公共财政的目的篇1
关键词：公共财政政府会计改革
中图分类号：F810.6
文献标识码：a
文章编号：1004-4914（2016）05-093-02
从国外政府对进行会计改革的重视程度来看，可以说完善公共财政最为关键的地方就在于会计改革；我国十一个五年规划中表明，必须加快步伐大力推动政府会计的改革，这有助于健全公共财政体系。所以，我们要想使得政府会计改革这一目的圆满实现，那么我们必须以公共财政视角作为立足点和着眼点，以此来加强政府会计改革的审视。因此，本文首先立足于当前市场经济条件，结合我国实际情况，指出了公共财政中存在的重要问题；然后在此基础上，准确定位我国政府会计目标，对我国政府会计目标与改革进行了未来展望，从四个方面提出了相关意见建议，以期对我国政府会计改革有所裨益。
一、我国现行政府会计存在的问题
（一）会计目标模糊不清
在现行预算会计制度中，预算会计目标并没有明确的说法。虽然在一般原则中提到了会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求，适应预算管理和有关方面了解行政、事业单位财务状况及收支结果的需要，但却没有说明政府财务报告目标遵循的决策有用观和受托责任观等。毫无疑问的是，这种规定体现了政府具有管理者和组织者的特点，但却缺乏服务性。目前我国正在通过转变政府职能、建设公共财政体系等改革措施努力构建一个法治、透明、高效、绩效的服务型政府，所以更加需要政府会计目标必须要明确地表达出政府的受托责任以及为政府财务报告使用者提供信息服务，以助于决策的高效化。政府会计能够完整地反应政府所托责任，主要通过核算政府预算执行情况，比对预算与实际偏差情况，以及类似政府隐形负债总量和构成原因、公共服务承包费等财务活动信息；政府会计所提供的信息具有双向性，除了面向政府内部，还应该提供给所有与政府息息相关的信息使用者。
（二）会计主体不完善
目前，我国的预算会计主体是逐级预算单位。财政部门从一级政府的角度制作政府会计报表，因此政府会计主体是一级政府，而行政事业单位会计的主体便是事业单位和各级行政单位。其运行模式未能将政府的预算与其具体使用情况联系直接结合在一起，导致财务资源的失控，从而使政府预算逐渐丧失控制权。各个部门面对财政资金的统一下拨，越来越表现出轻效益而争资金的态度，对财务资源的有效利用十分不利。庆幸的是，我国当前政府职能的转变工作已经取得了阶段性成果，建立公共财政体制和打造有限政府的理念已经渐趋成熟，依法治国方略和依法理财观念也已经深人人心。在这些新形势、新转变下，我国现行的政府预算会计的主体理论面临着巨大的挑战。与此同时，新的政府会计主体理论的构建迫在眉睫。因此，在选取我国政府会计主体概念时，必须从有利于实现评价财务受托责任的报告目标和加强政府财务资源管理、规范政府财务行为的双重角度出发，加以借鉴当代西方国家政府会计基金会计主体模式的有益经验，在构建政府会计主体理论时也应当引进基金会计主体。对“政府主体”及“基金主体”的界定和划分务必要具有科学性和合理性。“政府主体”的规范、科学定义有利于完善公共财政体制，更有利于加快我国政府职能转变；“基金主体”类型的合理划分有助于督促政府专款专用，节约社会监督成本，强化政府节约对政府的社会监督成本。
（三）会计基础的不适应性
由于收付现制的会计核算程序比较简单，可以如实反映预算拨款和预算支出的进度结果，所以我国政府会计的预算会计采用收付现制。但是，采用收付实现制基础存在明显的不适用。
1.对政府的影响。收付实现制是现金制，也就是说只能采用现金收支行为，也就是说只有现金收支行为才能记录为收入和费用。因为此项原因，造成对于非现金交易的事项就无法记录，这样就会影响政府的资产和负债的记录情况，导致无法准确知晓政府的财政和绩效状况，从而给各部门的财政政策的下达造成阻碍。
2.对员工的影响。因为收付实现制是现金制，只有现金的实际收支行为才能记录为收入和费用。但是在很多情况下，有些支出已经发生，只是款项还没到位，这种情况在收付实现制当中就不能叫做当期支出，只有款项到位了，才叫做当期支出。如果各单位采用收付实现制就很容易造成不完整的成本核算，这也就导致各部门的成本耗费和绩效水平不能被真实完全地反映出来，从而导致无法准确进行员工的绩效管理。
3.对信息分析的影响。现今大多数费用收支都用的是虚拟货币，使用现金制有许多不方便，政府会计信息上的现金流量较少，如果在某一时间段，集中使用现金收入支出，但这些收入支出本应属于不同时期的项目，就会导致前期和后期会计信息的无法分析与比较，不利于绩效与经济分析。
（四）政府财务报告不完善
由于我国政府财务报告制度中有许多不完善，造成我国至今没有一份完整系统集中全面的政府财务报告。政府报告内容的三个问题：
内容分散――财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计组成我国政府财务会计的主体。三种会计自成体系，各有一套会计报表，但没有一套是完整集中系统的反映政府财务全貌的。
内容缺失――过于简单。现在实行的财务报告只能反映政府会计的一个侧面，就是预算的收支情况，而缺失了一些资产产权、债权、债务的情况，收支情况无法与预算项目协调配合。
体系不健全――这是最主要的原因，就是政府会计财务报告体系不健全，而造成不健全的原因是体系的太过单一，许多重要的事项附表没有规定。这就要求国家进一步改善政府会计财务报告体系。
二、政府会计目标与改革的预想
目标与改革的预想分别有以下五个方面的规划：
（一）政府会计管理体制的创新
在国外发达的资本主义国家有许多可以借鉴的有效方法，比如美国在财管监督上实行首席财务官制度，法国对资金进行有效支配的财务控制官制度。我国可以在借鉴外国的同时摸索一条符合我国国情的制度来保证公共财政的有效施行和实现公共财政的法制化。实际上，诸多新型会计管理体制，比如会计集中核算以及会计委派等等已经在我国某些地方政府开始实践。
（二）政府会计体系的系统化构建
政府会计体系的建立对我国的公共财政以及依法治国国策的实施都具有重大的促进作用。政府会计体系促进了预算法制化，同时，预算法制化又在一定程度上促进了财政法治化，这样的逐级促进使国家需要着手进行政府会计改革，其中重要的部分就是：改革国库的集中支付制度，为了促进政府预算的完成，需要建立一套完整的系统。“预算会计”这一系统的主要工作就是：时时地追踪拨款、承诺、核实、支付各个环节的工作，做到真正意义的智能化、快捷化。这样的系统严密地监视了政府部门和单位对预算资金的挤占、截留、挪用情况，逐步完成对公共资金安全的保护工作。并且，政府财务会计必须同政府预算相分离，这样，就能成为一个独立的部门。在一定程度上，对于监督政府的财务使用情况也更加有效。从而，进一步拓宽了政府财务会计的权利范围，从微观方面促进财政绩效的提高。最后，与我国行政管理体制改革的发展现状、公共管理发展趋势以及已经建立的绩效评价、审计、预算等等的管理模式相结合，探索出符合我国国情的高效政府成本会计体系。
（三）逐步建立健全政府财务报告制度
财务报告政策内容包括对内财务报告和对外财务报告，他们的适用对象不同。对内财务报告对推进公共财政的绩效有重大影响，通过掌握和分析政府公共服务支出数据有利于促进财政绩效的增长。对外财务报告通过公开财务政策，提高信息的透明度，使得纳税人对自己的税款流向有一个清晰的了解，使财政管理的高级目标制定更容易进行。一个完善的财务报告制度对于公共财政管理发展薄弱的我国而言，具有重要的意义。
由于我国当前政府和预算单位权利比较大，同时也较为自由，这样就越来越容易产生随意挪用公共资金的情况，为尽量避免此种情况的发生，更好地促进财政法治化，我国将基金会计模式引入政府会计体系，使其作为会计的独立主体，从而更好地保证公共资金用于特定项目或目的。
（四）相对于现金制会计，应计制会计可以更好地健全政府会计体系
应计制会计是责权发生制，以是否进行账务处理，以是否应计入当期成本费用而定。更好地加强管理基础。应计制会计作为政府会计改革的重要举措，不仅能使政府财务会计核算范围得到拓宽，还能强化资产管理、债务管理等，并且在一定程度上建立健全政府成本会计，加强成本管理和绩效管理。但是也不能盲目引进应计制会计，要符合我国国情，慢慢引进改良，适合我国经济发展。不能抱有一口吃成个胖子的心态，改革措施的实施必须逐步展开、循序渐进。
三、结束语
我国现行的政府会计体系还存在着诸多的问题，因此，为了促进公共财政的长远发展，需要制定出一个完整的政府会计体系。其深远意义在于加强政府对市场经济的宏观调控以及人民对公共财政的监督，同时也有利于社会自身的服务体系的建设，实现“取之于民，用之于民”的最终目标。另外，这一体系还有利于实现对经济体系的宏观调控，提高公共财政管理效率，促进经济可持续健康发展。
参考文献：
[1]孙琳，方爱丽.财政透明度、政府会计制度和政府绩效改善――基于48个国家的数据分析[J].财贸经济，2013（06）
[2]崔炜.服务型政府背景下公共财政框架预算会计制度的改革[J].现代商业，2015（14）
[3]邢秀英.公共受托责任视角下的政府会计改革目标定位及路径选择[J].财会月刊，2015（16）
[4]戚艳霞，种金睿，姜国杰.公共财政管理框架下的政府会计改革：理论诠释与制度完善[J].财政研究，2013（11）
[5]应益华.改革政府会计，化解地方政府债务危机――基于财政可持续发展目标[J].财会月刊，2012（11）
公共财政的目的篇2
1.公共财政支出
从政府职能角度来看，公共财政支出指的是以政府职能部门核心，为履行其公共职能所支出的一切费用总和。公共财政支出的数量是政府为提供公共服务和公共产品所耗费的成本最直接的体现。
2.绩效
绩效包含了效率、质量、数量，是衡量支出成本与收益的核心概念，包含了节约、效益和效率三个具体方面。所以绩效我们可以认为是一个组织或者部门为了达成某个目标所进行的活动是否满足节约、效率、效益的要求。
总的来讲，财政支出绩效评估是指财政部门及预算部门依据事先设定的管理目标，采用科学、合理的评估方法、指标及评价标准，对公共财政支出的结果和效果进行客观、公正的评价。但是由于绩效评估对象各自的特殊性和差异性，评估对象所处的层次也不一样。所以，在设立绩效评估指标时，要根据具体的评估对象来设置。只有在明确了评估对象所属的层次，才能建立起一个合理的绩效评估机制，也才能更科学地进行绩效评估。
二、关于确认公共财政支出绩效评估对象
1.财政部门
财政部门的绩效评估主要是由其直属上级机构来进行，主要评估其工作的合法性及效率。财政部门对于财政预算、部门支出细则等方面的管理作为整个公共财政支出活动的基础部分，同时也是政府完成提高公共财政支出效率目标的第一步。例如区财政部门，除了执行国家的税收政策外，还要指导全区的财政工作，包括拟定符合管辖区的具体政策、承担本级各项收支管理。可见对财政部门的绩效评估是整个公共财政支出的基础部分。
2.资金使用部门
资金使用部门的绩效评估可分为单位财政支出和部门财政支出。通常把财政部门和单位主管部门作为单位财政支支出绩效评估的主体，以主管部门下属的二级和基层的财政支出效益作为评估对象。单位财政支出是财政部门预算管理的基层单位，其支出效益与财政支出政体效益息息相关，所以它是财政部门预算管理的基本内容。
部门财政支出以单位财政支出为基础。通常把各级人民政府、代表大会和财政部门作为部门财政支出绩效评估的主体，把政府各个部门的财政支出所带来的效益作为评估对象。作为部门财政支出效益评估，其重点应该放在与政府部门职能密切相关的事务上。一般来讲，这些事务都具有具有比较明显的社会影响和社会价值。以区社会保障局为例，其主要负责本辖区城乡养老保险、医疗保险等切关人民基本保险的统计与结算。其财政支出的效率与人民的切身利益息息相关。
3.公共财政支出项目
一般把财政部门、项目实施单位及项目主管部门作为公共财政支出项目绩效评估主体。把公共财政支出在此具体项目上所带来的效益作为评估对象。项目支出作为财政支出的重要组成部分，由于各项目之间的内容、领域、目标不同，导致了项目效益的不确定性较大。因此，要想提高资金的利用率，对公共财政支出项目进行绩效评估则必不可少。这方面的支出主要是地区基础设建设、产业发展、环境保护等项目。
4.公共财政专项支出
上面提到过的财政部门以及专项实施单位、该专项主管部门、该专项实施单位一般作为财政专项支出的绩效评估主体，与财政支出项目一样，把公共财政专项支出的效益作为评估的对象。公共财政专项是指由共同专项目标组成的一类项目的综合，所以怎样能有效地整合资源，加强各部分之间的协作则成为公共财政专项绩效评估的主要方向。在这里要指出的是，财政专项支出绩效评估是以财政公共项目支出的管理单位为主体的。
三、关于公共财政支出绩效评估的层次分析
1.综合绩效评估层次
通常来讲，综合绩效层次属于宏观层面评估，是对于公共财政支出对于经济发展和社会繁荣安定所起到的作用的一个综合考量，主要包括对于公共财政支出综合和结构等大框架进行评估。换句话说，综合绩效评估就是对宏观财政政策效能的评估。一般采用的是因素分析法，例如在人力资源的社保基金以及就业专项资金等方面可以通过列举分析影响社保基金和就业专项资金发放的内外因素，综合分析评价绩效目标完成情况，以此来确定基金使用的绩效状况。此外综合绩效评估的基础和数据主要来源于公共财政项目支出、部门支出、单位支出。由此可见，科学、合理的综合绩效评估结果为政府调整财政政策的重要参考。
2.项目绩效评估
项目绩效评估的基本构成单位是财政项目支出。狭义的财政项目是指具体的项目，而财政项目和财政专项则属于广义的财政项目。但是不管是财政项目还是财政专项都是由具体的项目所组成。作为基本的财政支出形式，财政项目的绩效评估是对政府支出进行绩效评估的基础。同时财政项目的绩效评估也是财政专项绩效评估的基础。但是按照系统与部分的关系来看，财政专项评估又是高于项目评估的，因为财政专项不是各个项目之间简单的相加，而是一个有机的政整体。因此，将项目的绩效评价结果简单相加作为财政专项的绩效评估结果是不科学不合理的。例如，人力资源专项除了社保基金还有就业专项资金等，这几项具体的项目并不是简单的相加就可以组合成人力资源。在对人力资源方面进行绩效评价时，要把这几个具体的项目联系在一起，相互影响相互作用，从系统与要素之间的关系来看待人力资源及其内部的具体的项目。
四、公共财政绩效评估的重要性和必要性
首先绩效评估作为一种科学的管理手段对于优化资源配置起着重要作用。在市场经济条件下，市场自身在公共产品和公共服务方面资源配置的失灵，使得政府需要采取有效的手段加以弥补。财政是实现政府职能的物质基础，实现财政资源的合理配置在具体实践操作中必然归到绩效评估上来，因为绩效评估机制为合理整合资源提供了依据和方法。
其次，公共财政绩效评估是实现制度创新的必要手段。制度决定财政运行机制，而公共财政制度创新必然意味着对财政制度进行改进创新。但是财政制度创新和财政体制改革并不相同。体制创新不仅包括制度改革，还包括财政决策、财政监督等方面的规则。只有对制度进行广泛深入的创新，才能在更有效的社会范围内进行资源配置。
最后，公共财政绩效评估是强化科学管理的有效方式。绩效评估是针对活动的投入与产出进行的比较，以节约、效益为标准。这恰好可以从结果入手，促进管理方法的科学化。
公共财政的目的篇3
论文关键词公共项目民生绩效预算预算制度
一、推行民生类公共项目绩效预算的必要性
（一）实现节约公共财政资源的客观要求
“十二五”规划《纲要》要求落实节约优先战略，提高能源资源利用效率。因此，在促进节能降耗过程中，财政部门要及时调整财政支出结构，完善财政政策，充分利用绩效管理来增加政府工作与财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性与社会参与性，保证政府部门及其组织以“最低成本的方式”满足公众的公共服务需要，最终达到节约公共财政资源的目的。
（二）改善民生财政支出绩效现状的迫切需要
我国现阶段经济发展水平的提高、经济结构的调整都要求我国对财政支出结构进行调整和优化，进而提升民生类公共项目财政支出绩效。
当前，我国民生类公共项目内部支出、政府间公共项目支出、地区间公共服务支出均出现了失衡。国家对现有事业机构投入大量资金，而事业机构给社会提供的公共服务却严重不足；国家在公共卫生、农村义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面投入较少；加上财政收入向中央集中，导致我国的区域发展不平衡，一些中西部落后地区难以提供和东部沿海地区均等的基本公共服务。此外，我国部分公共服务组织存在着机构冗杂、职责混乱，职务消费不受节制，公共财物闲置浪费严重等问题。加上公共服务组织盲目决策，导致组织机构在这种高运行成本下的服务质量却十分低下。因此，必须通过有效的绩效管理来提高政府服务能力和水平。
政治体制改革和行政管理体制改革日益紧迫，推进绩效预算改革己成为决策层的共识。只有逐步建立起民生绩效预算活动的制度框架，制度安排和相关工作才能有序地进行。
二、民生类公共项目绩效预算制度的构成
（一）明晰的民生类公共项目财政支出分类体系
党的十七大以来，民生类财政支出项目逐步有了合理的分类，政府继续把支持“三农”、促进教育、医疗卫生、社会保障等社会事业的发展，保障改善民生，作为财政工作的重点。
一是“三农”。综合运用财政补助、财政贴息等手段促进农业和农村经济结构调整；支持劳动力转移，促进农村公共服务均等化；提高低收入农户低保标准，保障低收入群体。二是教育。进一步确立教育的基础地位，落实农村义务教育经费保障机制，完善教育投入增长机制，积极推进高等教育。三是就业再就业。完善促进就业财税政策，重点解决高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业问题。四是社会保障体系。推进新型农村社会养老保险，完善社会救助体系，加强福利机构和慈善组织建设。五是生态文明建设。将“生态城市”作为发展模式，统筹城乡生态环境保护，加大污染减排和环保基础设施投入。六是深化医药卫生体制改革，全面实行新型农村合作医疗制度，健全城乡医疗救助制度，提高公共卫生和基本医疗服务水平。
（二）合理的民生类公共项目财政支出绩效评价制度
建立合理的民生公共项目财政支出绩效评价制度，就是要制定出完善的民生类公共项目财政支出绩效的评价方法、评价指标、评价标准等制度，使其评价和监督更加公正和客观。目前，我国以社会效益为主的民生公共项目对公共财政支出绩效评价体系提出了更高的要求。
一是对各个具体的民生类公共项目的绩效进行评价。通过对逻辑标准、管理标准和成果标准的评价，来衡量民生项目支出的合理性及绩效目标的完成情况等，从而确定公共资源的使用效率。二是民生类公共项目财政支出绩效指标及标准。民生类公共项目的财政支出是以社会公共效益为主，具体的设计严格遵循相关性、经济性、可比性和重要性四项原则。针对民生类公共项目的特殊性问题，在评价前根据具体情况对权数进行一定的调整，更准确地突出民生类公共项目的关键因素；在定量分析的同时和定性分析相结合。三是民生类公共项目财政支出绩效评价主体的权威性。财政部负责制定和实施技术规范，科研机构等专家组协同政府部门确定指标、标准，并对支出绩效进行分析，支出的实际效果由社会公众检查是否满足需要。四是在财政资金运行各环节建立财政支出绩效评价制度。在收缴环节、分配环节，分类细化民生类公共项目预算指标；在支付环节，采取国库集中支付方式。五是财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度。
（三）有效的民生类公共项目财务报告与问责制度
有效的财务报告与问责制度是民生公共项目绩效预算制度的重要部分。健全民生公共项目绩效预算制度，要求建立能够全面、系统地反映公共项目财务受托责任的政府财务报告。因此，要求政府财务报告内容要完整，会计信息要有详细披露，能充分反映整个民生类公共项目的财务状况。明确每年公共项目的财政支出情况，继续重视民生项目，加大对教育、社保等民生领域的投入力度。财务报告除了反映财政资源的来源、分配和使用的信息、预决算信息、筹资过程的信息、政府财政状况及其变动情况外，可以突出如国债及其还本付息情况等有中国特色、能体现中国政府财务特征及社会关注的公共项目的财务信息。
构建有效的民生公共项目的问责制度：一是建立宽范围的问责制度。明确我国各级政府和政府部门之间职责和权限，在教育、医疗卫生等各项具体的民生项目实施问责制度，对行政决策进行制度性定期审查，并将结果作为考核和任免干部的重要依据。同时，将无作为的行政行为纳入行政问责的范畴，并根据民生类公共项目各项指标制定行政不作为责任的标准。二是在对民生类公共项目的问责中，属于异体问责主体的公民、社会团体以及媒体应发挥重要作用。对于公民来说，应该树立真正的民主意识，对民生类公共项目有所了解。我国新闻媒体现已较广泛的参与到公共项目的行政问责过程中来，以新闻报道和相关评论为武器加大对民生类公共项目绩效预算制度实施的监督力度。三是制度问责的完善和问责程序的健全。我国目前已有的问责法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》，还需在政治责任的制度化、规范化方面继续努力。同时，需要健全问责的启动程序和处理程序。如民生类公共项目的问责程序启动后，执行听取报告、调查、撤职等问责环节。
（四）科学的民生类公共项目预算与会计制度
科学的公共项目预算会计制度是民生类公共项目绩效预算运作的基本保障。财政部门必须及时制定规范的公共项目预算会计制度，为各部门做出正确决策提供重要依据。
科学的民生类公共项目预算会计制度包括：一是宽范围的核算，形成集中支付的会计制度。重点对民生类公共项目进行核算，建立专门的民生类公共项目资金的预算体系，实现对民生类公共项目资金的全程监控。二是健全的绩效审查制度。制定相关的法律法规，明确规定公共项目绩效审查的内容、范围、程序和法律责任等，提高对教育、医疗、社保等项目预算审查的质量。三是完善的预算监督制度。通过充实监督组织、优化监督方式和流程，强化政府与公共部门的审计制度，来保证民生类公共项目预算及执行过程的有效的监督。同时，完善相关预算法律，制定与绩效管理相适应的责任形式，使公共部门管理者承担的责任与每个民生类绩效目标建立内在的联系。四是政府会计制度。根据现有的条件和预算管理要求，有目的地实施权责发生制，并建立政府公共项目的财务状况报告制度，全面地反映民生类公共项目的实质绩效。五是科学的民生类公共项目的会计科目，解决会计科目功能不足问题。六是政府与非营利会计体系。审计部门作为监督预算的专业性机构，对预算进行全面的监督，实现对预算编制、预算执行、决算等全面监督，监督内容也要拓宽为涉及民生类公共项目预算资金的所有预算管理。
三、民生类公共项目绩效预算的实施建议
（一）加速与政府绩效管理的协同推进
民生类公共项目投资由于其资金来源的特殊性，政府财政部门对其的监管作用主要从资金集中支付制度和财政投资评审制度两方面进行绩效管理。财政投资评审机构主要在政府公共项目的投资预算控制过程中把关，并且在项目结、决算前进行审查，控制项目总投资的最终环节，监督固定资产形成并交付使用。同时，突出审计部门的审计监管价值，将审计监督职能贯穿于民生类公共项目建设的整个过程当中，实施事前、事中、事后全程动态审计，以保证公共项目的质量和资金使用的效益。并及时查明经济目标和预算的实现程度，改善管理，最终审计项目决算的真实性和合法性。
（二）借鉴发达国家政府对公共项目的监管模式
发达国家政府对公共项目的监管模式给我国带来了很大的启示。在发达国家公共项目是作为政府采购的一部分，政府采购职能受到严格的法律、司法、行政规定以及程序的限制。我国要学习发达国家政府以公开透明、公平和效率为基本原则，对我国民生类公共项目进行监督和管理。美国政府设有专门的机构对公共项目进行监管，这些监督评价机构具有独立的机构、权限和职责。在英国，政府公共项目监管主要由国家审计署和英国审计委员会负责，而对具体公共项目的管理和审计，采取的是合同约束和由社会中介组织提供公正服务等办法解决，这些都对我国民生类公共项目的监管有一定的启示。
（三）营造良好的绩效预算推行文化环境
我国推行绩效预算需要良好的文化环境。一是通过座谈会、报告会等多种形式组织公众学习党和政府会议报告，把民生类公共项目绩效预算与保障人民权益结合起来，加强舆论的宣传、教育引导广大群众增强监督预算实施的意识。二是完善权力制约和监督机制，积极应对公众的反馈意见。三是开展理论研究。一方面，加强绩效预算理论和比较研究，借鉴国际先进经验，为推行绩效预算做好理论储备。另一方面，需要强调国情优先的原则，探索适合我国国情的绩效预算方法，以此来指导我国绩效预算和绩效考评实践。
公共财政的目的篇4
关键词：公共财政投资评审监督问题建议
经济的发展为我国整体国力的提升提供了强劲的“动力”支持。这种支持也推动了我国公共财政的体制转变和职能发展，促使我国公共财政本身发生了很大变化。党的十七大报告指出，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。如今“蜕变”后的公共财政形成了一种良好的大环境，为投资评审监督提供了更好的运作舞台。
一、现阶段公共财政大环境的特点
1.公共财政体制由建设型转变为服务型
现阶段的公共财政体制在党的领导下，正逐步退出竞争性领域，正全面朝向教育、科学、文化、卫生、国防、社保等公共领域进军，正在努力营造服务体制，为广大人民群众提供便利服务。例如2009年，中央扩内需、保增长、调结构、重民生，在农业、社保、就业、保障性住房、地震灾后重建等方面大规模增加投资，实施总额4万亿元的两年投资计划，实现了公共财政体制向服务转型。
2.以科学发展观为指导，公共财政促使经济增长从粗放型蜕变为集约型
现代社会的发展要求经济增长不再以高投入、高能耗、高污染等粗放型管理为主，而是要以高增长、高效益、低投入、低能耗、低污染的集约型经济增长。这种集约型经济增长模式更需要公共财政的大力支持。公共财政从服务角度出发，从国家发展角度出发，重点向节能环保领域迈进，促进我国经济的增长成功转型。
3.公共财政预算制度更为完善
为了更好的将公共财政的服务理念体现在集约型经济增长之中。国家对财政预算制度进行了一系列的改革。推行部门预算、国库集中支付、政府采购、政府收支分类等改革。与之相适应的财政投资评审机构使得公共财政预算制度更为完善。
4.公共财政服务实现均等化
公共财政服务均等化是公共财政的基本要义。就是要实现城乡投资力度均等化，使得公共财政的服务同样要深入到农村中去，为社会主义新农村建设服务。
二、现阶段公共财政条件下的投资评审监督存在的问题
现阶段公共财政的特点使得投资评审监督存在如下问题：
1.投资评审监督理念转变慢
公共财政体制从建设型转变为服务型是社会发展的需要，但投资评审监督部门并没有意识到服务型的真正含义，运作仍然是领导说了算，起不到评审监督作用，使得公共财政投资仍以建设为主，服务型投资微乎其微，给公共财政体制的成功转型拖了后腿。
2.投资评审监督的制度欠缺
投资评审监督就是制约公共财政的投资方向和投资力度，但目前，虽然国家在极力号召节能减排，但以公共财政投资的项目仍存在的高投入低效益的阶段。这种财政投资起不到服务作用，更谈不上集约型经济增长。例如，我有个朋友在某科研机构，他们申请的财政项目，数额为十几万，但据了解，真正用于科研的资金不到三分之一，平时只是简单的进行一系列的实验，其结果无法为生产力服务。而大量的资金却停留在这里，不能分配到更需要的地方去。因此，投资评审监督的职能还相当欠缺，没有深入到项目执行中去。
3.投资评审监督质量有待于提高
由于公共财政投资评审监督部门没有做到公共财政投资项目的全过种监审，使得项目造价控制不当，工程质量差强人意，因此，投资评审监督质量有待于进一步提高，才能体现公共财政的服务特性，促进经济集约化转型，实现公共财政资金的均衡化投放。
三、改进现阶段公共财政条件下的投资评审监督的建议
1.加强认识，树立公共财政服务理念，强化投资评审监督力度
随着经济的发展，公共财政转型为服务型是历史的进步，投资评审监督部门要认清工作职责和工作目的，以服务于人民为理念，在项目计划、招投标、评审、投资、执行、验收等各个环节强化投资评审监督力度，使公共财政项目资金能够用到实处，起到实际服务作用。另外，还要建立科学的控制机制，做到事前、事中、事后的科学控制，使得公共财政投资科学合理。
2.建立追踪问效制度，拓展财政评审监督空间
基建项目一直是计委立项、下计划,财政部门做预算、拨款,追踪问效工作做得不够,今后要在细化预算的基础上,实现对财政投资基建项目的动态预算管理、投资进度监测以及竣工后的效果考核与评估。这不仅可以有效改进财政投资基建项目的管理工作,还可以总结有益经验,为今后提高项目决策水平积累丰富数据资料。财政部副部长楼继伟说过:“评审中心是全新的机构,评审工作是全新的事业,任务艰巨,前景广阔,大有可为”。财政投资评审工作任重而道远,作为评审工作人员,我们要明确职责,积极开拓,有强烈的时代感和责任感,坚持客观、公正、廉洁、高效的原则,做好日益扩大的财政投资评审工作，为财政投资管理做出贡献[1]。
3.加强公共财政投资项目的全过程监审
财政部门应参与建设项目的立项、可行性评估、初步设计的评审工作，在安排基本建设支出预算之前先进行项目的可行性论证。在做好设计阶段的造价控制工作的同时，还应加强施工过程中发生的工程变更费用的控制，特别要严格控制设计变更。工程变更必须经有关部门批准和财政投资评审机构确认后方可施工。否则，财政部门不予支付工程变更发生的费用。切实做好工程竣工的财务决算审查和投资效益分析[2]。
四、总结语
当前，公共财政大环境处于良好状态，即已经成功由过去的建设型财政转变为服务型公共财务，促进经济增长向集约化转变，建立了完善的公共财政预算制度，能够做到事前、事中、事后的分阶段控制，并逐步实现均等化财政投资。在这种公共财政条件下，投资评审监督虽然会有一些问题存在，但都是可以避免的。通过加强认识，转变理念，建立问效制度，深化评审监督力度，加强公共财政投资项目的过程监审，才能适应新型公共财政的发展。
参考文献
公共财政的目的篇5
一、什么是公共财政
财政是国家(政府)为主体的经济活动(分配活动)，这在我国已经形成了共识，因此财政从来就是国家(政府)财政，这是财政的本质，或财政一般，问题的关键在于国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定着国家为主体的经济活动(分配活动)目的及达到目的途径不同。从而形成了不同的财政类型(模式)或称财政特殊。公共财政作为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的认识，必然要从社会主义市场经济环境入手。
社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要相应的效率装置，而迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的唯一装置。换句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失败的存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要图谱中的公共需要则无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人图谱中客观存在的。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成称为财政机制。市场机制提供的满足私人需要的物品称为私人物品，与此相对应，财政机制提供的满足公共需要的物品称为公共物品。据此，在市场经济下，财政就是政府通过非市场机制提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。
问题到此还没有完结，关键在于资源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化，或者更明确地说，政府财政机制提供公共物品如何才能符合经济活动效率的要求?既然市场机制是使经济活动有效率的唯一装置，财政机制要符合经济效率的要求，其实质上也必然是一种模拟市场机制。财政采用模拟市场机制提供公共物品，实质上也就是要求按社会成员的意愿(偏好)提供公共物品。问题是社会成员众多，而公共物品只能统一提供，这就需要通过某种装置将社会成员个人对公共物品的个人偏好汇总成集体偏好。这就是说，在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好(大多数人的意志)进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。由此可见，公共财政就是市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。
二、如何正确理解公共财政
上述公共财政的简单定义中，实际上包含着十分丰富的内涵。对此应从以下几个方面来理解：
1．公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动。这里的分配指广义的分配，包括资源配置、收入分配。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政则着眼于满足社会成员的公共需要，公共财政不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。
2．公共财政活动的对象是提供公共物品。有需要就要有供给，满足社会公共需要的供给途径就构成了公共财政活动的对象，这就是要提供公共物品。在这里，我们把政府公共财政为社会成员个人提供的各种产品和服务都称为公共物品。私人物品则由市场提供，公共财政不能够超越市场力量去提供私人物品，只能够提供市场无法有效提供的公共物品。
3．公共财政的核心是效率。效率是经济活动的核心，公共财政作为政府为市场提供公共物品满足社会公共需要的经济活动，其核心也是要解决效率问题。从计划财政转向公共财政说到底也是提高经济活动效率的必然要求。
公共财政的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率或X-效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到帕累托效率状态。从实践角度看，配置效率是指下列问题：公共部门是否生产选民所需要的服务(公共支出)水平和组合?选民在政治市场上是自主的吗?谁的偏好最重要?X-效率是从供给方来考虑的，指的是公共财政采用最好的方法和最有效的技术以最低成本生产公共物品。建立公共财政制度就是要最优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现。
4．公共财政的立足点是非市场赢利性。公共财政立足于非市场赢利性包括三个层次：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”；二是指公共财政活动立足于非市场竞争领域，也应立足于非赢利性。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。通俗说法就是公共财政活动中应做到“以支定收”，即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模，公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活动的行为准则。“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。
5．公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政运行机制法治化就是说整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。当然这里的“法”是民主基础上反映最广大人民群众根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正义之法”、“理性之法”、“合法之法”。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。阿克顿曾言：“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化”。既然国家(政府)为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力(政治权力)，那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题，而唯一的途径就在于政府行为法治化，而政府公共财政活动法治化是关键。因此构建公共财政框架，就不仅仅是从“公共性”方面入手“甩包袱”(缩减财政支出供给范围)，而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入手，推进政府公共财政活动的法治化。
三、澄清认识误区创建我国公共财政
客观地说，建立公共财政框架的目标虽然很明确，但目前无论是理论界还是政府部门都还对建立公共财政存在着认识上的误区。澄清这些理论认识上的误区，才有利于建立实质意义上的公共财政制度。目前存在认识误区大致可归纳为以下几个方面：
1．公共财政就是财政，而财政从来都是国家(政府)财政。这种误解的错误就在于只看到了财政的共性，而没有看到财政的特性。的确，公共财政是财政的一种模式，财政从来也都是国家财政，但是不同的社会形态及经济运行方式下的财政呈现出各自不同的特征，财政的职能及实现机制都体现出明显的差别，从而“财政一般”中显示出“财政特殊”。如果说“公共财政就是财政，财政从来都是国家财政”，实质上是否认了不同社会形态及经济运行方式下财政的特殊性。照这种观点，也就不存在中国财政适应市场经济要求转轨——建立公共财政的必要。正确的认识应当是，公共财政是财政的一种：具体类型或模式，即与市场经济相适应的财政模式。
2．“公共财政论”是对“国家分配论”的否定。这种观点的错误就在于把财政的类型(模式)同财政的本质混淆在一起。“国家分配论”强调的是财政的本质，即财政是以国家为主体的分配，“公共财政论”则强调的是财政的类型或模式，强调的是财政的本质在市场经济下如何体现出来，或者说强调的是财政的运行机制。公共财政强调的是财政作为国家为主体的分配活动在市场经济下“应按社会公众的意愿，提供公共物品满足社会公共需要”来进行。因此，搞公共财政并不是否定财政的本质，而是要求国家财政按社会主义市场经济要求，系统地改变具体的财政制度安排，公共财政并没有否定国家财政。
3．公共财政的“公共性”否定了国家财政的“阶级性”。这种观点的误解在于把“公共性”与“阶级性”看作了完全对立的两方面。实际上，公共财政的“公共性”与国家财政的“阶级性”是对立统一的，而不是完全对立的，强调公共财政的“公共性”并不等于否认财政的“阶级性”。这是因为公共财政作为与市场经济相适应的一种财政模式，其根本特征即是“公共性”，而阶级性寓于“公共性”。公共财政通过为市场经济活动提供公共服务，实现“阶级性”的要求。在资本主义市场经济下，资本主义国家只有通过公共财政这个工具弥补市场失效，为市场提供公共服务，才能为私人资本榨取剩余价值创造共同的外部条件。例如如果没有公共财政进行收入再分配，工人阶级将因基本生活无法满足而导致劳动力再生产萎缩，进而导致资本主义生产关系萎缩的致命后果。因此，公共财政进行收入再分配实际上是资产阶级利用国家为主体的分配活动为私人资本更好地剥削创造共同的外部资本，也就是说，“阶级性”通过“公共性”体现出来。
在社会主义市场经济下，由于社会主义政治经济制度的确立，广大人民群众是国家的主人，行使当家作主的权利，因而公共财政表现出真正意义上的为社会公众提供公共商品满足社会公共需要，公共财政的公共性得到了严格意义上的体现，从而我国的公共财政才称得上是真正的公共财政。
公共财政的目的篇6
一种观点认为，搞市场经济就要搞公共财政。综观世界上实行市场经济制度国家的财政运行机制，尽管形式各异，侧重点多样，但其基本的模式是相似的。这就是，以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系。计划经济体制下的财政运行机制是按照“生产建设财政”的模式来构建的，由计划经济走向市场经济，经济体制环境变化了，财政运行机制显然要按照与市场经济体制相适应的模式去构建。
第二种观点认为：随着经济改革的深入，我国从计划经济体制逐步转到了构建市场经济体制上来，这就决定了我国的财政必须相应地从原有的计划型模式，转到市场型模式即公共财政上来。这样，建立公共财政，就不仅仅是财政模式的变革问题，而且它反过来直接引起我国政府行为的变革，是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤，将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则，建立社会主义市场经济体制就只能是一句空话。
第三种观点认为：建立公共财政是中国市场化改革实践的必然要求。提出建立公共财政的基本框架，适应并反映了政府职能转变的大趋势，进一步确立了财政改革的明确目标，有利于尽快消除计划体制模式对财政改革和财政体制建设的惯性影响和阻碍。
第四种观点认为：社会主义公共财政的提出是我们建设社会主义市场经济的又一个新飞跃，在当前的经济发展与体制改革阶段提出建立社会主义公共财政框架，表明我们对社会主义市场经济运行的基本目标与特征有了较为准确的把握，也体现了正在建设中的社会主义市场经济对财政运行模式转型的具体要求。[1]
第五种观点认为：公共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型，是建立在以市场机制作为社会资源配置的基本机制基础上的政府计划资源配置。它以弥补市场失效、满足社会公共需要为目的。从效率角度讲，弥补市场失效、满足社会公共需要是为了有效发挥市场的资源配置效率创造必要的外部条件，保障市场的顺畅运行。其侧重点在于整个社会资源配置效率。因而，它既要保障市场资源配置效率的发挥，又要注重自身掌握的资源的配置效率，使两者的耦合达到优化整个社会资源配置的效果。这就要求财政要着眼于全局、立足于宏观来做好自身的工作。[2]
二、公共财政的概念
第一种观点认为，在市场经济条件下我们所要称谓的“公共财政”与国家财政没有什么本质区别，它反映了国家财政的本质。而在形式上，公共财政则要求财政工作更适合市场经济的法制化、规范化、民主化、科学化，更加准确地反映政府性质的要求，充分体现财政本质。[3]
第二种观点认为，所谓“公共财政”，指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。它包括以下两个基本要点：
（1）它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政，而财政的“公共性”的具体体现，就是“为市场提供公共服务”；
（2）它是财政的一种类型或模式。
第三种观点认为，所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点：一是明确公共财政是以政府（或国家）为主体；二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为；三是公共财政的目的是实现政府的职能。
第四种观点认为，公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政，它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求，是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中，其活动范围限于市场失效的领域。
第五种观点认为：公共财政的实质是市场经济财政。其基本点：
（1）公共财政就是财政，而财政从来都是国家（或政府）财政；
（2）公共财政属于公共经济，是其核心内容；
（3）公共财政实质是市场经济财政；
（4）公共财政不是“吃饭财政”。[4]
三、学术界对公共财政的不同理解
第一种观点认为，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。所以，财政还是一元，政府或者国家财政。以后要保留下来的国有企业，也属于公共财政的范围，财政还得管它。因此，公共财政不等于吃饭财政，财政要退出一般竞争性、盈利性领域。[5]
第二种观点认为，公共财政的兴起是有着客观基础和现实依据的。
第一，财政支出呈现出逐步退出竞争性、经营性领域的趋势，财政投资支出在财政总支出的比重大大下降，而余下投资支出的重点和方向也发生了巨大变化，对基础性、高风险性领域的投资成为重点；
第二，财政收入由原先的税收、利润共同居于主体地位的格局转变为以税收为单一主体的格局，同时种种不规范或者比较不规范的所谓制度外收入、预算外收入正在逐步通过税费改革得到遏制和治理；
第三，财政政策由原先强调保持财政年度平衡，转向有意识利用财政政策的功能，实现经济政策目标；
第四，通过财政体制改革，分税制体制初步得以确立，地方政府的财权财力得到初步的确认；
第五，伴随着多种经济成分并存局面的形成，非公有经济逐步取得了与公有经济平起平坐的地位，我国财政收支政策中的对某些经济成分给予支持或加以限制的不同等对待现象正逐渐减弱。这些迹象表明，我国财政的公共性特征正日益显现出来。所以，公共财政论的兴起是有着客观基础和现实依据的。[6]
第三种观点认为，公共财政是我国独有的学术概念。从我国目前市场经济的发展状况看，它既存有先天性的种种市场缺陷，包括外溢因素和自然垄断的存在及公共商品供给不足等等，亦面临尚待克服的种种市场不足，诸如混乱的市场秩序和不合理的产业结构等等。这就要求我国财政理论构建和财政制度设计不仅要考虑到一般所谓的市场缺陷问题，而且要注意对后天性市场不足的分析与研究，从中寻求克服此类市场不足的财政对策。[7]
第四种观点认为，公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度，预算是公共财政运行的“道路规则”，是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制，我国建立公共财政就是要重建预算制度，重建预算制度是十分艰巨的，理论探讨与实践探索的着眼点应尽快转移到这上面来。[8]
四、公共财政的特征
第一种观点认为，公共财政有三大特征：一是财政收入是凭借公共权利取得的，反过来说，凭借公共权利取得的收入，都是财政收入；政府要把财权统一到财政部门，预算外、制度外的收入今后都要取消。只能采取立法，通过税务部门集中收取的形式。二是财政支出用于公共领域。有六个公共支出方面，第一，公共安全；第二，公共机构；第三，公共事业；第四，公共福利；第五，公共工程；第六，公共企业。当然，在这六个方面，财政介入的程度是不一样的。三是财政决策是一种公共选择，民主决策。这是公共财政区别于其他财政的本质特征。搞公共财政改革，必须要用公共决策、民主理财等来理解它，指导改革。[9]
第二种观点认为，我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外，还具有自己的特点。
（1）政府不仅要矫正市场失灵，还要弥补市场残缺，培育和完善市场，促使经济在日臻成熟的市场中持续增长。
（2）由于我国是一个发展中国家，区域经济发展不平衡，公共支出财力有限，政府提供的均等化财政服务的任务相当艰巨。
（3）国有企业是国民经济的主导力量，这决定了政府必须按市场法则继续管理、经营好这部分国有企业，确保国有资产保值增值是政府不可推御的职责。[10]
第三种观点认为，公共财政具有三大职能，即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。
（1）公共财政能够发挥优化经济结构、提高经济效率的作用；
（2）公共财政能够相对缩小收入差别，体现经济公平，实现社会公平的作用；
（3）公共财政能够实现经济的持续增长和快速发展及共同富裕的作用。[11]
第四种观点认为，“公共领域”与“私人领域”的分界，决定了公共财政的存在和运行状态，决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性，也决定了公共财政必然是民主的和法制化的财政。据此，我们可以概括出公共财政的几个基本点：提供公共产品或服务，满足社会公共需要；为市场提供公共的服务；具有非赢利性质；是民主和法制化的财政。[12]
第五种观点认为，公共财政具有五项特征：（1）公共财政的分配主体是作为政权组织和社会经济管理者的政府；（2）公共财政的分配目的是为了满足公共需要，即为了保证各类通过市场机制的资源配置难以有效解决的社会公共需要的财力；（3）公共财政的分配依据是凭借政治权力经由非市场渠道进行，具有强制性，又具有补偿性；（4）公共财政的分配内容是以m（社会剩余价值）和V（劳动消耗）为主要对象；（5）公共财政分配的经济性质是作为政府的计划资源配置行为。具有公共性和非营利性两大最基本的特征。[13]
五、如何构建公共财政
第一种观点认为，如何构建公共财政涉及到两个方面的问题：
一是如何构建的问题。政府预算制度的改革，是我国财政公共化改革的关键步骤与核心内容，沿着目前的政府预算制度改革道路走下去，最终既可完成公共财政模式的构建任务。
二是如何对待我国财政的盈利性内容的问题。目前，承认双重性质财政的现实存在，将财政的公共财政性部分与国有资本性部分分开来，形成公共财政与国有资本财政并存的格局，是解决我国目前财政困难，根除财政混乱状态的根本步骤之一。双元财政是我国财政改革的过渡模式，只有经过它的中介，才能加快并最终实现财政的公共化。[14]
第二种观点认为，公共财政理应是一个不可分割的有机整体，它应由以下两个部分组成：
其一是公共收支的基本框架。以满足社会公共需要为目的，公共支出的构成要素包括：1、公共机构支出，这是政府履行行政管理职能所需的经费开支。
2、公共安全支出，即政府用于防范对公众造成集体侵犯或危害的支出，具体包括军事安全支出和生态安全支出两大部分。
3、公共事业支出，即政府用以维护和发展社会公共事业的财政拨款。
4、公共福利支出，这是政府依法因丧失劳动能力、失业就业机会及其他非正常原因而面临经济困难的社会成员提供的基本生活福利。
5、公共工程支出，即政府对公共基础设施的投入。既然公共支出是为了满足公共需要，那么其受益者或受益量必然是难以精确计量与分割，这就决定了公共收入只能有两种基本的形式：（1）税收收入。（2）其他收入，这主要包括作为延期税收的公债和少量的国有资产收益。
其二是公共收支的管理模式，这具体包括：
1、公共收支计划机制，其关键是要编制科学的政府预算，此预算应打破目前预算内与预算外的界限，涵盖所有政府收支，且它不应是纲目式，由精确测算所编的部门预算汇总而成。
2、公共收支执行机制，其核心是构建科学的政府收支机制，如国库单一账户制、政府采购制度和高效的税收征管制度等等。
3、公共收支监督机制，即是在增大财政分配透明度的基础上，探索并构建四位（即财政监督、审计监督、立法机构监督和社会舆论监督）一体的监督网络。
4、公共收支调节机制，其重点是建立科学的财政转移支付制度和财力雄厚的政府预算后备基金。[15]
第三种观点认为，构建社会主义市场经济的公共财政制度体系有四个方面的内容：
（一）构建公共财政体制
1．建立分级自治财政体制。所谓分级自治财政体制，就是一级财权对应一级事权、上下级政府之间在收支上互不交叉、各负其责的财政体制。
2、建立级次预算制度。一级政府，一级预算，一级政府的管理范围规定一级政府的公共预算范围。
3．建立政府间公共财政转移支付制度。
（二）构建公共预算制度
1．确立公共预算的原则。（1）完整性。（2）统一性。（3）年度性。（4）可靠性。（5）公开性。
2．明确公共预算主体。公共预算主体可分为决定主体和执行主体。
（1）决定主体。公共预算的决定主体是公共权力机关，在我国各级人民代表大会是本级公共预算的终极决定者。
（2）执行主体。公共预算执行主体又可分为公共收入主体和公共支出主体：1）公共收入主体理所当然的是税务机关，在中央海关也是公共收入主体。2）公共支出主体是实施公共支出的政府组织机构。因而财政部门是公共支出预算的主要执行主体，非财政的政府其他组成部门是公共支出预算的直接执行主体。无论是收入主体，还是支出主体，都只有公共预算的执行权，而没有决策权。
3．启动公共预算程序。（1）公共预算的编制和立法审批要有足够的时间。（2）公共预算是法律文件，不得随意调整和变动。（3）公共预算要通过决算予以事后评价。
（三）构建公共支出制度
1．确定公共支出的范围。包括三大块。一是购买性支出，即政府雇佣和政府购买的支出，是该级政府直接配置并最终使用的资源；二是对个人、企业的转移支付，是一级政府直接控制资源在管辖范围再分配资源；三是净财政转移支付，是一级政府对其他政府（上级、平级、下级政府）进行控制资源权利的转让。
2．完善公共支出体系。（1）为国家机器正常运转提供财力保证。（2）对公益性公共品产出提供财力保障。（3）审慎对待社会保障支出。（4）加大基础设施基础产业的财政投融资力度。
3．建立公共支出管理制度。我国的公共支出管理制度包括：（1）政府支付制度。（2）政府雇佣制度。（3）政府采购制度。（4）谨慎的转移性支出制度。
（四）构建公共收入制度
1．明确公共收入的范围。
（1）公共税收。公共税收是公共收入的主要形式，构成公共收入的绝大部分。
（2）公共债务。公共债务是与财政赤字相联系的公共收入形式，是作为弥补公共收支差额的来源而产生的，弥补赤字是其最初的、基本的功能。
（3）政府收费。收费收入是公共收入的一种补充形式，在公共收入总额中只占很小的份额，政府收费主要包括规费和使用费两种。规费标准必须统一、公开，且必须由公众认可。收取费用符合受益原则，谁受益谁出钱，不仅能筹集一部分公共收入，还能促进政府所提供的公共设施的使用效率，并有助于避免发生公共设施的拥挤问题。使用费要求专款专用，其标准的确定也必须统一、公开。除此之外，不存在其它形式的收费收入。
（4）政府资产。政府资产可分为经营性资产和非经营资产。政府经营性资产收益是政府凭借经营性资产的所有权获得的经营性收入和经营性资产变现收入。政府非经营性资产收益又称公产收入，主要是政府所有的土地、房屋、设施、山林的变现收入。
（5）其他收入。包括捐赠收入、罚没收入及杂项收入。捐赠收入指政府得到的来自个人或组织的捐赠。发生自然灾害、战争时期或特定支出项目（如公共设施、公益设施、慈善事业）会发生捐赠收入。罚没收入是政府依法处理的罚款和罚没品变现收入，以及依法追回的赃款和赃物变卖收入。杂项收入包括国际组织援助捐赠。
2．完善公共收入体系。
（1）公共收入就是政府收入，并全部体现到财政收入体系或者预算收入体系之中，不存在财政、预算收入体系之外的其他任何政府收入。
（2）公共收入以公共税收为主要形式，公共税收在公共收入中占绝大多数。
（3）由于公共收入主要以公共税收形式实现，其公共性和公共决定性是不言而喻的，税收意味着纳税人对广义公共品的普遍性付费，具有公共性；这些税收法律都是由行政机关提出并得到国家权力机关批准而执行的，具有公共决定性。
（4）公共收入体现为一级政府、一级财政、一级收入的分税制体系。
（5）一般而言，地方政府收费占财政总收入的比重大于中央政府，特别是在人口稠密区集中提供公用事业服务的城市政府的财政收入中，收费收入所占的比重较高，但收费与使用者付费收入也应不超出政府总收入的1/5。
3．建立公共税收制度。
公共税收制度决定方式最佳选择是：征税者以税收法案的提出者身份提出税收法案，纳税者以税收的交纳者身份对税收法案拥有表决权，双方共同议定一种规范的税法，形成事前约定；征纳过程成为征税者和纳税者共同遵守税法规范的行为过程，征税者没有随意决定征税和决定多少的超权力，在没有弹性的行为空间上征税，纳税者在法律层次上履行没有规避可能或规避代价高昂的纳税义务，其纳税行为选择弹性空间极小化，形成其纳税过程的无弹性选择机制。无论是征纳行为前的税法规范约定，还是征纳行为过程中的无弹性选择机制都需要让税法成为定规。如是方能通过漫长的税收实践培养出税收征纳双方都具备的市场经济所要求的公共税收意识。[16]
注释：
[1][4][13]王军、欧阳宗书：《公共财政学术研究观点综述》，《中国财政》2000年第12期。
[2]叶振鹏：《按照公共财政的要求转变理财观念》，《财政研究》2000年第11期。
[3][11]谭建立：《对公共财政的几点认识》，《贵州财经学院学报》，2001年第1期。
[5][9]杨灿明：《推进公共财政支出改革的几点建议》，《财政研究》2001年第9期。
[6]邓子基：《关于公共财政的几点认识》，《财政研究》2001年第7期。
[7][15]邵培德：《公共财政新诠释》，《财政研究》2001年第1期。“”版权所有
[8]焦建国：《公共财政：理论与实践的着眼点在哪里》，《金融早报》（深圳）2001年3月30日。
[10]刘汉屏、章成：《公共财政与公共财政政策选择》，《财政研究》2001年第7期。
[12]李炜光：《建立公共财政体制之理论探源》，《现代财经》（天津财经学院学报）2001年第2期。
公共财政的目的篇7
一、公共财政：市场经济条件下的财政运行模式
财政是政府为实现其职能而进行的资源动员和运用的活动，在人类社会发展的各个历史时期不同社会经济运行方式下，财政活动的内容和方式会呈现出不同的特征，表现为不同的模式。公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型和模式，是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动。没有公共财政就没有市场经济。只有公共财政的建立和完善，政府才能更好地履行自己的职能，合理配置社会资源，校正市场配置的偏差，才能保障各项公共事业及公共经济建设的发展，为市场主体的经济活动创造良好的运行环境，也才能激发劳动者的劳动热情和创造精神，推动社会先进生产力的发展。
经济体制决定着财政管理的体系架构及运行模式。我国改革开放的实践已经否定了计划经济体制和与之相应的传统的财政模式。公共财政是随着市场经济产生和发展起来的，公共财政与计划经济体制下的财政有显著区别，它的基本特征：一是分清政府和市场各自角色，财政主要承担弥补市场失效的职能。伴随着内在于公共财政的公共性特征的日益凸显，财政上的钱将越来越多地花在诸如提供公共物品或服务、调节居民收入分配和促进经济稳定发展等事项，而从属于竞争性、赢利性领域的事项中逐步退出，并最终打上非赢利性的烙印。在这一过程中，政府部门和企业部门的“角色”会逐渐分离，谋求公共利益的极大化将最终成为政府部门的行为取向。二是以满足整个社会的公共需要为出发点和归宿，服务一视同仁。相对于传统意义上的国家财政，它的根本性变化，就是以“公共性”淡化“阶级性”，就是从“国有制”或“公有制”挪向“多种所有制”。公共财政框架中的政府收支同广大社会成员的切身利益直接挂上了钩，政府及其公共财政提供的服务必须适用于所有市场主体，符合市场主体的根本利益。三是公共财政职能以社会利益为活动目的，即非赢利性特征。市场经济没有公共物品或劳务也就无法正常运行。市场经济条件下，企业或个人的经济活动往往受到利益机制的驱使，而作为社会组织者和管理者的政府，追求的是最大限度地满足公共需要，从人类社会发展的历史规律看，公共物品或服务所占的份额呈现出越来越大的趋势。我们正在全面建设小康社会，主要着眼于生产或提供公共物品或服务的公共财政，是全面建设小康社会的一个重要系统。四是将政府及其公共财政置于法律约束和规范之下，即法制化财政。公共财政的本意应当是纳税人主导的财政，本质上是社会公众的财政，“取之于民，用之于民”是公共财政之本，即各级政府的财政资金（包括税和费）取之于民、用之于民，收支的各个环节必须接受人民监督。公共财政的收支运作行为，必须走上规范化的轨道，必须讲规矩、有规矩、守规矩，财政预算必须经过代表社会公众利益的机构审核批准，并赋予法律权威。以此为契机，依法理财、全部收支进预算、财税部门总揽收支等要求，将最终成为公共财政收支行为规范化的标志。
二、深化财政体制改革的目标：建立完善的公共财政体制
我国在20世纪80年中期才首次引入公共财政的概念，开始引发过争论。十四届三中全会以来，明确了公共财政的改革目标，20世纪90年代，在我国确定建立社会主义市场经济体制后，公共财政受到人们的广泛重视并逐步得到推行。随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国传统计划经济体制下事无巨细、包揽一切的“生产建设型”财政运行机制必须实现根本性转变，借鉴发达市场经济国家的成功经验，构建适应社会主义市场经济体制要求、体现中国特色、以满足社会公共需要为目的的公共财政体制框架，已成为当前我国财政改革与发展的一项十分重要而又紧迫的任务。经过未来十年的努力，应基本完成财政职能的根本性转变，完成适应社会主义市场经济的公共财政制度的构建。
目前，我国财政体制存在的主要问题表现在：一是政府财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政上述表现越突出，矛盾也越尖锐。财政还没有从它“越位”的领域完全退出，“缺位”的领域进入不足。财政支出结构呈现“两高”和“两低”的特征。2001年全国财政预算总支出中，经济建设费所占比重是34.24％，是各类支出中比重最高的；另一高是事业费支出比重高，2001年事业费支出占总支出比重18.84％。“两低”之一是预算内用于社会抚恤和社会福利（包括离退休费）的支出只占全部支出的1.41％（还不是社会保障的全口径，因为不在预算中）；另一低是支援农业支出占总支出的比重4.86％，其中还包括各项农业事业费。这反映了我国财政支出结构仍保留着计划经济时期财政的一些特征，支出结构按照社会主义市场经济要求有待调整和优化，公共财政体制的建设尚不到位。二是中央和地方的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和城乡差距的调节能力还很有限。中国财政体制虽经过多次改革与调整而不断完善，但始终没有根本解决好各级政府之间事权划分以及完善的政府间转移支付等问题，尤其是没有建立起根据基础教育、基本医疗卫生服务等基本需求向贫困地区确定转移支付的机制和制度。由于财政转移支付制度的不健全，能够用于公共服务均等化的资金十分有限，地区间、城乡间的收入及公共服务的差距不仅没能缩小，反而有所扩大。从国家财政资源在城乡之间的分配来看，政府提供的公共产品和服务城乡之间存在着明显的不公平。
按照社会主义市场经济发展的要求，积极稳妥地不断完善公共财政收入体制，未来十年财政体制改革与完善宏观调节的重点：一是建立稳定增长的公共财政收入机制，进一步调整和优化财政支出结构，科学界定财政支出范围，逐步取消对竞争性和经营性领域的投入，突出公共性特征，切实把公共财政的支出重点转移到国家安全事项和政府建设、公共事业发展和公益性基础设施建设，以及对经济运行进行必要的宏观调控等社会公共需要方面，不断提高公共财政的保障能力和保障水平。逐步降低目前财政支出中经济建设费的比重，缩小基本建设支出规模。对事业单位经费的供给和管理体制进行改革，提高社会保障支出的比重，增加对农村义务教育和基础医疗卫生建设的投入。二是基本理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制，抓紧建立规范的转移支付制度。要进一步扩大规范的转移支付规模，增加对西部地区的财政转移支付，转移支付的重点应该集中向中西部地区倾斜，向农村的公共服务倾斜。加快建立规范的转移支付制度，扩大具有均等化作用的转移支付规模，着重从政府公共服务方面缩小地区差距。在投入必要的基础设施建设资金的同时，通过财政的转移支付，使中西部地区的政府公共服务水平与东部地区的差距逐渐缩小，以从根本上促进经济社会协调发展。三是加强财政对经济结构的调节，将城乡二元结构的调整作为财政对经济结构调节的着重点。未来十年是全面实现小康社会的重要时期，按照中国目前经济发展的潜力、基础和条件，在经济总量上实现十六大确定的国民生产总值翻番的目标相对容易，而比较难的是改变城乡二元经济结构，缩小地区差距和收入差距，而能否实现这一目的，在很大程度上取决于财政宏观调节的力度和效果。要加大对农业的投入力度，特别是加大对农村社会发展的支持力度。财政要把降低农民负担，提高农民收入，增加各级财政对农村公共服务资金的投入作为主要切入点和手段。改变政府对农业的补贴方式，提高对农业补贴的效益。适当增加对农业科技、农业可持续发展、农村基础教育和医疗卫生的资金支持。四是农业税制的改革要逐步向统一城乡财政税收制度的方向转化，逐步统一城乡财政税收政策和制度。从近期来看，主要先搞好农村税费改革试点，创造条件逐步降低农业税率，调查和研究农业税与现行增值税、所得税等税制体系并轨的具体条件和路径。近期完成农村税费改革试点；之后逐步下调农业税税率，并进行取消农业税、与城镇税制并轨的调研和试点。
三、公共财政模式下要把解决“三农”问题放在突出位置
党的十六届三中全会提出要按照统筹城乡发展的要求，逐步建立有利于改变城乡二元经济结构的体制。统筹发展城乡经济，这是国民经济发展过程中的一项重大决策。要全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，重点和难点在农村、农民、农业。不解决好“三农”问题，农村不实现小康，不实现城乡协调发展，全面建设小康社会的目标就难以实现。财政必须站在全局的高度，从统筹城乡社会经济发展的大战略入手，把解决“三农”问题放在突出位置予以支持，并从思想观念上实现“两个转变”：一是由过去的农村支持城市、农业支持工业逐步转变为城市反哺农村、工业反哺农业；二是让公共财政的阳光逐步普照农村，让公共财政的雨露逐步滋润农民。
公共财政支持农业、农民、农村的理论依据和现实依据是:农业所具有的自然风险与市场风险交织的弱质产业特征，给农业生产经营带来很大风险,客观上需要财政支持；农业部门生产率低、比较效益低，在市场竞争中处于不利的地位,需要政府提供资金和政策支持；加入wto给我国农业带来的挑战需要强化政府对农业的支持。农业问题从中国当前及长远看都具有特殊的重要性,必须切实强化对农业的支持和保护,在农业的发展过程中,政府应责无旁贷地将农业摆在国家宏观调控的重要位置。按照公共财政的理论,在市场经济条件下,财政的活动范围主要是市场失灵的领域,即公共产品的提供、纠正外部效应、维持有效竞争、调节收入分配、稳定经济等。农民是弱势群体，农业是国民经济的基础,农产品在供给与需求方面具有特殊性,决定了“三农”问题的解决需要加大政府政策调节的力度。农业的国民经济基础地位及其弱质性需要政府的干预和保护，公共财政通过提供农村公共产品来改善农民的生产、生活和农村外部环境条件，“三农”问题的解决离不开公共财政的支持。目前，我国财政支农存在的主要问题是:农业投资政策没有完全落实,财政投资农业的总量不足;财政重视农产品购销环节的补贴,忽略了农业生产科研方面的投入;财政支农资金结构不合理;财政对农业投入的管理机制尚不健全,无约束性,挪用挤占现象严重;政府对农业投资存在明显随意性。
公共财政的目的篇8
关键词：公共财务受托责任；绩效评价；政府财务报告
中图分类号：F234．4 文献标识码：a 文章编号：1003-7217(2008)05-0084-04
国际会计师联合会公共部门委员会在其公布的《中央政府财务报告》中指出：“政府财务报告的最高目标应是有助于利益相关者评价政府公共部门的受托责任并做出相应决策”。美国政府会计准则委员会在其第1号概念公告“财务报告的目标”中也指出：“受托责任是所有政府财务报告的基础”，“在一个民主社会中，财务报告在政府实现其对公众负责的职能中起着重要的作用”。另外，李建发在《政府会计论》中同样认为：“政府财务报告是政府会计的‘产成品’，是反映和报告政府绩效及受托责任完成情况的载体，也是立法机关、社会公众审核并批准解除其受托责任的依据”。这些说法都说明了受托责任、绩效评价和政府财务报告三者之间存在着一定的联系。但由于中国现行的预算会计报告还不能如实地反映和报告政府绩效及公共财务受托责任的完成情况，使得这三者的联系并没有引起人们足够的重视。为此，本文在理顺公共财务受托责任、绩效评价和政府财务报告三者关系的基础上，提出了以绩效评价为导向改进中国政府财务报告的基本设想。
一、公共财务受托责任的归宿：绩效评价
公共财务受托责任(publicfinancialaccount-ability)主要指经营管理公共财产的机构或人员(具体包括中央和地方政府机构、盈利和非营利性的国有公营企事业单位及其管理人员)有责任汇报对这些财产的经管情况，并负有财务管理和计划项目方面的责任。它的产生主要源于民主社会制度的建立，源于民主社会里公共权力的让渡而形成的委托关系。即在民主社会里，政府要行使公共权力、提供公共产品和服务需要耗费一定的资源，必须以一定的形式和程序为其行使公共权力提供资源保障，于是政府以公共预算的方式，通过征税等渠道从社会公众那里取得公共资源来提供保障，并由此形成政府对公共资源的使用和管理的受托责任。
公共财务受托责任是存在于公共领域特殊形式的受托责任，它不同于企业财务受托责任。企业财务受托责任的产生源于所有权与经营权的分离所形成的委托关系，并且企业以盈利为目标，所以委托人(股东)可以从企业披露的财务报告中获取投资回报率等财务指标来评价人(经理层)的业绩，从而解除人的财务受托责任。而公共财务受托责任的产生源于社会公众部分“财产权”的让渡而形成的委托关系。这种委托关系一般具有两个基本特征：一是委托链条长、具有多层次性；二是长期契约。因此。与企业相比，它更加复杂。也更容易产生各种各样的问题。
公共财务受托责任的这些特征决定了其解除的复杂性，而绩效评价体系的建立能有效解决这一难题。因为从受托责任的含义来看，它的本质其实就是一种结果导向的责任管理。而关于责任，Romzek和Dubnick在《国际公共政策与行政百科全书》中这样定义：责任是一种关系，在这种关系中，个人或单位在被授权的行动中，有义务向授权者回答有关授权行动绩效的问题。英国的富尔顿报告也认为，责任管理就是要“使个人和单位对已得到尽可能客观评价的绩效负责”；它的实现依赖于“在政府部门内部确认或建立责任单位――这些单位的产出能够被尽可能客观地加以考核，同时，这些单位中的个人则可以以个人的名义对自己的绩效负责”。可见，责任管理的归宿在于人对绩效负责，受托责任的归宿在于绩效管理。而具体到公共财务受托责任，它的归宿就在于政府公共部门绩效信息的全面披露与评价。一方面，政府公共部门(人)可以通过向选民(委托人)披露绩效信息，公开解释、说明其使用权力和资源的方式和效果；另一方面，选民(委托人)可以通过分析与评价政府公共部门绩效信息，对政府公共部门公共财务受托责任的履行情况进行考核，当政府公共部门绩效符合选民的预期或既定标准时，政府公共部门就可以解除其承担的公共财务受托责任。
二、政府财务报告：绩效评价的重要信息来源
公共财务受托责任的归宿在于绩效评价。而绩效评价又涉及到政府公共部门绩效目标的确定、绩效指标的设计以及绩效报告(包括绩效信息的披露)等一系列的工作。这些管理性工作必须建立在客观的基础上才能实现，这个客观基础就在于有一个良好的绩效信息提供系统。而政府财务报告作为一种货币化的经济信息系统，在提供这些绩效信息方面具有天生优势。主要表现为：
首先，政府财务报告基本包含了政府绩效评价所需的相关信息。一般认为，为评价公共部门的绩效，至少需要以下几方面的信息：(1)政府公共部门守法和管理的信息；(2)政府财政状况的信息；(3)政府公共部门提供服务的努力程度，成本和成就的业绩信息。而所有这些相关信息都可以通过政府财务报告系统采用特定方法(如引入应计制、提供合并的政府财务报告以及规范政府财务报告的信息披露等方法)提供的数据予以体现。
其次，政府财务报告在政府财务信息披露中起着重要作用，是社会公众评价政府公共部门绩效及做出相应决策的重要依据。政府财务信息披露的主要方式为政府预算和政府财务报告，此外还有其他一些定期或不定期公开的经济文件。而关于政府财务报告这种披露方式，国际会计师联合公共部门委员会在公布的研究报告第1号《中央政府财务报告》中明确指出：“政府财务报告是指满足外部使用者共同的信息需求而编制的通用财务报告，这些外部使用者依靠这些报告，将它们作为财务信息的重要来源，因为他们获取另外信息的权力、能力和途径是有限的”。这就是说，政府财务报告是政府财务信息披露的所有方式中重要的一种，并成为信息使用者评价政府公共部门绩效及做出相应决策的重要依据。
此外，pollitt(2000)等还认为，企业型的财务报告系统和基于此的财务分析体系能有效地为政府绩效评价提供支持，从而监察公共部门的委托一问题。因此，在对政府财务报告系统进行必要改进的基础上，政府财务报告系统及其生成的财务信息能在最大程度上为利益相关者评价政府公共受托责任的履行情况(绩效)提供定量信息支持。
三、以政府绩效评价为导向推进政府财务报告改革
公共财务受托责任的归宿在于绩效评价，政府财务报告又是绩效评价所需绩效信息的重要来源。这就要求政府财务报告能够提供可靠、相关的量化信息，以合理评价公共财务受托责任。但迄今为止，
中国建立在现金制基础上的预算会计报告，只是一种以预算管理为中心的宏观管理信息系统，范围小，内容不完整，并不能满足绩效评价工作的要求，也不利于公共财务受托责任的解除。因此，以政府绩效评价为导向推进政府财务报告改革，使公共财务受托责任得到合理解除，就成为必须要解决的课题。而按照国际会计师联合会公共部门委员会的观点，建立一个规范的政府财务报告制度，首先应当明确政府财务报告的目标、主体、基础、报表体系和报表内容等主要问题。
(一)关于政府财务报告的目标
如前所述，目前国际上大部分学者和政府会计准则制定机构在关于政府财务报告目标这个问题上的观点比较接近：即向使用者提供全面的财务信息，以帮助其评价政府的受托责任和作出相关的决策，而其中，报告和解除政府主体的公共财务受托责任是政府财务报告的根本目标。如澳大利亚政府财务报告的目标是为使用者提供有用的信息，帮助使用者制定或评价政府的资源配置决策，帮助报告主体管理统辖机构解除受托责任。而从绩效评价的视角来分析，这一根本目标的实现最终又有赖于对政府绩效的评价。
目前中国预算会计报告的目标主要定位于满足国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要，即定位在较低层次的为政府内部管理提供服务上，社会公众或其他信息需求者往往因缺少较高层次的信息支持而无法有效督促政府履行广泛的公共财务受托责任。因此，政府财务报告的目标层次还需要进一步提升，其直接目标应该定位于提供绩效评价的有用信息，定位于帮助评价政府公共部门的绩效和反映政府公共部门的公共财务受托责任。
(二)关于政府财务报告的主体
政府财务报告的主体涉及纳入政府财务报告内容的范围和组成。从公共财务受托责任和绩效评价的视角来分析，其界定的关键在于该主体是否承担公共财务受托责任，是否存在绩效评价的信息需求。也就是说，无论是狭义政府还是广义政府，无论是政府基金、政府部门(单位)还是整体政府，只要该主体承担受托责任，存在绩效评价的信息需求，就应被视为一个政府财务报告主体。
中国现行预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计，其报告主体局限于狭义政府，范围很小，没有包括公共财务受托责任的全部受托者，不能提供政府控制的资源和活动的完整概念。因此，应当按照公共财务受托责任和绩效评价的要求，扩大政府财务报告的主体范围。这方面，美国的经验值得借鉴。美国的《政府会计准则委员会――第34号公告》将政府财务报告主体定义为三个层次：(1)基本政府；(2)基本政府财务上负责的组织；(3)其他组织。并认为政府财务报告的核心通常是基本政府，基本政府之外的政府型组织(例如组成单位、合营、共同管理的组织或其他单列的政府部门)在自己独立的财务报告时，应当把自己作为报告主体的核心。考虑到中国政府层级较多，广义政府包含的范围较广，可以将政府财务报告主体分成三个层次：基本政府层次、组成单位层次和相关单位层次。各级政府机关、行政部门构成基本政府层次，该级各部门的直属单位构成组成单位层次，这两个层次确认为政府财务报告的正式主体。国有独资企业、政府参股企业、公用事业单位等可以作为各级政府财务报告的相关单位，以附注或附表的形式列入政府财务报告。
(三)关于政府财务报告的报告基础
报告基础问题是政府财务报告制度的一个重要因素，影响到财务报告的功能和财务报告目标的实现。近年来，部分国家政府财务报告的应计制改革引起了全球会计界的关注。应计制企业财务报告系统在企业财务受托责任中的出色表现使学者们有理由相信，应计制财务报告在反映和评价政府绩效及公共财务受托责任方面明显地优于现金制财务报告。
中国现行的预算会计报告是以现金制为报告基础，很难客观公允地反映政府的整体财政状况和运行绩效。因此，从绩效评价和公共财务受托责任的角度来看，应计制的适度引入是应该的。当然应计制的引入不是一蹴而就的，它应是一个对财务信息需求逐步增加的过程，其关注的重点在于是否需要应计制来增加政府财务报告的信息含量，以及应首先在哪些方面和哪些项目引入应计制，而不是简单地以应计制系统取代现金制系统。
(四)关于报表体系和报表内容
报表体系和报表内容主要是明晰政府财务报告的组成和内容，分清哪些内容应当纳入政府财务报告，哪些不应纳人，其中应当纳入政府财务报告的内容中哪些是核心内容，哪些是附带内容。根据《国际公共部门会计准则第1号――财务报表的列报》的规定，一套完整的政府财务报表体系包括：(1)财务状况表(又称为资产负债表)；(2)财务业绩表(又称为运营表、收入与费用表、收益表等)；(3)净资产／权益变动表；(4)现金流量表；(5)会计政策和财务报表附注。一套完整的政府财务报表至少应当提供以下信息：资产；负债；净资产；收入；费用；现金流量。
公共财政的目的篇9
关键词：公共组织财务管理理论
中图分类号:F230文献标识码:a
文章编号:1004-4914（2012）07-143-03
一、引言
公共组织财务管理弱化是一个世界性的问题。1989年美国审计总署和总统管理与预算办公室对联邦政府的“高风险”项目进行研究，识别出多达78个不同的问题，这些问题的存在使得潜在的联邦政府债务达到数千亿美元。为解决上述问题，1990年美国国会通过了《首席财务官法案》，目的在于提高联邦政府的财务管理水平。我国近些年来审计署披露的中央、地方政府部门及某些高校、基金会的违规违纪案件更是令人触目惊心。人们不禁要问这些过去的“清水衙门”为何成了事故频发区，它们到底是怎么管理的，违规违纪案件为何屡禁不止?
在这一背景下，理论界对公共组织财务管理问题展开了研究。英国学者John.J.Green出版的《公共部门财务管理》一书中，以英国为例对公共部门的财政控制、预算等问题进行了概括和总结。我国学者李建发对公共组织财务与会计问题进行了较为全面、系统和深入的研究，在其发表的论文“市场经济环境下事业单位的财务行为规范”，“公共财务管理与政府报告改革”等研究成果中对公共组织财务管理的性质、特征进行了分析，并提出加强公共组织财务管理若干建议。姜宏青在“公共部门理财学科的兴起与建设”一文中从学科建设角度分析了建立公共部门理财学的必要性，并提出了公共部门理财学科的构建设想。这些研究无疑极大地促进了我国公共组织财务管理理论研究，但总体来说，我国公共组织财务管理理论研究刚刚起步，现有研究成果中就公共组织财务管理某一方面存在的现实问题进行研究的比较多，探讨公共组织财务管理理论问题的研究成果尚不多见。基于此，本文在吸收前人研究成果的基础上尝试着对公共组织财务管理的内涵、特征、目标及内容进行探讨。
二、公共组织财务管理的含义和特点
公共组织财务管理也称为公共部门财务管理或公共财务管理，是指公共组织（或部门）组织本单位的财务活动处理财务关系的一项经济管理活动。
（一）公共组织
社会组织按组织目标可分为两类，一类是以为组织成员及利益相关者谋取经济利益为目的的营利性组织，一般称为私人组织，包括私人、家庭、企业及其它经营机构等；另一类是以提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的的非营利组织，一般称为公共组织，包括政府组织和非营利组织。
在我国公共组织主要指政府部门、事业单位和民间非营利组织。从理论上讲，国有企业也属于公共组织，但由于其运行和管理方式比较特殊，一般不把其包括在公共组织中进行研究。
公共组织具有组织目标的非营利性和多样性，提供的公共产品和服务的非竞争性，行为活动的规则导向性以及通过行使公共权力来管理公共事务等特点，这些特点使得公共组织的财务活动明显区别于私人组织。
（二）公共组织财务的特点
公共组织财务包括财务活动的组织及其所形成的财务关系的处理，其中财务活动主要指围绕组织资金的流入、流出所进行的组织、计划、控制、协调等活动。公共组织财务具有以下主要特点：
1.财政性。公共组织的资金运营与财政资金有着千丝万缕的联系。（1）大部分公共组织（主要是政府部门和事业单位）的资金来源于财政资金。（2）由于政府部门和事业单位是公共财政的具体实施者，因此公共组织财务活动就是财政政策的具体执行和体现。（3）公共组织财务活动的结果和效率直接影响到财政目标的实现。
2.限制性。公共组织是用别人的钱给别人办事，缺乏责任约束和激励机制，为防止公共组织滥用公共资源，各国政府对公共组织的资金管理一般较为严格。与私人组织相比，公共组织在资金的筹集和使用上受到较多的限制。（1）公共组织资金的筹集、使用方向和金额应严格以部门预算为基础，并非组织自主决定。（2）公共组织（主要是政府部门）在资金管理权限上受到限制，如我国政府采购制度规定，政府部门采购大宗商品和劳务的活动要由财政部门代为进行，政府部门在资金管理权限上受到相当大的限制。
3.财务监督弱化。私人组织的财务活动一般会受到来自产品市场、资本市场、投资者、债权人、社会中介等多方面的约束和监督，与私人组织相比，公共组织由于来自所有者和市场的监督弱化，导致其财务监督弱化。（1）资金提供者监督弱化。公共组织的非营利性决定了公共组织资金的提供者不能从组织的运营中获得经济上的收益，他们既不享有经营管理权，也不享有收益分配权，这样公共组织就缺乏最终委托人的人，不存在“剩余索取权”的激励机制。因此，与企业投资者相比，公共组织资金提供者对组织的经营和财务活动情况关注度较低，对组织运营的监督相对弱化。（2）市场监督弱化。公共组织提供的公共产品或服务如公共安全、社会秩序等往往具有垄断性，一般不需要由具有竞争性的市场来评价其产品或服务的价值。公共产品市场的这种非竞争性，使得公共组织缺乏来自市场的竞争和监督，这也是造成公共组织资源利用效率低下的原因之一。
4.财务关系复杂。公共组织财务活动涉及面广，影响大，所体现的财务关系也比私人组织复杂。（1）利益相关者众多。公共组织在组织资金运动，提供公共产品的过程中既涉及到与财政部门及其它职能部门的关系也涉及到与供应商、金融机构及社会公众等关系，利益相关者众多。（2）既存在经济关系又存在政治关系。私人组织财务活动体现的是市场规则下的经济关系，而公共组织财务活动所体现的既是经济关系又是政治关系。公共组织的资金从根本上是来源于纳税人等社会公众，其产品也是服务于社会大众，其财务活动的背后反映的是政府的政策选择，体现着政府的意图。因此公共组织资金的流动和分配就不仅仅体现着经济关系还体现着一种政治关系。
公共财政的目的篇10
关键词:公共财政支出绩效评价评价指标
一、开展公共财政支出绩效评价的意义
在财政支出活动中所取得的实际效果，也就是财政支出绩效，它对政府配置资源的合理性及资源使用的有效性进行了重点研究，也是对政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间比较关系的反映。
(一)财政支出绩效评价是从财政支出经济性、效率性和有效性的总体要求出发，科学、客观公正地衡量比较财政支出的行为过程、支出成本及其产生的最终效果，并对其进行综合评估，绩效评价方法要求科学和规范，评价标准统一制定
在事前、事中和事后都能多方面控制财政资金。在财政支出安排和实施的全过程中都存在财政支出绩效评价，它综合评价了财政支出效益、管理水平和投入风险等方面，使财政调控功能充分发挥，财政资金安排的科学性也大大提高，也促进了实现财政支持社会的经济目标。
(二)财政支出绩效评价工作的开展，促进了财政支出的规范和依法理财
(1)既能使公共支出透明增加，又能使公众对政府的信任度提高；(2)对重点项目建设非常有利，能够及时提供有价值的信息给运行中的项目，促进了项目管理，对项目的责任感，项目管理者的意识明显增强；(3)财政执法和监督约束效用提高，财政资金监督与管理得到了正确的引导和规范，财政资金使用效益大大提高；(4)资源得到了合理的配置，有效的信息可通过财政支出绩效评价获取，投资风险和短期行为被政府决策者有效地规避，财政资金得到节约，供求矛盾也能缓解，促进了资源的有效配置。
二、公共财政支出绩效评价的现状
在我国绩效评价开始的时间还比较短，对于公共部门来说更是如此。近年来，国际社会都普遍重视绩效评价，在公共财政教育支出领域，我国财政部门也进行了一定程度的实践探索并初步取得成效，但不足的地方也逐渐暴露了出来，主要表现在以下几个方面：
(一)评价指标设计过于注重支出分配而忽视了支出后绩效
由于我国财政支出管理长期形成了一种传统，财政部门的支出分配情况在实际绩效评价工作中是集中的重点，现行的评价并没有达到真正意义上的绩效评价。
目前我国财政支出预算目标的完成情况与执行过程的合规性是现行评价关注的重点，但还没有开始实施或刚刚开始探索支出后的经济性、效率性和效能性评价。如果预算拨款或者对现行规章制度的遵守情况是公共财政支出绩效观念局限的内容，那么真正使用公共财政资源的目的肯定会被误导，只重手段而忽视目的的“文化”、忽视公众和神化了的官僚思维会出现，社会的真正效率必将遭到损害。
(二)缺乏科学性和系统性设计的评价指标
我国现行的公共财政支出绩效评价，指标是由财政部门根据通用的财务规则对自己而设立，对自己支出的合理性和有效性进行反映。
以公共财政教育支出绩效评价为例，公共财政教育支出总量及其占GDp的比重、公共财政教育支出结构、教师总量、学生总量和结构、教育行政事业性收费总量和结构等量化指标等，这些都是主要采用的指标，总的来说这些指标过于简单，只追求了定量化，即使再具体和具有很强的操作性，也不能对现实绩效进行全面客观地反映。几乎没有反映出公共财政教育支出的根本使命和职责实现绩效，而且还容易以偏概全，对整个公共财政教育支出绩效评价及其支出本身的发展易产生误导的影响。
(三)很难实现绩效预算
绩效预算管理从建立到全面实行需要一个过程，在项目预算中，前期项目论证不科学，在中期又局限于先确定资金再对项目进行论证的现象，而且记录也很少，财政管理上对绩效的关注非常少，过多地存在了合规合法性监督，部门和单位在一定程度上还存在不讲绩效、只管要钱的现象，这些问题对财政资金的使用绩效有着严重的影响，极易造成违规操作，绩效评价工作的进一步开展也受到了制约。
(四)缺乏约束有力的支出评价结果