函的企业，受理其申报材料，并登记受理时间。（4）发行部在受理预选申报材料5个工作日内，将其分送国家发展计划委和国家经贸委，两委在15个工作日内出具审核意见。（5）证监会在自受理材料之日起25个工作日内提出预选审核意见。对符合条件的企业，同意其上报正式申报材料，并初步确定企业股权结构和向社会公众发行股票的方案；对不符合条件的企业，不予同意。
2、审批阶段：（1）地方政府或国务院有关产业部门在收到企业发行申请后30个工作日内，完成初审并出具意见，向证监会报送正式申报材料。（2）证监会发行部对符合要求的企业受理其正式申报材料，登记受理时间。（3）发行部对企业申报材料进行审核，并出具书面反馈意见。在审核过程中，发现有虚假等违规嫌疑的，证监会将组织调查。扣除企业修改材料和调查企业的时间，发行部将在20个工作日内完成企业申报材料的审核工作。（4）企业申报材料经发行部审核合格的，将在7个工作日内提交发行审核委员会审议。委员会将在充分讨论后以无记名方式表决。发审委表决通过的，方可批准其公开发行股票；发审委有条件表决通过的，该企业申报材料须根据发审委提出的要求进行修改，经修改符合要求的，方可批准其公开发行股票；发审委否决的，该企业申报材料退回有关地方政府或国务院有关产业部门。（5）证监会确定股票发行的具体时间并按程序核发准予公开发行股票的批文。
可见，《审核程序》对证监会行使职权的方式、步骤和时限作出了一些规定，但也存在一些缺点，包括没有规定行政救济程序，而且有关的时限规定也不够完整等。例如，规定了发行部审查企业预选申报材料，对符合条件者，受理其申报材料，但并没有规定发行部应当自收到预选申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定。同样的情况在有关审批阶段的规定中也存在，发行部对符合要求的企业，受理其正式申报材料，但也没有规定发行部应当自收到正式申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定。从当事人角度讲，能否说只要证监会没有要求补充或补正材料，中国证监会收到有关材料即可视为受理？总之，这些时限规定的缺乏，在实践中就极有可能导致行政相对方长时间的等待。
不过，就本案而言，尽管《审核程序》中对时限的规定有所欠缺，但即便按照该程序的规定，中国证监会的行为也有可圈可点之处。按照《审核程序》，1998年6月凯立公司上报的是预选申报材料。而证监会《审核程序》虽然没有规定发行部应当自收到预选申报材料后多长时间内必须作出是否受理的决定，但对于受理之后证监会的行为则有明确的时限要求。而在本案中，39号文是以“凯立公司97%的利润虚假，严重违反《公司法》，不符合发行上市的条件”为由，“决定取消其发行股票的资格”。即是说，证监会作出的并不是“不予受理”的决定，而证监会在预选阶段一旦受理申报材料，就应当遵守《审核程序》所规定的时限，而证监会显然没有做到这一点。此后证监会作出的50号文则认定凯立公司“发行预选材料前三年财务会计资料不实，不符合上市的有关规定。经研究决定退回其a股发行预选申报材料。”这一决定显然也不是“不予受理”的决定，本应当遵守相关的时限规定，但证监会同样也没有做到。
此外，笔者注意到，50号文作出的是“退回其a股发行预选申报材料”的决定，而根据《审核程序》，证监会在预选阶段可以作出是否受理的决定、是否同意上报正式申报材料的决定，而并没有规定证监会可以作出退回预选申报材料的决定。而按照《审核程序》，只有在审批阶段，经“发审委否决的，该企业申报材料退回有关地方政府或国务院有关产业部门”。在本案中，凯立公司并未进入审批阶段，只是处于预选阶段，难以适用该规定。因此，笔者认为，证监会50号文作出的退回申报材料的决定，在法律依据方面确有欠缺，且有违法定的程序。
1999年7月1日，《证券法》施行，该法规定了新的证券发行的核准程序。33其中，第16条规定：“国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门应当自受理证券发行申请文件之日起三个月内作出决定；不予核准或者审批的，应当作出说明。”
中国证监会为配合《证券法》的实施，在2000年3月16日的《中国证监会股票发行核准程序》（以下简称《核准程序》）中取消了预选程序，其中规定的有关证监会行使行政职权所必须遵循的方式、步骤和时限主要包括：1、证监会在收到申请文件后在5个工作日内作出是否受理的决定。2、证监会受理申请文件后，对发行人申请文件的合规性进行初审，并在30日内将初审意见函告发行人及其主承销商。3、证监会对按初审意见补充完善的申请文件进一步审核，并在受理申请文件后60日内，将初审报告和申请文件提交发行审核委员会审核。4、发行审核委员会进行充分讨论后，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。5、依据发行审核委员会的审核意见，证监会对发行人的发行申请作出核准或不予核准的决定。予以核准的，出具核准公开发行的文件；不予核准的，出具书面意见，说明不予核准的理由。证监会自受理申请文件到作出决定的期限为3个月。6、发行申请未被核准的企业，接到证监会书面决定之日起60日内，可提出复议申请。证监会收到复议申请后60日内，对复议申请作出决定。34
可以看出，《核准程序》对有关时限、救济机制等的规定较《审核程序》完善。当然，这里存在一个问题，即对于凯立公司申请上市，证监会应当适用《审核程序》，还是应当适用《核准程序》，笔者将在本文的第三部分述及该问题。而笔者在这里试图指出的是，按照《证券法》和《核准程序》，证监会的行政审批行为在时限方面存在较为明显的瑕疵，这也是中国证监会最应该从这次败诉中吸取的深刻教训。三、司法自由裁量权
丹宁勋爵有个形象的比喻，法律就象是一块编织物，用什么样的编织材料来编这块编织物，是国会的事，但这块编织物不可能总是平平整整的，也会出现皱折；法官当然不可以改变法律编织物的编织材料，但是他可以，也应当把皱折熨平。35
丹宁勋爵的这段话述及到法学领域一个极为重要的问题——司法自由裁量权。实际上，司法自由裁量权问题十分复杂，本文对此将不作详尽、系统的阐述，而是针对与行政自由裁量权相关的司法自由裁量权进行阐述，并侧重分析本案中的司法自由裁量权问题。
（一）什么是司法自由裁量权什么是司法自由裁量权？《牛津法律大辞典》认为，是指（法官）酌情作出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确和合理的。法律常常授予法官以权力或责任，使其在某种情况下可以行使自由裁量权。有时是根据情势所需，有时则仅仅是在规定的限度内行使之。36《布莱克法律辞典》则指出，法官自由裁量，亦称司法自由裁量，是指法官或法庭自由斟酌的行为，意味着法官或法庭对法律规则或原则的界限予以厘定。37
法律本身不能包罗万象，立法者也不能预见未来可能发生的各种情况，同时，法律规范必须要借助语言文字，因而歧义、模糊性等也随之产生，这些都使司法自由裁量权的存在成为必然。
就针对行政自由裁量权的司法审查而言，司法自由裁量权的运用，体现在司法审查的各个方面。包括法院对行政自由裁量行为目的、依据、内容、程序等进行司法审查的过程中，法官在审查判断证据、适用法律方面均具有司法自由裁量权。而在行政诉讼中，法官合理行使自由裁量权应当适当考虑的因素包括：法律规则的确定和不确定意义，法律文件明示或暗示的意图，法的原则和法理，政策，社会公平正义的价值观，以及司法权和行政权的合理关系等。38
下面，笔者将围绕本案对相关问题逐一进行阐述。
（二）本案中的法律适用问题
在本案中，如前所述，在证监会审查凯立公司申报材料的过程中，《证券法》开始施行，证监会也根据《证券法》制定了《核准程序》，取消了预选阶段，并对时限、救济等作了更为完善的规定。因此，本案原被告双方争执的一个焦点则是：本案被告中国证监会在发出50号文时是应当适用《审核程序》还是应当适用《核准程序》？
《核准程序》中规定，发行人制作申请文件，经省级人民政府或国务院有关部门同意后，由主承销商推荐并向中国证监会申报。同时规定，主承销商在报送申请文件前，应对发行人辅导一年，而在辅导期间，主承销商应对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。而“如发行人属1997年股票发行计划指标内的企业，在提交发行审核委员会审核前，中国证监会对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。……”在这里是对该类企业的有关人员的法律法规考试事项直接作了规定，而对于1997年计划内的企业是否适用《核准程序》，并没有明确、直接地加以规定。（在《审核程序》中没有关于上市辅导期及相关人员的法律法规考试的规定。）
一审法院在判决书中认为，在《核准程序》的受理程序中，将属于1997年股票发行指标内的企业划归该程序调整。39而二审法院在判决书中对该问题作了进一步的分析和说明：“……中国证监会在收到凯立公司股票发行申请材料后，应当依照当时的规定纳入审核工作程序，即《审核程序》。经审查认定不符合公开发行股票条件的企业亦应及时作出不予同意的决定。由于中国证监会在审查凯立公司股票发行申请过程中颁布了《证券法》40，规定了股票发行上市实行核准制。2000年3月中国证监会根据《证券法》的有关规定制订了核准程序，将股票发行的《审核程序》转为《核准程序》，并对97年发行计划内申请发行的企业，在执行《核准程序》时作了保护性规定，即‘如发行人属1997年股票发行计划内的企业，在提交发行审核委员会审核前，中国证监会对发行人的董事、监事和高级管理人员进行《公司法》、《证券法》等法律法规考试。’免除了‘对发行人辅导一年’的要求。中国证监会在新旧审批程序交替中体现了在保护原申请人权益的前提下适用新的规定的适用法律原则。同时说明，该《核准程序》已经把申请股票发行的企业统一纳入《核准程序》。因此，凯立公司虽然属于《核准程序》之前申请的企业，中国证监会也应当在保护其权益的前提下，依照该程序对其申请作出核准或不予核准发行的决定。但中国证监会对凯立公司的申请仅以其办公厅的名义作出证监办函（2000）50号决定，退回其预选申报材料。该决定既不适用具体的法律、法规和规章，也没有依照其自己制订的审核程序进行，一审法院判决认定该行为违法并限期重作是正确的。……”
可见，二审法院即以《核准程序》规定了1997年计划内企业相关人员的法律法规考试为由，认定申请股票发行的企业被统一纳入了该程序。但《核准程序》中的有关条文是否也可理解为仅仅是对1997年计划内企业相关人员在法律法规考试方面的规定，而与是否适用《核准程序》审查1997年计划内企业的申报材料无关呢？或者进一步讲，1997年计划内企业除相关人员的法律法规考试应适用《核准程序》外，其他方面依据法律不溯及既往原则，而应适用《审核程序》？
笔者认为，一方面，《核准程序》虽未直接规定1997年计划内企业适用该程序，但毕竟对其有所涉及，法院据此认为应适用该程序，也有相当程度的说服力。另一方面，从立法目的分析，也宜适用《核准程序》。长期以来，我国股票发行采取的是审批制，《证券法》草案修改稿也规定：“发行股票、公司债券，必须依照公司法规定经国务院证券监督管理机构审查批准”。而在《证券法》提交审议过程中，许多代表认为审批制下，行政干预过多，有时还发生不公正的现象，并反映出虚假包装、过度包装、强制捆绑上市等问题，因此，为保证发行上市股票和上市公司的质量，体现公开、公平、公正原则，《证券法》对股票的发行实行核准制。41可见，《证券法》之所以将审批制改为核准制，是为了减少行政干预，贯彻“三公”原则，从而使证券的发行上市得以合法、合理、高效地运行。而《核准程序》正是证监会依据《证券法》所制定，因此，笔者认为，适用《核准程序》完全符合立法的目的。此外，笔者也注意到，从2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》42（以下简称《立法法》）第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”这里在肯定法律适用不溯及既往原则的同时，又规定了例外的情形，即为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作特别规定时，可不受该原则的束缚。而本案中两审法院的判决，尤其是二审法院的判决较好地体现了《立法法》的这一规定。
（三）本案中中国证监会的实质审查权问题
本案中引起争议最大的莫过于中国证监会的实质审查权问题。即证监会对于凯立公司的申报材料是否具有实质审查权，如果具有实质审查权，证监会又应当如何行使。
《证券法》第14条规定：“国务院证券监督管理机构设发行审核委员会，依法审核股票发行申请。发行审核委员会由国务院证券监督管理机构的专业人员和所聘请的该机构外的有关专家组成，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。发行审核委员会的具体组成办法、组成人员任期、工作程序由国务院证券管理机构制订，报国务院批准。”第15条第1款规定：“国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督。”
从上述法律规定中可以看出，证监会对于凯立公司的申报材料拥有实质审查权。而法律条文中虽未直接规定该审查权是属于实质审查权还是形式审查权，但依据《证券法》对核准制的规定，依据《股票发行与交易管理暂行条例》中对公司公开发行股票的实质条件的要求43，以及实际操作情况，笔者认为，该审查权包含了实质性的判断。
本案中，审查权问题的引发则源于二审法院判决理由的阐述：“……中国证监会严格依照《公司法》和《证券法》审查申请发行股票的企业是否符合发行条件，是法律赋予其对证券市场进行监督管理的职责。中国证监会在履行其法定职责时应当做到认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，行政执法程序规范。本案中中国证监会所作的证监办函（2000）50号，认定凯立公司前三年利润虚假，……所以凯立公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，关键在于其是否符合国家统一的企业会计制度。中国证监会在审查中发现有疑问的应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照‘公司、企业会计核算的特别规定’进行审查确认。中国证监会在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文，认定事实证据不充分。……”44
可见，二审法院认为，证监会对申报材料具有审查权，但其审查权的行使须认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，行政执法程序规范。二审法院进而明确指出，证监会如在审查中对公司的财务资料所反映的利润是否客观真实，是否符合国家统一的企业会计制度有疑问，则应当委托有关主管部门或者专业机构对其财务资料依照“公司、企业会计核算的特别规定”进行审查确认，即是说，证监会不得自行直接对其作出判断。这无疑对证监会所具有的审查权施加了相当的限制，甚至可以说，至少在企业财务资料的审查方面，证监会的审查权似乎仅限于形式审查，实质性的判断应由有关主管部门或者专业机构作出。
二审法院的这一判决是否走得太远了呢？正如前所述，目前我国的相关法律规范中，授予了证监会实质审查权，但对其实质审查权的行使，并未施加如二审法院判决中所述的限制。笔者认为，二审法院如此判决，似乎带有强烈的“造法”倾向，但其法律依据不够明确，其信服力也有所欠缺，其司法自由裁量权的行使似乎有点过了头。此外，从实践中来看，也很难断定有关主管部门或专业机构作出的判断就一定比证监会作出的判断更为客观、公正和正确。事实上，发审委是由证监会的专业人员和所聘请的证监会以外的有关专家以及社会知名人士组成45，其作出的判断也必然具有相当的专业水准，而证监会作为证券监督管理机构的相对中立的地位，在一定程度上也确保其判断的客观性。在美国安然公司一案中，一向信誉卓著的安达信会计咨询公司的表现令人瞠目，也极大地打击了广大投资者的对整个市场的信心。可见，专业机构作出的判断也未必可信，而其中可能存在的利益关系必然降低其判断的客观性和可信度。在中国，也不乏类似的情况发生。46
那么，对相关财务资料的实质性判断，究竟应当由证监会还是由有关主管部门或者专业机构作出呢？笔者以为，在目前体制下，二者均可作出，但应由证监会来进行选择。即是说，证监会既可自行作出判断，也可委托有关主管部门或者专业机构作出。而如果申请人对该项判断存有异议，应允许其进行申辩；如果证监会将依据该判断作出不予同意的决定，则在作出决定前可以允许申请人享有要求听证的权利47，在作出决定后申请人则进入相应的复审、复议和诉讼程序48。所以，笔者以为，二审法院似乎无须在此进行颇显生硬的“造法”，实际上，二审法院之前已较为成功地解决了法律适用的问题，则依据《核准程序》，即可以证监会违反法定程序为由而确认其行政行为的违法性，而不必如此大费周章，况且判决书中的该段陈述在法律依据和说服力方面都居于不太有利的地位，使人对于二审法院在该问题上司法自由裁量权的行使情况感到有些遗憾。
当然，也许二审法院的法官是力图在此造法，针对行政机关职能交叉与复合的现实，试图强调行政机关之间对职权的彼此尊重，减少行政机关的彼此重复行为和彼此缺乏信任，进一步提高行政效率。同时，意图提高包括中介机构在内的专门机构的法律地位，强化它们在证券发行与上市中的责任，以最大限度地发挥它们的作用与效能。倘若法官的造法意图如此，其旨在防止行政自由裁量权的滥用，则还是有值得肯定的地方，不能全盘否定。
此外，笔者还想指出的是，如果证监会在审查凯立公司申报材料的过程中，认为其“利润虚假”、“财务资料不实”，则根据《证券法》第173条规定：“国务院证券监督管理机构依法履行职责，发现证券违法行为涉嫌犯罪的，应当将案件移送司法机关处理。”同时，根据《证券法》第202条规定：“为证券的发行、上市或者证券交易活动出具审计报告、资产评估报告或者法律意见书等文件的专业机构，就其所负责的内容弄虚作假的，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，并由有关主管部门责令该机构停业，吊销直接责任人员的资格证书。造成损失的，承担连带赔偿责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”另外，《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第229条规定：“承担资产评估、验资验证、会计、审计、法律服务等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。……第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”因此，证监会如果经调查认为证据确凿，则应追究弄虚作假者的行政责任，若认为涉嫌犯罪，则应当将案件移送司法机关处理。从这个角度来衡量，如果证监会认定凯立公司“利润虚假”、“财务资料不实”，而并未对其（指中介机构）进行相应的行政处罚，或在认为涉嫌犯罪的情况下不向司法机关移送案件，则又有行政不作为之嫌。
本案中，原告要求撤销被告作出的原告申报材料前三年会计资料不实，97%利润虚假的错误结论，一审法院和二审法院对此均予以驳回（参见本文“案情简介”部分）。一审和二审的判决中，都没有对凯立公司的财务会计资料是否不实作出判决。笔者以为，法院在该问题上较好地把握了司法自由裁量权的“度”，既尊重了行政主体所享有的行政自由裁量权，也对其行政行为进行了必要的审查（如，二审判决认为证监会“在未经专业部门审查确认的情况下作出的证监办函（2000）50号文，认定事实证据不充分。”）。法院其实也很难对财务会计资料是否不实作出直接的、专业的判断，应当将其交给更专业化的、更有经验的中国证监会去处理，而法院则侧重于从证监会行使行政自由裁量权的目的、法律依据、相关事实证据、程序等方面对其进行合法性审查。这样既不干涉行政权，也保有了司法权对行政权的制约。虽然就当事人而言，可能更希望法院直接对争议的相关事项作出直接而明确的判决，但这在理论上有司法权逾越行政权之嫌，在实践中法院也很难对形形色色的专业技术问题直接作出判断。49
其实就本案而言，因其发生在《审核程序》与《核准程序》交替时期，所以原被告双方在法律适用方面就各执一词，凯立公司事实上没有得到《核准程序》所规定的对待。当然，即便适用《审核程序》，证监会的行政行为也存在瑕疵，关于这一点在前文已经论及，此处不再赘述。事实上，随着相关法律规范的完善，行政相对方的权益已经越来越受到重视与保障，相关的法律程序，尤其是相关的行政法律程序对于行政相对方合法权益的保护也更为具体、细致。当然，今后在这方面需要作更多的研究和探讨，并在实践中使相关法律制度不断完善。注释:
1目前该案处于申请再审、暂缓执行阶段。
2据中国证监会的一审答辩状称，海南凯立的会计资料不实主要体现在四个方面：1、出资不实；2、营业收入不实；3、成本支出不实；4、利润不实。参见《北京市第一中级人民法院行政判决书》（2000）一中行初字第118号。
3以上的案情简介详见北京市第一中级人民法院行政判决书（2000）一中行初字第118号；北京市高级人民法院行政判决书（2001）高行终字第7号。
4在凯立公司依据39号文向北京市第一中级人民法院提起的行政诉讼中，该院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。在证监会作出50号文之后，凯立公司再次提起的行政诉讼中，北京市第一中级人民法院在一审判决中则认定39号文所作出的决定属于行政诉讼的受案范围。而在北京市高级人民法院作出的二审判决中，则特别指出39号文属于行政机关的内部行为，其内容已经被50号文所涵盖。
5见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京大学出版社，1996年12月，页105—106。当然，行政法学界对此在理论上有着不同的学说。包括：行为主体说——凡是行政机关的行为，包括行政机关运用行政权所作的事实行为和非运用行政权所作的私法行为都属于行政行为；行政权说——只有行使行政权的行为才是行政行为；公法行为说——行政行为是具有行政法（公法）意义或效果的行为。也有的学者认为行政行为是享有行政权能的组织（行政主体）运用行政权对行政相对人所作的法律行为，即主要指外部、单方行政行为。详见姜明安（主编）：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，高等教育出版社，1999年10月，页139—141。
6详见罗豪才（主编）：《行政法学》，北京大学出版社，1996年12月，页107—110，页112—114。
7同上，页114—124。
8同上，页115。
9在罗豪才教授主编的《行政法学》一书中，认为区分内部行政行为和外部行政行为应从三方面去把握：1、主体角度。内部行政行为的主体只能是行政机关或行政机构，行为对象只能是公务员或另一行政机关、行政机构及其他行政主体；而外部行政行为的主体可以是所有具有行政主体资格的组织，行为对象则是公民、法人或其他组织。2、行政行为所针对事项的性质和法律依据的角度。内部行政针对单纯内部事项，法律依据为内部组织法；而外部行政行为针对社会事项，法律依据为调整社会管理某一方面的法律、法规。3、行政行为的内容与法律效果性质的角度。内部行政行为的内容是关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面，其法律效果一般是影响行为对象的职务、职责、职权；而外部行政行为的内容是有关社会管理方面的关系，其法律效果一般是影响行为对象作为公民、法人或社会组织所享有的权利和义务。参见前注6，页116。
10见应松年（主编）：《外国行政程序法汇编》，中国法制出版社，1999年1月，页84—85。为保持原译文的旧貌，有些地方用的是司法复审或复审，其实就是本文所说的司法审查，下同。特此说明。
11（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年10月，页243—245。
12在该案中，最高法院承认联邦纳税人有资格以联邦用款违反了宪法第一条修正案的规定为由请求复审联邦用款之事。但联邦纳税人并非在任何情形下都有原告资格，他们须达到两条标准：1、纳税人请求复审的行为必须是根据征税和税款使用规定而行使的用款权行为。2、纳税人必须证明他所指控的用款行为超出了宪法对征税和用款权所规定的特定限度。详见前注，页423—425。
13该《解释》于1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，2000年3月8日颁布，自2000年3月10起施行。
14在第1条第2款中，对不属于行政诉讼受案范围的事项又作了列举式规定。与《意见》相比，《解释》是扩大了还是缩小了行政诉讼的受案范围，可作进一步的分析，本文在此不再讨论。
151998年12月29日，第九届全国人大常委会第六次会议审议通过。自1999年7月1日起施行。
16详见中国证监会官方网站：
17见北京市第一中级人民法院行政判决书（2000）一中行初字第118号。
18同上。
19详见冰之：《重新审视海南凯立状告中国证监会》，载于《法制日报》，2001年7月25日，第8版。文章认为，中国证监会的行政行为是一个统一的整体，该行政行为包括了中国证监会审核凯立公司申请材料、作出负面的判断、得出不予批准的结论、退回预选申请材料。
20见《美国最高法院判例汇编》第387卷第136、148页。转引自（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，参见注10，页478—479。
21同上，第400卷第62、71页。转引自（美）伯纳德·施瓦茨：《行政法》，页479。
22同注10，页479—491。
23《行政法论丛》第3卷中刊登的“某甲诉x市人民政府不予复议案”中，市教委的报告是否属于不成熟的行政行为，某甲是否因此而不能对市教委的报告申请复议或提起诉讼，是一个引起讨论的问题。参见康凯：《对甲诉某市政府不予复议案的分析》，载于《行政法论丛》第4卷，法律出版社，2001年5月。
24参见前“案情简介”部分，详见《北京市第一中级人民法院行政判决书》（2000）一中行初字第118号。
25指在凯立公司以39号文为据向北京市第一中级人民法院提起的行政诉讼中，法院以39号文属于内部行政行为为由，裁定不予受理。参见前“案情简介”部分。
26详见《北京市高级人民法院行政判决书》，（2001）高行终字第7号。
27此处使用的是“具体行政行为”的概念，正如前所述，目前我国的法律规范中，对“具体行政行为”并无明确的界定。学理上通常认为行政行为以其对象是否特定为标准可分为抽象行政行为与具体行政行为。其中，具体行政行为是指在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，其最突出的特点，就是行为对象的特定性和具体化。详见罗豪才（主编）：《行政法学》，参见注6，页116—117。
28见（法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆，1961年，页154。
29转引自（英）丹宁勋爵：《法律的未来》，刘庸安、张文镇译，法律出版社，1999年11月，页346。
30见姜明安：《论行政自由裁量权及其法律控制》，收于《行政诉讼案例评析》,中国民主法制出版社,1994年,页422--440。
31a.v.diecy,thelawofconstitution,(8thed.,1915),p.198.转引自王锡锌：《自由裁量与行政正义阅读戴维斯〈自由裁量的正义〉》，载于《中外法学》2002年第1期。
32施瓦茨在《行政法》一书中认为，滥用自由裁量权的类型包括：1、不正当的目的；2、错误的和不相干原因；3、错误的法律或事实根据；4、遗忘了其他有关事项；5、不作为或迟延；6、背离了既定的判例或习惯。参见注11，页571。
33该法第15条第1款规定：“国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督。”
34详见《中国证监会股票发行核准程序》（2000年3月16日证监发[2000]16号）。
35参见（英）丹宁勋爵：《法律的训诫》，刘庸安、张文镇译，法律出版社，1999年11月，页12。
36见《牛津法律大辞典》（中译本），光明日报出版社，1989年，页261—262。
37black’slawdictionary,(5thed),westpublishingco.1979,p.419.
38参见沈岿：《论行政诉讼中的司法自由裁量权》，载于《行政法论丛》第1卷，页535—546。
39详见《北京市第一中级人民法院行政判决书》，（2000）一中行初字第118号。
40判决书中原文如此，笔者认为，应为“由于在中国证监会审查凯立公司股票发行申请过程中颁布了《证券法》。
41参见黄赤东、高圣平（主编）：《证券法及配套规定新释新解》，人民法院出版社，2000年11月，页113—114。
42《立法法》是我国规范立法活动的一部基本法律，由全国人大三次会议于2000年3月15日审议通过。该法对立法应遵循的基本原则，法律、法规、规章的各自权限范围和制定程序，法律的解释权和解释程序，法律、法规、规章的适用规则和冲突的解决，法规、规章的备案审查问题，作出了明确、具体的规定。
43详见《股票发行与交易管理暂行条例》第8—11条。
44见《北京市高级人民法院行政判决书》（2001）高行终字第7号。
451999年9月16日中国证监会的《中国证券监督管理委员会发行审核委员会条例》第4条规定，发审委由证监会的首席稽查、首席律师、首席会计师，上海证交所总经理，深圳证交所总经理，以及来自国家宏观调控部门、专业经济管理部门、证监会、证交所、国有银行、中华全国工商业联合会、中科院、社科院、中国证券业协会、中国注册会计师协会、中国律师协会等的专家组成。该《条例》第5条对发审委委员应当具备的条件还作了明确规定，包括必须熟悉宏观经济政策和有关法律、法规，了解证券业务；未在上市公司、拟上市公司担任职务，并且未从事与发行审核事项有利害关系的其他工作；坚持原则，公正廉洁，忠于职守，严格遵守国家法律、法规等。
462001年9月，为麦科特发行上市出具严重失实审计报告的深圳华鹏会计师事务所有6人被刑事拘留或取保候审。2000年至2001年，湖北立华会计师事务所被发现对康赛实业、兴发集团、活力28等上市公司的虚假财务报告出具无保留的审计意见。2001年9月，银广夏谎报巨额利润被披露后，中国财政部表示，拟吊销签字注册会计师刘加荣、徐林文的注册会计师资格；吊销中天勤会计师事务所的执业资格，并会同证监会吊销其证券、期货相关业务许可；同时，将追究中天勤会计师事务所负责人的责任。2001年12月25日，国家审计署公布了其对16家具有上市公司年度会计报表审计资格的会计师事务所全年完成的审计业务质量进行检查，共抽查了32份审计报告，并对21份审计报告所涉及的上市公司进行了审计调查，发现有14家会计师事务所出具了23份严重失实的审计报告，造成财务会计信息虚假，造假金额达70多亿元人民币，涉及41位注册会计师。以上资料详见《国内外会计业近年大事》，载于《财经》2002年第2期。
47证监会在1999年12月12日的《中国证券监督管理委员会行政处罚听证办法》（以下简称《听证办法》）第2条规定：“证券监管机构对当事人依法作出下述一项或一项以上行政处罚以前，当事人要求举行听证的，应当按照本办法履行听证程序。（一）责令停止发行证券；（二）因重大违法行为取消其证券上市交易资格。（三）责令停业整顿。……（十）法律、法规和规章规定的可以要求听证的其他处罚。”《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”因此，就目前有关证券发行上市的法律规范而言，行政相对方尚无要求举行听证的权利。
学生开题报告审核意见篇8
为认真贯彻落实中央提出的“讲学习、讲政治、讲正气”的要求，根据《中共*省委关于加强对党政“一把手”管理监督的意见》精神，现就加强对县级党政“一把手”管理监督工作，制订如下实施意见。
一、适用范围
本实施意见的适用范围是：各县(市、区)委书记、县(市、区)长；市级机关党委部门、政府部门主要负责人；市属开发区管委会及建设指挥部主要负责人；市直属事业单位主要负责人；市直属企业的党委书记、董事长，不设董事会企业的总经理；省、市双重管理单位的主要负责人。
二、监督内容
对党政“一把手”的监督，主要体现在思想作风、重大决策、干部任用、财经纪律和廉洁自律等五个方面。即监督“一把手”能否全面正确地贯彻执行党的路线方针政策，坚持党的群众路线和全心全意为人民服务的宗旨，解放思想，实事求是，开拓进取；能否坚持和维护党的民主集中制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，特别是对重大问题的决定，要充分发扬民主，实行民主决策和科学决策；能否严格执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，按规定程序和标准选拔任用干部，自觉带头抵制选人用人上的不正之风；能否严格遵守财政、金融、税务、审计、统计等有关法规和纪律；能否严格遵守中央关于党政领导干部廉洁自律的有关规定。
三、加强市委对“一把手”的管理监督
1、建立对党政“一把手”工作和思想状况分析制度。市委常委会根据平时掌握的情况和年度考核情况，每年至少召开一次专题会议，对所分管的领导班子“一把手”的工作和思想状况进行全面分析，针对存在的问题，提出改进和加强的办法、措施。纪检、组织部门要认真落实对“一把手”管理监督的各项要求，经常分析研究干部考察、民主评议和信息等渠道所反映的“一把手”存在的问题，及时采取针对性的措施。对干部群众反映的有关问题，组织部门应按照干部管理权限，区别不同情况，采取当面谈话或函询的形式，要求本人向党组织如实地作出答复。需书面回复的，应在15天内写出回复材料。属思想、工作作风方面的问题，要视情进行批评教育，或实行诫勉，限期改正；对性质比较严重的，要进行专门调查，构成违纪的，要坚决查处。
2、建立健全并严格执行谈心谈话制度。市委与下级党政“一把手”谈心谈话，每年至少一次。可以统一安排时间，也可以在考察考核时进行。遇有以下情况时，必须及时谈话：
(1)职务发生变动和离、退休时；
(2)在理解和贯彻执行党的方针政策、上级指示精神出现偏差时；
(3)个人遇有重大事项时；
(4)全面考察和年终考核后；
(5)领导班子内部出现不团结苗头时；
(6)群众对领导干部在思想作风、工作作风、道德品质、廉洁自律等方面有反映，有必要给予提醒时；
(7)遇到其他需要谈话的情况时。同“一把手”谈话要坚持严格要求，抓住重点，针对干部的思想和工作情况，适时地提醒、告诫、鼓励。对或者其他渠道反映的一般性问题，经核查后结果与本人见面。要认真做好谈话记录，及时向组织部门反馈。
实行干部谈心谈话制度，要坚持一级抓一级，分工负责的原则。各县(市、区)委书记、县(市、区)长，由市委书记、市长、党群副书记和组织部长谈话，每年上半年度和下半年度至少各一次；市党政机关各部门和直属单位的“一把手”，分别由市委分管副书记、常委、副市长或组织部部长、分管副部长谈话；分管领导也可委托主管部门的党组织主要负责人与下属单位“一把手”谈话，谈话情况必须及时向分管领导或组织部负责人报告；双重管理单位“一把手”的谈话，按照干部管理权限，以主管方为主，协管方配合。
3、建立党政“一把手”年度总结报告制度。“一把手”每年12月底前都要向市委写出年度总结报告，可与公务员年度总结考核和执行党风廉政建设责任制年度总结报告相结合，报告本人的思想作风、工作情况、执行党风廉政建设责任制以及自身廉洁自律的情况，并在一定范围内接受民主评议。民主评议可以与年度考核和民主生活会前征求群众意见相结合。市委、市政府领导，市委组织部负责人，或委托考察考核组，认真负责地、及时地将民主评议、考察考核的情况和群众的意见如实地向本人反馈。
4、加强对党政“一把手”所报告的个人重大事项、个人收入的审核监督口党政“一把手”应根据中央和省委的有关规定，及时如实地向组织报告本人及直系亲属建造、买卖、出租住房，身边工作人员提拔配偶、子女经商、办企业、户口农转非、招工招干、参军、工作调动、出国出境定居、公费或自费留学，家庭成员违反计划生育政策，家庭成员违纪违法等个人重大事项和申报个人收入。对“一把手”所申报的年度个人收入，可视情在一定范围内进行“公示”公开接受群众监督。对不按规定延期报告，或与事实存在重大出入和其他不正常情况的，对群众反映有重要情况的，负责受理的上级党委(党组)及其纪检监察机关和组织人事部门应进行调查和核实，并视情节轻重，责令报告人作出检查，限期改正，必要时可在一定范围内通报批评，涉及违纪的，应给予党纪政纪处分。
5、加强对党政“一把手”经济责任的审计监督。要对负有经济责任的地方和部门，特别是经济部门、金融机构、企业事业单位的党政“一把手”，进行任期内和晋升、调任、转任、退休、辞职等离任前的经济责任审计。每年年初依据上年对各单位领导班子考核的总体评价和财务管理状况，由市委组织部确定年度审计对象和审计顺序，向市审计局提出审计任务建议书，由市审计局结合实际情况列入年度审计项目计划，付诸实施。特殊情况，需临时提出的，也可由市审计局按程序实施。市审计局根据审计结果出具具有法律效力的审计意见书和审计结果报告市委组织部；被审计者如存在严重问题，应向市纪委、监察局报告。
四、增强领导班子集体对“一把手”的监督约束
1、严格贯彻执行《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》，建立和完善党委(党组)议事制度，进一步规范议事内容和程序，加强集体领导。健全和完善常委向常委会、常委会向全委会报告工作制度。党的地方各级委员会决定重要问题应充分酝酿讨论，然后进行表决。“一把手”个人不能擅自决定重大问题。书记办公会议不是一级决策机构，不能用书记办公会的形式代替常委会做出决定。常委会应将检查执行本条例的情况列入民主生活会议题，每年至少检查一次。
2、坚持对重大问题实行民主的科学的决策。需要党委(党组)集体研究决定的重大问题包括：
(1)涉及贯彻党的路线方针政策的大事；
(2)重要工作任务的部署；
(3)干部的任免、调动和奖惩，重要机构、编制的变动，人才引进、使用政策的确定；
(4)大额资金的安排和使用；
(5)重点工理项目的确定和招、投标，大额规费的减免，大幅土地的划拨、出让：
(6)其他重大问题。各地、各单位要根据实际确定研究范围和权限。对重大问题的决策，必须在充分调查研究、分析论证的基础上，坚持规定的原则和程序，经过集体讨论后作出决定。实行行政首长负责制的领导班子，也必须认真贯彻民主集中制，建立和完善议事制度，规范办事程序，实行民主的科学的决策，防止“一把手”个人说了算。
3、切实提高党内政治生活质量。深入开展以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育，使“三讲”教育的成果和行之有效的措施、办法规范化、制度化，长期坚持下去。要重点抓好领导班子民主生活会质量的提高。“一把手”要带头开展批评和自我批评；领导班子其他成员要敢于开展批评与自我批评，敢于开展正常的党内思想斗争，增强班子解决自身问题的能力。民主生活会上，提倡多谈思想，多交心，多找缺点，互提问题，以切实提高党内政治生活质量。市委、市政府领导和纪检、组织部门领导要分头参加下级党组织民主生活会，加强指导和督促。领导班子其他成员要尊重和支持“一把手”的工作，增强领导班子的凝聚力和战斗力，同时，对“一把手”思想作风和廉洁自律方面存在的严重问题，应及时向上级党委和纪检机关、组织部门报告。“一把手”要自觉坚持参加双重组织生活制度，充分发挥机关党组织的监督作用。
五、进一步拓宽加强对“一把手”监督的渠道
1、加强人大和政协的监督。人大常委会要进一步做好对依法任免的政府部门“一把手”的法律监督；政协和派要发挥广泛联系社会各界人士的优势，加强对各级“一把手”工作的民主监督。
2、进一步推行政务公开。领导班子的工作制度、决策程序、办理规则，“一把手”的重要，都应以适当方式公开。重大决策的实施，要定期向群众公开进展情况，事后向群众通报结果。凡是与人民群众利益密切相关的重大事项必须予以公布，接受人民群众和社会各界的监督。
3、切实加强社会监督。坚持和完善民主评议领导干部制度，换届前和任届中对领导班子成员的民主评议，要突出对党政“一把手”的评议。重视群众来信来访，了解和掌握社情民意，做好调查核实工作。注意多方面听取离退休老干部的意见，发挥老干部在“一把手”监督方面的重要作用。加强新闻舆论监督，形成正确的舆论导向，创造有利于开展监督工作的舆论环境。
六、认真落实对“一把手”管理监督的责任，健全保障机制
1、抓好对“一把手”的管理监督，要统一思想，提高认识，加强领导，明确职责。要坚持一级抓一级，上级“一把手”抓下级“一把手”。市委常委、副市长要带头履行自己在管理监督方面的职责，按照具体分工做好下级“一把手”的谈心谈话工作，定期昕取有关“一把手”队伍建设的情况汇报，分析存在问题，提出解决办法。市委各职能部门要按照职责和分工，制定相应的实施意见和具体措施。
2、建立干部监督工作联系通报制度。由市委组织部牵头，与市纪委、监察局、公安局、检察院、法院、人事局、审计局等执纪执法和行政监督部门建立联系通报制度。联系通报会议一般每季召开一次。重点通报市管领导干部，特别是党政“一把手”的遵纪守法、廉洁自律等情况，沟通信息，交换意见，分析问题，研究对策，协调工作。
3、建立巡视制度。市委已决定建立巡视制度，巡视组由市委派出，巡视内容包括了解、检查县(市、区)和市直属部门单位领导班子、领导干部特别是党政“一把手”贯彻执行党的路线、方针、政策，执行《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，落实党风廉政建设责任制、遵守党的纪律，廉洁从政等方面的情况。
学生开题报告审核意见篇9
在华中师范大学有关本科生创新创业管理制度的基础上，物理科学与技术学院借鉴同行经验[8-9]并结合专业特色，制定了“大学生创新创业训练计划”项目管理办法。1.1立项学院每年的。9月对下一年度的计划项目进行宣传、培育和遴选。教师们填写《大学生创新创业训练计划项目简介》，介绍项目主要内容及完成目标，并备注对完成该项目学生的要求，由学院统一向学生。学生也可以与导师协商申请提出自己的课题。学生根据自己的兴趣和特长选择进入不同的研究室和指导教师，1~5人组成一个科研小组，成员可以跨年级。项目课题、导师和成员确定以后，学生填写《华中师范大学大学生创新创业训练计划项目申报表》，（以下简称《申报表》），学院在每年年底组织专家对项目实施立项评审并公示。立项项目分为a、B、C三个档次，学校划拨经费资助。对于通过立项答辩、学校未资助的项目，学院自筹经费予以资助。1.2项目建设。项目的执行期原则上为一年，必要时可延期一年。项目组在导师的指导下，按照《申报表》开展项目建设与研究工作。建立每个项目的进展档案，由学生和指导教师共同填写。要求项目组成员每周和指导教师见面一次，汇报研究进展，商谈下一步研究工作，并听取指导教师的指导意见。小组成员做好会谈记录，指导教师签字。研究组成员每两周到学院学生科研秘书处签字，检查、督促科研进展情况。项目负责人需协调项目组成员制定项目实施计划，安排好。项目进度和分工，做好项目组讨论纪要、项目进展和季度总结、项目经费使用登记等与项目有关的进展日志。项目导师需定期检查项目进展情况，提供书面指导意见。1.3中期检查项目运行半年后进行中期检查。由项目负责人提交《项目中期检查报告》，导师对项目的进展及经费使用情况等提供书面意见。中期检查的结果分为“合格，继续资助”“不合格，同意整改”和“不合格，项目终止”3种。对于“同意整改”的项目，整改期为一个月，整改期结束时学院应给出整改意见，确定项目为继续资助或终止。对于未通过中期检查（含整改未通过）的项目，由项目负责人提交《项目终止申请表》。1.4结题验收。学院组织专家开展项目的结题验收评审工作。项目负责人提交《项目结题报告》，参加结项答辩，同时要求提交项目成果原件、电子扫描件以及项目经费使用登记表，导师对项目的完成及经费使用情况等签署结项意见。结题验收的结果分为“优秀，同意结项”“合格，同意结项”和“不合格”3种。1.5奖励制度。学院设立经费用于评审和奖励大学生科研立项项目。根据科研项目的结题审查结果，确定每届学生的获奖者名单及奖励等级，并颁发证书和奖金。在奖学金评定、推荐免试研究生等活动中，对参与项目的学生予以奖励加分。对于指导教师，根据结项结果年终认定工作量。
2现阶段手工管理存在的问题
自2002年学院内部开始推行本科生科研立项以来，一直是手工管理、纸质存档。初期由于项目少，管理起来难度不大。随着国家对本科生创新创业的推行，越来越多的学生和导师开始重视实践能力的培养。2018年学院创新创业项目立项达65项，参与人数184人，覆盖学院所有专业，学生参与率超过50%。大量学生的参加给项目的管理带来了挑战，也暴露出了手工管理的问题。2.1选题问题。在选题阶段，师生间缺乏足够了解。教师方无法充分了解学生的知识储备、兴趣爱好、专业特长等。学生刚刚进入大二年级，很难深入、全面地了解项目的具体要求，比如课题研究对象的性质、开展课题研究的必备专业知识、软件工具、实验技能等。信息不畅通导致师生双向选择满意度不够高。2.2项目进行阶段存在的问题。在项目进行阶段，可能会出现师生交流不够充分和及时，甚至缺乏沟通和交流等问题[10-11]。有的原因在教师方，如指导教师因个人事务或其他原因，并未承担起应有的责任，未给学生明确的任务，不进行跟踪检查等。有的原因在学生方，如不主动和指导教师联系，不积极参与讨论，不提交进度材料等。学院对项目的中期过程管理缺乏有效手段，往往在项目终止或结项不合格时才发现问题。2.3归档阶段存在的问题。项目结项以后，每个项目将相关材料装入档案袋，贴上材料目录，存放于学院档案室保管。由于需存档的材料较多，包括项目申请书、经费使用记账本、研究记录手册、中期报告表、结项申请书、个人总结、成果等，后期查阅调档工作量较大。
3管理体系设计
为了建设本科生创新创业质量保障和管理体系，同时运用现代化和网络化的教学手段，通过大学生创新创业管理系统的构建，使得创新创业过程中的各个主体都通过该系统来完成本科生科研工作，从而达到规范化、标准化、可监控的目的。3.1用户需求分析。大学生创新创业管理系统用户包括管理人员、教师、学生和评审专家4部分，管理系统的功能需求见表1。3.2功能要求分析。根据大学生创新创业管理的实际需求，我们概括出大学生创新创业管理系统的主要功能要求。（1）教师管理功能。管理人员能够导入指导教师的个人基本信息，指导教师能够修改并完善个人信息以供学生选题参考。（2）学生管理功能。管理人员能够导入学生的个人基本信息，学生能够修改并完善个人信息以供导师确定选题学生参考。（3）过程文档查看功能。所有用户均能对过程文档进行查看。（4）过程文档管理功能。管理人员能够对过程文档，如项目申报表、开题报告、中期报告和结项报告等进行添加、删除、修改操作，并规定格式。（5）在线填写功能。学生能够在线填写个人开题报告等过程文档，导师能在线填写修改意见等。（6）辅助功能。对学生、指导教师、项目等相关信息进行查阅和统计，并提供下载文档。3.3系统功能模块设计。根据大学生创新创业管理系统的需求分析，我们确定了这些主要功能分别由5个模块实现，如图1所示。（1）基本信息模块。该模块主要实现基本信息的设置，包括教师姓名、工号、学生姓名、学号等。教师还可选择性填入联系方式，供学生选题探讨等时联系。（2）项目过程管理模块。该模块是整个系统的核心部分，项目从选题到结项均在该模块中实现。各个过程文档由管理人员进行规范化设置，统一格式。（3）审核功能模块。审核功能包括中期审核和结项审核两部分。评审专家通过该模块可查看项目过程文档，判断其是否符合要求。不符合的材料将被退回修改，并通知学生。（4）答辩管理模块。该模块主要对答辩过程进行规范化管理。管理人员可录入答辩安排、答辩记录和答辩成绩，同时供学生查阅。（5）辅助功能模块。该模块包括查询和统计功能。管理人员可根据教师信息、学生信息、项目信息等进行相关查询、统计和下载。
4系统工作流程分析
4.1选题流程。大学生创新创业系统需以用户名和密码登录，可由管理人员导入教师姓名、工号，学生姓名、学号，并设定初始密码，用户登录后自行修改，也可由校园网统一身份认证系统获取。项目选题管理是该系统的重要组成部分，也是项目能够顺利完成的关键之一。为了保证项目选题的公平性，项目设置的选题流程如图2所示。课题来源分两种，一种是传统的教师出题。教师可根据自己的研究方向，研究课题，并对项目主要内容、达成目标进行说明。同时，教师还可备注对申请该项目学生的要求。另外一种是学生自行申报课题。学生可根据自己的兴趣爱好，自身需求等，提出自己的课题，指定或不指定指导教师。每组学生限选或申报一个课题。同一课题可被多组学生同时选择，避免因外界设备等原因造成的不公平。教师在指定的时间内确认选题学生，达成双选。若教师在指定时间内未确认选题学生，则均被视为未选上。未被选上的学生将被重新授权选题或申报课题。4.2项目过程管理流程。项目的过程管理流程如图3所示。学生提交项目开题报告，导师审核通过后项目开始进行。项目中期学院组织中期检查，学生提交中期报告，导师审核通过后统一交付学院审核。结项期间学生提交结项报告和相关材料，导师审核通过后学院统一预审，合格后方能参加结项答辩。导师和学院审核时，除选择“通过”或“不通过”外，还可填写或上传修改意见反馈给学生。同时，在学生开题后的整个过程中，师生均可上传指导记录，以供日后查阅。
5数据库设计
系统服务器平台采用appSerV（apache+pHp+mySQL）搭建，数据库系统使用其内置的mySQL数据库。mySQL是一种开放源代码的关系型数据库管理系统[9]，容易使用，运行速度快，使用最常用的数据库管理语言——结构化查询语言（SQL）——进行数据库管理，可方便地使用mySQL命令行或phpmyadmin（mySQL数据库管理工具）进行操作，支持oDBC协议，可移植性好。mySQL支持大型数据库，可处理和拥有上千万条记录，并可运行于多种系统，安全性高，且支持多种编程语言。针对项目中的各模块进行数据库需求分析，分析数据对象之间的关系，画出系统项目模块图，如图4所示。4，该系统可建立两个数据表，分别存储用户信息和创新创业项目信息。结合学校的信息化管理，项目基本信息模块中的教师姓名、工号、学生姓名、学号等信息可从校园网统一身份认证系统中获取并存入数据库，也可通过管理人员导入数据存入数据库。项目过程管理模块各种文档以文件模板的形式供学生下载填写，文档上传的信息存入数据库，项目的其他各种信息如：审核信息、反馈信息和答辩等以数据形式存储以便查询。
6结语
学生开题报告审核意见篇10
一、政府会计制度缺失的负面影响
由于我国没有建立政府会计制度，各级政府不对自己的收支和资产负债进行核算，由此产生了一系列问题，主要表现为：
第一，不能全面反映政府的收支情况，不利于进行科学决策。目前政府的核算，只是通过预算会计进行的，不论其核算的范围、内容，还是核算方法都不能适应市场经济条件下政府工作的需要。从核算内容来看，主要是预算收支，而对其他收支未进行核算，也未对政府资产和政府负债进行核算。从核算范围来看，未能将政府所有和控制的经济实体以及项目纳入核算。从核算方法上看，主要是使用收付实现制，未将应计的收支纳入核算，不能合理反映期末结转事项，也不能真实地核算成本费用，并造成会计信息不准确。从报告体系来看，目前还只是一个总预算收支报表，还没有提供对外的报告。
第二，不对资产和负债进行核算和报告，不利于政府进行有效管理。由于目前政府的核算体系还只限于预算收支的范围，而对大量的政府资产和政府负债，还没有进行有效的会计核算。这样政府不能全面把握其资产和负债，也就很难有效管理和使用其资产，不能合理安排其负债，形成财政风险。许多政府资产流失，负债累累而不能得以反映，这就是由于政府会计缺失而导致的无效管理。
第三，没有完整的对外报告体系，不利于外部监督。目前由于没有实行政府会计制度，外部不能了解政府的财务情况，也就无法对其实施有效的监督。人大不了解政府的资产和负债情况，也就无法对政府管理和使用国有资产情况，及政府的负债情况进行监督。社会公众也无法通过政府的对外报告来了解政府的财务收支，也就不能对其管理财政资金和国有资产情况进行有效监督。例如，当前许多地方政府，为了搞形象工程、政绩工程，形成了大量负债，但这些负债却得不到核算和报告，也就无法对其进行监督。
二、建立政府会计制度对改进审计工作的意义
建立政府会计制度的意义，在学术界已多有论述。就审计工作而言，也有其独特的价值，主要体现为：
第一，有利于对政府的全面监督。实行政府会计制度以后，政府要全面核算其收支和资产负债。审计机关就可以通过政府会计的核算体系，来了解和全面掌握政府的经济活动，并对其进行审计监督。这就可以改变目前审计机关经常遇到的，政府部门不能或者是无法提供全部经济活动资料，不能总体把握其财务收支的总体情况和资产负债情况的局面，从而极大地提高审计监督的完整性和有效性。
第二，有利于决算审签制度的真正落实。前几年，审计机关就提出了对预算单位的决算报表进行审签，并进行了试点。但是，在实际工作中，执行这项制度遇到的一个问题是，政府部门不能提供全面反映其收支的会计报表，所能提供的只是其为满足预算管理需要而编制的就单项预算资金所编制的单项预算收支报表，没有一个统一反映其全部收支的会计报表。在这种条件下，对报表签署审计意见，就存在许多困难。如，不明确对那个报表签署意见，签署意见如何表述，审计机关如何对所签署的意见承担责任等。只有实行政府会计制度，才能有一个统一的、全面反映政府收支和资产负债的财务报告体系，审计机关才能在全面审计的基础上，对其发表意见。这样报表审签制度才能真正发挥作用。
第三，有利于对政府领导经济责任的审计。在开展领导干部经济责任审计时，特别是对地方政府领导和政府部门领导的经济责任审计时，经常遇到的问题是，不好确定政府领导的责任范围，缺少能反映政府领导经济责任的资料。政府会计制度的建立，将能通过政府财务报告全面反映政府的经济活动，反映其收支情况，反映其资产和负债情况。有了这样一个政府会计体系，就为评价政府的经济责任提供了基础。审计机关可以通过对政府会计资料的检查，对政府财务报告的真实性，政府经济活动的合法性，及政府工作的有效性进行审计并发表意见，实现对其经济责任的审计评价。
第四，有利于审计机关对权力的制约和监督。审计对权力的制约与监督，首先是对政府权力的监督。从经济权力角度来看，政府权力包括：预算资金的分配权，国有资产的占有、使用和管理权，政府收入的分配权，政府其他资源的分配和使用权，政府负债的优先支付权等等。而要对这些权力进行监督，就要有一个能够反映这些权力行使情况的载体。实行政府会计制度，建立政府财务报告体系，将提供一个能较全面地反映政府经济活动的核算和报告资料，进而为审计机关对权力的监督提供条件。
三、审计机关要积极推动政府会计制度的建立
建立政府会计制度，是一场关乎政府的公开透明、政府管理方式和预算管理制度的变革。这一制度的建立将是一个复杂的系统工程，既有技术层面的问题需要解决，也涉及到部分政府及其部门的利益，必然会遇到一些困难和阻力，需要多方的努力才能实现。审计机关在政府会计制度的建立中要发挥积极的作用，以推动这一制度的早日出台。
审计机关在政府会计制度的建立中能从以下几个方面发挥作用：
首先，对政府进行会计核算，其目的是为了提供有关政府经济活动的信息，而审计机关作为一个对政府经济活动进行监督的机关，其所需的信息是政府会计应当提供的。这样审计机关就要积极地提出自己的信息需求，以便在制定政府会计制度时考虑这些需求。
其次，审计机关在审计过程中能够发现政府经济活动的管理控制措施、相关会计核算和信息提供等方面存在的问题。将这些问题进行汇总和反映，就能为制定政府会计制度提供参考。
再次，审计机关在长期的审计实践中积累了政府经济运行和会计核算的经验，而且有了一支专业队伍，能够为政府会计制度的建立提出专业建议，并可直接参与这项工作。
最后，政府会计制度出台后，审计机关可以利用其独特的地位，在具体的审计活动中查处不遵守或者对政府会计制度使用不当的行为，以促进这一制度的落实，并为完善制度及时反馈信息。
四、当前审计机关应开展的工作
第一，总结审计中遇到的与政府会计制度缺失相关的问题。审计机关在过去的审计中所遇到的一系列问题，如地方政府负债过大，寅吃卯粮，而在预算报告中不能进行反映，形成财政风险；政府部门不能提供全面反映其收支的综合会计报表；地方政府的收支不能真实反映，开展了一系列与其财力不相符的投资活动等。这些问题的出现，在一定程度上是由于没有政府会计制度而引起的。审计机关应结合工作中遇到的问题进行总结分析，认真研究那些需要通过建立政府会计制度来解决的问题，为这一制度的建立提供有价值的参考意见。
第二，向政府和人大报告政府会计核算中存在的问题，积极建议实行政府会计。针对政府会计缺失而引起的问题，审计机关应积极地向政府反映情况，并向人大提出建议。建议人大和政府推动政府会计制度的实施。
第三，在审计中收集政府会计所需要的信息，为实行政府会计制度积累经验。审计机关要在财政审计和预算执行审计中注意收集政府会计核算方面的信息，研究政府经济活动中存在的问题。如哪些问题是由于会计核算不完整造成的，政府哪些事项需要纳入统一会计核算，哪些事项在政府的相关报告中应予以反映，哪些现有的核算和报告制度应进行改革等。将这些信息资料进行汇总研究，并向有关部门进行沟通，为制定政府会计制度提供参考。