城管执法的法律依据篇1
(一)主体地位不明确
城管在法律上是否拥有行政执法主体资格，是个值得深究的问题。行政主体是指依法享有国家权力，能以自己的名义实施行政管理，能独立承担因权力而衍生出的相应法律责任和后果的组织。行政主体需要具备以下几个要件:第一，具有行政职权;第二，是依法拥有部分国家行政执法权力的组织;第三，能以自己的名义实施行政行为;第四，能够独立承担法律后果。若城管部门的设立，有一条不符合上述要件，则城管不是合格的行政主体。［1］从《行政处罚法》第十六条来看，行政处罚权是根据国务院或者是国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定，由某个行政机关集中行使，可见，具有合法性的是集中处罚权，但没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关的合法性。行政机关必须严格按照组织法经由报批备案和审批等法定程序，以规范其权力、职责、行政事务和工作制度等。城管部门的成立若没有经过这些程序则不能够认为是合法的行政主体。事实上，在我国很多城市都存在城管的设立不通过立法程序的现象，只有少数大城市成立城管执法局这样的一级单位，大部分还是受政府或行政机关委托成立城管监察大队或支队。即使是受委托的事业单位，也必须要有严格的行政委托程序和制度，否则不具有城市管理执法的合法性权力。
(二)执法程序不规范
目前，我国还没有专门出台有关城管综合执法的法律和法规。《行政处罚法》作为现在城管执法的主要依据，其第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定:“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”［2］我国是法治社会，法律、法规是保证社会公正和公平的最佳工具，在此过程中，程序公正发挥着不可替代的作用。严格规范城管执法程序，控制执法权力行使过程，是完善城管执法路径之一。我国很多地方，城管在执法过程中没有严格按照法定的执法程序进行执法，他们的执法过程却会直接影响着行政相对人的权利和义务。在现实社会中，城管和行政相对人对于处罚金额讨价还价，在没有相关法律文件包括行政处罚决定书情况下，城管就可以对行政相对人的私人财产乱罚乱扣，这些现象时有发生。这表明城管在执法过程中程序违法、人为剥夺当事人财产的权利具有随意性，严重损害了我国城管的社会形象。我国许多城市对城管的执法程序都有明确的规定，但在法制长期动态建设的过程中，依然不能避免“重实体、轻程序”的问题，表现为:缺乏严格规范程序意识，执法程序立法不足。在整个行政执法过程中，涉及到行政相对人权利和义务具体行政行为时，很多情况下没有严格按照法定的程序执法。除此之外，在已有的立法方面也存在不足。例如，《行政处罚法》在处罚程序上有两个缺陷:一是暂扣或没收行政相对人的私人财产后，是否开具清单没有严格规定;二是对没收的财物如何进行处理，也没有加以规定。［3］
(三)执法权力依据不明确
城管的大部分执法权力主要依据散落于地方性法规和行政规章之中的相关条文，且这些法规和规章的地位又远远低于宪法和法律，而对于处在执法最前沿的城管队伍，其执法依据显然存在问题。由于缺少一部相关的正式法律来约束其执法行为，人们对城管人员执法的权力来源不禁产生质疑，尤其是相对集中的行政处罚权。城管相对集中的行政处罚权是依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，其授权由国务院或由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的处罚权。仅从条文字面意思上思考，并不能认为国务院可以决定或授权其他部门来设立一个新的行政机关来集中行使行政处罚权。相对集中的行政处罚权理论上可以由一个新设的行政机关来行使，但依据《立法法》的法律解释，认为该授权应当由全国人大常委会行使，而国务院对此进行的合法性解释尚值得怀疑。在这种执法法律环境不完善的情况下，仅存的法律依据也是零散于各个法律中，缺少一部针对于城管执法权力的法律。所以，要明确城管执法权力的合法性来源，制定一部相关的法律法规刻不容缓。
(四)职权范围不清
行政法赋予行政主体行政权，旨在保护公共利益和维护社会秩序。从古至今，行政权力的易腐性、扩张性和对个人权利的损害性，客观上存在，也是不可否认的事实。行政法明确规定行政机关行使行政权力相关的范围、程序和法律责任等，这样既可以有效监督行政主体，又可以避免和防止违法滥用行政权力。在规范行政主体执法的法律职责的同时，也是在保护公民、法人或者其他组织的合法权益。我国是社会主义国家，社会主义的宗旨是为人民服务，保护人民的合法权益是城市执法机构的首要任务。因此，行政主体执法的职责范围模糊不清，则不能为行政管理中处于弱者地位的公民、法人提供最为有效的权利保护。我国城管拥有比较集中的混合型行政处罚权利，各个部门的处罚权集中在一起交由城管部门来行使，有关行政机关则不再行使已经统一由城管行使的行政处罚权。按照行政处罚法和国务院的有关相关规定，集中行政处罚权后，原有行政处罚权力的行政机关不再拥有已经被一个统一的行政机关行使的行政处罚权。按照行政处罚法的规定和国务院的要求，行政处罚权相对集中后，城管在履行执法职责的活动中，原有关行政执法部门要积极支持、配合。［4］目前，在我国城管执法职责缺乏一个统一的职责体系，尤其缺少一个职责的顶层设计，以致城管部门与各部门之间会出现职权分配不清的情况。例如，在城市管理中，环保局将企业乱排乱放的处罚权力转交给城管，但在行政管理中自身却依然拥有这些权利，最后导致职责的推诿和扯皮。
二、城管执法困境的解决对策
(一)城管执法主体资格合法化
执法主体是行政执法活动的承担者，即能以自己的名义实施国家权力，并对行为效果承担责任的组织。从这个定义可以看出，行政执法主体的成立必须有合法的程序和依据，有自己明确的权责范围，并能够为自己做出的行政行为承担最后的法律责任。符合以上要求必须有一部针对性的法律来规范和支撑它的主体地位。如果在法律上都存在模糊性，那么执法主体的合法性必然让人们产生怀疑和争论。城管执法部门的法律地位模糊，执法过程中缺乏具体的执法标准和体系，行政执法主体合法化存在阴影，所以出台一部有关城管执法的具体法律迫在眉睫。只有从法律的角度来确定城管的行政主体资格，才能使行政相对人从内心认同，有利于执法过程顺利地进行，因为公民对法律的信仰和基于这种信仰而产生的对法律自觉地服从。城市执法部门在法律上获得认可，有法律依据作为支撑，这样与其他部门在法律地位上处于平等状态，部门间的推诿扯皮会大量减少，也能保证自身权责的统一和执法的自主性、合法性和有效性。我国在不断贯彻依法治国的理念，依法保护公民的权益，如果执法主体的法律地位不够明确，何以维护行政相对人的权益。所以，破除城管执法的困境首先必须使行政主体资格合法化。
(二)明确城管执法程序
作为行政行为的过程，行政执法主体行使行政权力，必须遵循法定程序来控制行政行为的产生。行政执法程序的法定性意味着无论是行政执法主体还是行政相对人，在进行行政活动时，都必须遵守预定的行政程序，违反行政程序将承担相应的法律责任。城管在执法时，必须有事前的准备程序、执法过程程序和执法后的救济程序。第一，城管执法要坚持执法的公正性和公平性，尤其是涉及行政相对人的切身权益时，需要及时告知行政相对人有辩护和防卫的自由和权利;第二，城管执法要坚持执法的公开性，行政执法过程中，必须接受来自各方面的监督和检查，公开执法行为和过程;第三，城管执法要坚持执法的救济性，做出行政执法行为时，行政执法主体需要告知行政相对人有相关的救济权利和具体的救济程序等。相关的行政程序必须在产生行政活动之前明确，不能在行政活动过程中或过后产生和制定，这样行政执法主体可能会产生独裁和专横的行为，很容易发生行政纠纷。在行政法框架中，程序法是实体法的保障，程序合法才能保证实体性行政行为的合法，继而才能保证行政主体自身执法行为的合法，进而才能从法律上维护行政相对人的合法权益。在现实的行政执法活动中，行政执法主体需要结合部门实际，制定出一套科学的行政执法程序制度。我国部分城市都在积极制定相关切实可行的集中行政处罚权的办法和制度，《宁波市人民政府关于修改〈宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法〉的决定》已经于2013年10月25日宁波市人民政府第34次常务会议审议通过，自2014年2月1日起施行。2014年1月，河北省政府下发《关于同意平泉等八县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》。这些规范集中行政处罚权的实践对其他各省市都有一定的借鉴意义。
(三)界定城管执法权力
有职责必有相应的权力，权力是职责的支撑。城管部门的权力主要是其他行政部门的一些权力的集合，属于一种聚合性或者说是混合性的权力。城管在执法过程中经常会出现执法权力的不明确，与原拥有该权力的执法部门产生权力行使的纠纷和冲突。权限界定本身复杂、混乱，而执法的依据，又散落在20多部各种法律和法规之中。由于城管执法的复杂性，目前没有一部全国性的城管法规，少数省市近年来出台了相关法规，但其科学性、认同度、有效性还有待实践检验。城管的权力需要从源头界定，肃清权力的来龙去脉，理清权力和职责的框架，要变“借权”为“授权”。目前，城管实际上承担了大量的一线城市行政管理的执法工作，但执法都是间接借用各职能部门的法律法规和程序，即城管执法靠“借权”。放眼世界，德国在行政处罚权的安排方面做得比较好。德国的行政处罚权主要由警察、秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执法。秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门，相对集中行使规划、卫生、工商或者环保等部门的行政处罚权。其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应将案卷移送秩序局，由该局统一做出行政处罚决定。德国对行政处罚权的控制和安排类似于“三权分立”，可有效避免行政处罚权的不合理使用和部门之间的推诿扯皮。在界定执法范围和依据的基础上，应赋予市城管执法总队、区(县)城管执法大队(支队)独立的执法主体资格，可以使执法行为权力主体和责任主体相一致。以往行政管理过程中出现的多头执法、重复处罚、交叉管理等一系列越位、缺位、错位的秩序紊乱问题，主要是由各机构职权界定不严格、不准确和界定边缘不清晰造成的。只有严格界定包括城管执法机构在内的各部门职权，才能保证这些部门在实现行政管理价值目标的过程中有条不紊、各尽其职，从而消除推诿、扯皮的弊端，避免行政执法中不作为、乱作为等消极现象的发生。清楚界定城管的权力是公正公开执法的首要保证，也是保障行政相对人合法权益的重要途径。
(四)规定城管执法的法律责任
城管执法过程中，经常会出现越位、缺位、错位的现象，终究原因是没有明确规定城管自身执法的法律责任。行政法职权法定原则要求，政府在设立行政管理部门，首先，要明确界定行政机关执法的法律职责范围，作为该行政部门合法行使行政权力、依法从事行政管理活动的基本依据。只有在部门执法职责范围明确界定的情形下，才能精确地判断它们是否在法律授权的范围内真正为人民服务。法律职责和权力相互制约和平衡，在未来，各地方政府不应把一切权力交给城管，城管不是各职能部门相关职能的简单叠加，更不是相关法律职责的大一统。其次，要理清各职能部门的法定职责，进一步相对集中执法权，从源头上解决多头执法、权责交叉等问题，真正建立起权责统一、权威高效的行政执法体制，从而提升城市执法的效能。最后，各职能部门也要承担相应的法律责任，不能把所有职责全部交给城管，应该把和城管执法最相关的法律职责转让给城管部门，其他方面还得相互配合。城管部门只有清楚自己的法律职责，才能知道在执法过程中自己该做什么不该做什么，才能在执法中有信心地进行行政活动。
三、结语
城管执法的法律依据篇2
(一)现有城管执法立法体系的发展与内容
我国的城管系统发展大致经历了四个阶段：
启动阶段(1996—2000年)。这个阶段以相对集中行政处罚权的试点为主要内容。1996年3月17日，八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权，它为改革我国的行政执法体制提供了法律依据，为相对集中行政处罚权设立了框架，也为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论证，确立了相对集中行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。其后，国务院为贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》，下发了《关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号)，进一步明确要求：“各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。”这样，国务院文件正式将《行政处罚法》第16条概括为相对集中处罚权制度，并确定通过试点逐步推行这一制度，提出理顺行政执法体制，推进相对集中行政处罚权的试点工作。先后批准了广西、北京、天津、黑龙江等省市开展试点，拉开了城管执法改革序幕。⑤
稳步推行阶段(2000—2002年)。在这个阶段以相对集中行政处罚权试点工作的扩大推广为主要内容，下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发[2000]63号)，标志着相对集中行政处罚权试点工作在全国扩大的开始，要求把相对集中行政处罚权试点的经验运用于市、县机构改革。进一步理顺了行政管理体制，坚决克服多头管理、政出多门的弊端，切实促进政府职能转变。
全面发展阶段(2002—2005年)。本阶段相对集中行政处罚权的试点工作基本结束，以行政综合执法的制度化和规范化为主要内容。国务院了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)，指出：“实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地展开相对集中行政处罚权工作。”这一规定表明在横向上，我国在城市管理领域展开的、以相对集中行政处罚权为内容的综合执法体制改革从试点发展到了全面推行阶段，标志着全国开展相对集中行政处罚权试点工作结束，开始在全国各地推开。同时中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》，就相对集中处罚权工作和综合执法工作的关系和贯彻落实问题做出了安排。城管执法改革在全国范围内开展。⑥
困惑和反思阶段(2005年以后)。经过几年的实践，城管执法体制理论上的缺陷逐渐显现出来，各地城管执法机关面临一些难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。2005年以来，城管执法体制变革出现了停滞甚至倒退的现象。大家从初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。困惑和反思是建立一种新的行政执法体制必然要经历的阶段。在反思和批评中，思路可能被打开和拓展，不足之处可能被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健康、更快捷的发展阶段。所以在这一阶段，为进一步完善我国的城管执法方面的立法，《行政程序法》和《行政强制法》的制定出台成为人们关注的焦点。⑦
上述4个阶段均为中央方面对城管规制的立法，但是在地方立法方面，从目前实际情况来看，除个别城市已经制定关于城管综合执法的地方性法规之外，大多数有立法权的城市，一般都制定了城市管理领域推行相对集中处罚权的政府规章，没有立法权的城市，则制定了专门的政府令以及其他大量的行政规范性文件，作为推行相对集中处罚权的依据。以上海为例，上海从2000年起开展城市管理相对集中行政处罚权工作的试点，迄今为止已经了多部规范性文件作为该市城管执法的法律依据。2000年7月，上海市人大常委会通过了《关于在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》，依照此法规，上海市各个区先后成立区城管监察大队，开始了城市管理综合执法改革的试点；2004年1月上海市政府了《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》以及《上海市人民政府关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，将城市管理相关的市容、市政、绿化、工商、公安、环保、水务、建设、房地、规划等10个委、局实施的国家和地方的法律、法规、规章中的153项行政处罚权相对集中起来，转移给各区的城管监察大队组织实施；2005年6月27日，上海市政府《上海市人民政府关于修改(上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法)的决定》以及《上海市人民政府关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》，决定从2005年8月1日起在上海市级层面实施相对集中行政处罚权，同时又新增16项行政处罚权转移到城管执法部门。此外，同中央层面的立法一样，由于国务院针对相对集中行政处罚权的规定多为原则性的指导意见，因此在具体开展工作时还要依照原行政机关行使被集中的行政处罚权所依据的法律，行政法规和部门规章，主要包括市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通这几个方面。⑧
(二)现有立法对城管规制的积极影响
第一，为城管执法体制的建立提供了理论依据。我国城市管理的原则和目标是：建管并用、重在管理，标本兼治、重在长效，重心下移、属地管理，管罚分离、堵疏结合，市民参与、市民收益。《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定是我国第一次以法律的形式确认相对集中行政处罚权，其设立的相对集中行政处罚权制度，其本质上是在不修改现行法律、法规规定的情况下，通过实施该项制度，调整有关法律、法规规定的行政执法主体，依法实现对现行行政处罚权的重新配置和行政处罚主体的调整。它为改革我国的行政执法体制提供了法律依据，为相对集中行政处罚权设立了框架，也为城管执法体制的建立提供了理论依据，成为城管执法的直接依据。
第二，在一定程度上提高了行政执法的效率。1996年第八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》解决了当时存在的“七八个大盖帽管一个破草帽”的行政乱罚现象，该法对行政处罚的实施方式作了重大变革。它规定将过去多个部门分散行使的行政执法权相对集中，统一行使，解决了行政执法领域中的多头执法、职责重复交叉、机构膨胀、效率低下、执法扰民等问题，进一步提高了行政执法水平。这在一定程度上改变了以往行政执法领域的混乱，使多头执法变为统一执法，使无序变为有序，确保了行政管理体制的统一和稳定，推动了依法行政和法治政府的建设。这既加强了执法力度，又减少了对老百姓的侵扰，并提高了行政效率。以“拆违”为例，以前拆除违章建筑，不仅要动员十几个部门、十几支队伍参加，还要市政府的主要领导亲自出面协调、挂帅督阵。这样的行动鲜有可持续性，拆违的长效性大打折扣。现在只要出现违规乱搭乱建的情况，城市管理的执法部门立即介入，主动执法，执法效能明显提高。⑨
第三，是行政执法体制改革的重要一步。过去由于执法机构过多、过滥，执法队伍结构复杂、机构林立，缺乏统一指挥和有效协调，这些都无疑加大了行政机关的行政成本和内耗，加重了行政的负担，减弱了行政执法的效能。为了顺应建设法治政府、推进行政执法体制改革的时代要求，国务院率先在城管执法领域进行试点，由城管执法部门统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安、交通等多个部门全部或部分行政处罚权。改变了以往行政机关那种分散管理各自为政的执法模式，促进了新的行政执法体制形成。这种新体制加大了机构整合力度，为探索实行职能大部门体制，健全部门协调运作机制，改革和创新行政管理模式提供了宝贵的经验。⑩行政执法体制改革是行政法回应这种社会现实而不得不对行政执法权力在各行政执法主体之间分配与调整的结果，而城管执法的推行正是这种体制改革的重要一步。
(三)现有立法对城管规制的负面影响
第一，中央立法的可操作性和执法实践矛盾导致执法依据不足。中央层面的立法只是对开展综合执法工作作出原则的规定，从总体上提出一些工作要求，不具备实际操作性。目前从法律层面上对相对集中行政处罚权制度作出直接规定的仅有《行政处罚法》第16条，其内容也只是授权国务院对行政机关的法定职权进行重新调整和改革，而其他的法律文件中尚找不到直接规定此事项的规则。随后的国务院法制办批复的一系列的国务院行政规范性文件虽然是对《行政处罚法》第16条的贯彻落实，但都是从思想认识、工作要求方面指导全国各地开展相对集中行政处罚权工作的纲领性、指导性的文件，欠缺具体操作性。而在执法实践中，面对各种各样的违法行为和千变万化的社会生活，行政执法人员需要处理形式多样的行政违法行为，执法人员无法直接依据中央立法做出处理决定，因此在具体开展工作时还要依照原行政机关行使被集中的行政处罚权所依据的法律，行政法规和部门规章。总而言之，在中央层面的立法中，法律的规定太过单薄，国务院行政规范性文件的地位本身又不高，在内容方面受到诸多因素的限制，由此可见，中央立法的可操作性与执法实践多样性之间的矛盾导致了城管执法依据不足。
第二，地方立法位阶较低导致城管执法力度不够。地方层面的立法主要包括地方性法规和地方政府规章，但目前除珠海、厦门、青岛已颁布履行“城管执法”的地方性法规外，其他各地关于城管综合执法的规定多为地方政府规章和其他规范性文件。全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的原则性规定和各地方性法规、地方政府规章和其他大量的行政规范性文件。从行政法学的理论基础来看，这些地方性规范位阶较低，依照职权法定原则，行政职权的设定应该由法律规定，虽然《行政处罚法》规定经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但这只是一个总括性的规定。地方政府规章并非权力机关的立法，由其对行政机关的设立进行授权似乎理论基础稍显不足。由于缺乏系统、科学的法律规范和城管执法法律地位的不明确，都使其始终存在着合法性和合理性不足的致命缺陷。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，在执法过程中经常处于名不正，言不顺，缺乏权威性、公信性的尴尬境地。它不仅面临着执法相对人的质疑，往往得不到相对人的认可、服从，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”，也得不到其他部门的有力配合。(11)中央层面没有统一的法律法规对城管执法人员的职责、权力、义务等予以明确，地方法规又位阶较低，经常导致城管人员执法依据不当，在执法实践中不免面临相对人以暴抗法的现象，行政执法力度也得不到保障。
第三，执法依据分散导致城管执法处于“借法执法”的尴尬局面。由于没有城管执法的专门性法规，《行政处罚法》和国务院的文件只是原则性的指导，所以在实际执法中只能借助分散于市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安、交通等各职能部门的法律、法规和规章执法，这是目前困扰城管执法的最大问题。经过统计，上海市城市管理综合执法的依据主要有14部地方性法规、32部政府规章，共涉及10个领域169种行政处罚权。这种借多部法规、规章执法的方式给城管综合执法带来了诸多不便：首先，城管需要行使某一职能时，就要寻找转让该部分职能的原行政机关执法所依据的法律、法规、地方法规所规定的内容，执法依据过于分散，内容繁杂，使得执法人员选择法律依据时造成混乱，影响执法的公平和公正；其次，一旦相关法规、规章发生变化，城管执法依据也随之发生变化，执法体系始终处于不确定的动态。所以执法依据分散所导致的是实际上集中行使行政处罚权的机关只能是借法执法，处于“名不正、言不顺”的尴尬局面，影响了执法的效果。
第四，部分执法依据存在相互冲突导致城管执法受到经济利益的影响。由于城管执法都是依据各相关管理部门专业的法律法规进行的，同一个违法行为依据不同法规可能会产生不同的法律效果和法律责任。部分执法依据存在冲突，无形中扩张了自由裁量权，给执法人员准确适用法律增加难度，有时还容易诱发新的重复执法和执法推诿现象。(12)例如，某酒家为提高其自身的经济效益，在店门外人行道上擅自利用行道树拉起彩条布搭建棚子，雇请外地人经营大众早点又不注意保洁工作。这件案件看似简单，但从中我们可以发现很多现实问题：首先从执法内容上看存在同一行为的不同评价问题。即上例中的一个违法行为可以同时被不同执法主体评价为：无证经营、破坏绿化、违法占路、妨碍市容、影响环境卫生、妨碍交通等。其次从处罚结果上看存在着同一行为不同评价的不同处罚问题。上例的违法行为如以无证经营处罚时可根据违法行为的情节，追究法定代表人的行政、经济等责任；如以破坏绿化进行处罚则可根据被破坏绿化的价格处以一至三倍的罚款；如以违法占路处罚则应该按其实际占用的人行道的面积进行罚款，总之不同的评价所造成的处罚结果与数额也是不同的。因此在趋利避害的心理作用下，那些可以突现工作成绩，执法矛盾少、处罚数额高、数量多的执法内容大家抢着去管，同一行为被反复从不同方面进行评价，《行政处罚法》的一事不再罚原则根本无法保证。而那些社会矛盾大、处罚少的执法内容就相互推诿，高位法向低位法推，专业法向综合法推。一些职能部门出于利益考虑，有利就争无利推诿，导致城管执法受利益影响，职责不清。
第五，法规设置的机构类型多样导致执法主体资格不明确。《行政处罚法》并未对集中行使行政处罚权的机关的设置作出具体规定。从试点城市的实践来看，机构设置的具体情况各异，主要有三种类型：(1)现有行政职能部门集中行使行政处罚权，加挂执法队伍的牌子；(2)现有行政职能部门下设机构集中行使行政处罚权，不是一级政府的独立组成部门；(3)新设专门的机构集中行使行政处罚权。由于机构设置类型不一，其是否具有独立的行政执法主体资格情况也各异，由此造成法律责任承担主体确定困难，增加了行政相对人寻求救济的成本。
二、城管执法需要硬法之治
硬法是指以国家的约束力实现的法，是特定立法机关按照特定程序制定的，它以国家强制力作为执行保障。在软法／硬法二分的语境下，硬法接近于传统的法律范畴，或者说，传统的法律范畴主要是指硬法。硬法的渊源在国内主要有法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章。在行政执法领域执行的硬法数量众多，涉及社会生活的领域十分广泛。城管执法的硬法之治就是指用这些以国家强制力作为执行保障的法律法规来规制城管执法行为，充分发挥硬法刚性、确定、强制等特征，确保城管执法活动的顺利进行，规制城管执法行为。
(一)硬法之治是行政法治建设的必然要求
依法治国关键在于依法行政，只有依法行政，才能用法律、法规约束政府的权力。依法行政也就是指国家行政要贯彻法治原则，行政行为于法有据，依法办事。它是对行政机关提出的要求，行政机关的权力来自法律，行政行为应当遵守法律，行政违法必须承担责任。凡法律没有授予的，行政机关就不得为之，法律禁止的当然更不得为之，否则就是越权。行政机关在作出具体行政行为时必须依据法律，否则依法行政就成为一句空话。(13)城管执法作为行政执法的一部分，也应该要遵循依法行政的要求，严格按照法律的要求行使行政权力。而硬法则是实现依法行政的重要步骤，硬法所具有的由国家强制力直接保障其实施的效力，可以对城管执法活动中的职权作出规定，也只有硬法能规定行政机关的职权，通过硬法规定行政机关及其工作人员的职权、制度、原则、程序及方式等，可以让城管执法做到有法可依，职权法定，避免滥用公共权力，也可以更好地保护相对人的合法权益，这些是行政法治建设的必然要求。
(二)硬法之治是提高城管执法权威性的途径
硬法具有普遍适用性、稳定性和可预见性，作为城管执法依据的硬法一旦被适用就会具有稳定性，不会频繁改变，相对人可以对其信赖。另外，硬法的效力要高于软法，硬法所规定的关于城管的职权、执法依据等都具有由国家强制力直接保障其实施的效力，违反硬法可能导致国家行政机关作出行政处罚决定或者国家司法机关作出否定性的裁决。这样提高了城管执法的权威性，让国家强制力成为保障其实现的后盾。
(三)硬法之治为城管执法提供了直接的法律依据
行政机关的权力来源于法律的授权，公法领域的原则是“法无明文规定不得行使”，所以城管执法的依据只能由法律法规来规定，由硬法的强制力来保障实施，硬法之治为城管执法提供了直接的法律依据。
三、城管执法不能忽视软法之治
软法是指由国家机关或社会组织制定或认可，具有一定的约束力，主要依靠公众共同参与、自律保障实施，反映民主协商精神的行为规范。(14)与硬法相比，“软法”的权利义务和强制力没那么明显，总体上不直接依赖于国家强制力的保障。城管执法的软法之治就是指用不直接依赖于国家强制力的保障的软法来规范城管执法的行为，将软法的柔性、协商、互动、共识、灵活、自愿的特征和执法方式应用到城管执法中，规制城管活动。软法形式多样，意见、决议、行动纲领、行为守则或准则指南、通知和通讯等均属于其表现形式。
(一)软法可以填补硬法留出的空白
硬法作为一种制定法，在社会对一种新法的需求面前，其制定和创立需要一个过程，不能及时地有效地对社会的需求做出反应。尤其是在现代社会，随着社会经济日益深入发展，新的领域不断涌现，法律需求和法律供给的矛盾不同程度的存在，尤其是中国处在一个大转型、大变革的时期，公权力深入到社会生活各个领域，各种公法关系都需要法律的调整。但是由于种种原因，公法的供给严重不足，无法对各种权力现象和权力关系作出有效的规范和控制，很多权力运作的领域无法可依。如前所述，目前我们尚无规范城管执法的专门性的法律法规，即便今后进行相应的高位阶城管执法立法，也不可能作出十分细密的规定。因此只有通过发挥软法的作用，发展软法来补充硬法的空白，实现软法对城管执法的调整和规范。(15)同时，任何硬法的立法和执法均需要耗费大量的社会成本，而软法的制定比较简单灵活，能够填补硬法供给不足的空白。硬法的制定通常是抽象地设定一套明确的行为模式，要求相关主体为或不为某种行为，而且，硬法的制定与修改程序都很复杂。因此，在实践中便会出现立法空白、无法可依，法律条文规定不明、无法实施，法律条文刻板，实施会违反行政法治的合理性原则等现象。如相较于千呼万唤难出台的《行政程序法》和《行政强制法》而言，出台指导性、号召性、激励性、宣示性等国家非强制性规范，构建体现民主协商和社会习惯的社会共同体自治规范体系，立法成本要低得多，且易为相对人所接受。
(二)软法的变动性能够弥补硬法对城管规制的僵化性
硬法在权力控制和规范方面的确可以发挥刚性的一面，能有效地防止权力滥用、遏制权力腐败，但现代生活千变万化、纷繁复杂，硬法所固有的某些僵化与迟钝，使其难以适应迅速变化的社会生活实践。硬法是主权国家制定的，又是普遍适用的，有一定的稳定性和可预见性。但稳定就可能僵硬，普遍适用就有可能不适应个别的、特殊的状况。软法的灵活性、不断变动性和适应性，能够在很大程度上起到补充硬法的作用，使公法体系更具弹性、开放性和回应性，满足社会对法的需求。(16)软法可以细化硬法，对自由裁量的部分进行规制，并且可以形成社会公众更广泛更直接的公众参与，建立起更透明的权力控制机制，同时也可以通过内部的自律性规范进行自我调节和规范，从而可能形成对公权力更实际有效的监督和制约作用，防止公权力异化。(17)软法可根据变动的社会生活需要而适时作出调整，能够将硬法无法规定的内容纳入它的调整范围，能够根据具体的规制对象而作出相适应的具体化、个性化的调整，吸纳新的因素和社会需求。对于行政裁量的控制，软法和硬法虽然都能发挥作用，但软法可能更为精准到位。软法可能以某种方式对硬法作出解释，对于抽象的硬法，软法可以更细致的规定使其具体化，弥补硬法合理性原则的相对抽象和不确性的不足，从而使硬法更顺畅、灵活地运行，使行政自由裁量权在硬法提供的合法性框架下，被更细密地规制其行使。
(三)软法的执行力度比硬法强
硬法规范制定的难度大、政策性强、社会认可度低。软法是硬法规范制定的依据，由于软法是充分协商的结果，软法的执行力度比硬法更强，人们对软法的社会认可度更高。法律赋予执法者的裁量权，执法者必须行使，不得懈怠。软法对于规制行政裁量权的重要作用，是防止裁量权被滥用。法律赋予执法者裁量权是要求执法者根据一定的，但难于为硬法确定的规则对法律事实进行判断、衡量，对相应行政事务作出决策、决定。这种“一定的规则”主要就是软法。有了软法，某些执法者即使想滥用裁量权，也不敢或不能滥用。硬法对裁量的促进作用主要是解决执法者对行政裁量的不作为，应裁量而不裁量；软法对裁量的制约作用主要是解决执法者对行政裁量的乱作为，滥用行政裁量权。行政裁量标准或指南明确列出之后，它能有助于限制行政人员作出特定决定的权力，有助于防止其向政治诱惑或者压力妥协的可能性，有助于防止其考虑不相关的因素而滥用权力。(18)执法者裁量时应考虑多种方案(一种方案即无裁量)，在多种方案中选择，进行选择则应考虑应该考虑的因素，不考虑不应该考虑的因素，在此基础上选优。
四、规制城管执法应硬法软法相结合
(一)完善规范城管执法的硬法体系
在某些社会领域，强制和命令是维护秩序和权利的必要手段，尤其是在我国法治国家建设的过程中，要努力建构硬法的制度、程序、责任和救济机制，规范公共权力，保障公民权利。虽然软法更注重协商、沟通、互动，在城管规制中发挥着很大的作用，但这并不意味着城管执法不再需要强制性的行政管理，法定的、必要的、适度的强制性手段对于城管执法仍是不可或缺的。
其一，中央应该加快立法进程以完善我国的立法体系。作为城管执法依据的法律法规行政法治化是行政改革的终极目标，城管执法是我国在城市管理领域开展的行政执法试点，是全面推进依法行政，建设法治行政的重要改革实践。城管执法改革必须有法可依、依法行政，在城管执法实践中，相关法律法规的改革完善相当重要。当前城管综合执法的依据是《行政处罚法》第16条的规定，《行政程序法》、《行政强制法》等都还没有出台，城管集中执法的依据多是地方性法规和规章，城管集中执法仍然处于探索阶段，缺乏系统、科学的法律规定，全国还没有一部专门的城市管理法律，城管的职权范围没有得到科学、合理的界定和细化。执法依据的不足会导致城管执法权力的滥用等问题，损害相对人的合法权益。应当加快立法进程，特别是《行政强制法》和《行政程序法》，尽快颁布位阶较高的全国性统一的有关城管执法的法律法规，进一步完善我国行政程序体系，加紧制定和实施《城市管理集中执法条例》。让硬法对城管的职权等问题做出规定，以硬法的强制执行力保障其实施，并且通过这些硬法对城管职权、执法依据、程序、方式等方面的规定，让城管执法有法可依，并职权法定。
其二，地方立法应该提高层级以增强执法力度。现行城管执法权的来源，均是直接依据各地方性法规、地方政府规章和其他大量的行政规范性文件。而这些来源，均是依据国务院相关通知、决定及试点方案的批复。这些文件，从行政法渊源角度看，不是行政法法规，均是其他行政规范性文件。为此，有一点是可以明确，至今尚未有一部法律层面的城管执法的法律。各地方性法规、部门规章和其他行政规范性文件，其法律位阶低，内容各不相同，且有浓厚的地方特点，导致城管执法的权威性不足，执法力度不够。(19)
其三，适当扩大行政机关的行政强制执行权。一方面，有条件地给予行政机关强制执行权。根据我国目前的相关法律规定，行政强制执行一般由法院和行政机关行使，以法院为主。这不仅不能做到提高行政效率，反而可能导致行政义务人逃脱行政义务。从实际情况看，至少城市市容管理等领域中的“较小数额罚款”等较轻的行政处罚，应当给予行政机关针对行政强制执行的决定权和实施权。所以，有条件地给予城管执法以行政强制权可以提高行政效率。(20)另一方面，赋予行政机关在法院审查后强制执行实施权。将行政执行强制权全部收回行政机关，既不符合法理，也不符合我国的行政执法实践。因此，应在申请法院执行与行政机关自行执行相结合的基础上，适当扩大行政机关自行执行的权力和范围。在法院作出准予强制执行的裁判后，根据裁执分离的原则，对于行政决定的强制执行实施由行政机关承担，因为本质上行政强制是一种行政性质的行为。这样有利于法院集中力量对行政行为是否执行进行审查监督，减少浪费司法资源，同时提高行政执行的效率。
其四，健全城管执法的违法责任追究与救济制度。近年来，我国城管执法中非法强制、只罚不治等现象层出不穷，原因就在于对行政行为规定的制度空间过大，而法律对城管执法责任的规范存在空白或不够具体。地方政府只重视执法结果、求实效，而往往忽视了法律责任的重要意义，导致对公民权利的忽视和伤害。行政执法权的集中行使，改变了原有的权力配置格局，给职权划分和责任确定都制造了难题。目前的城管执法工作任务繁重，却又缺乏规范，给执法责任的追究设置了障碍。建立执法责任制和过错追究制度，对违反城管执法程序的执法人员和单位进行追究势在必行。在加大对滥用执法权行为的惩戒力度、提高行政效率的同时，使行政相对人的合法权益得到充分保障。理清行政综合执法行为违法的具体形态，建立行政综合执法责任追究机制，对于更好、更有效地控制和监督行政综合执法行为，具有重要意义，使监督也有的放矢。另外，实践中常发生行政机关违反法定程序，未表明身份、说明理由、给相对人答辩的机会，却反而给相对人冠以野蛮暴力抗法、妨碍公务的罪名。在这些情况下，行政执法主体及其执法人员的法律责任都无可规避。(21)
(二)构建规范城管执法的回应型软法体系
其一，建立主体多元、形式多样的开放性协调机制。意见、决议、行动纲领、行为守则或准则指南、通知和通讯等均属于软法的表现形式。(22)软法的根本特征是不具有法律约束力，不可以由行政机关或法院强制执行，而是由人们的承诺、诚信、舆论或纪律保障实施的，因此，软法规则的形成和实施在很大程度上调动了社会多元主体的积极性，因而可以用比较小的成本达到调整社会关系的目的。软法的制定主体可以是国家，也可以是社会团体、行业协会，还可以是介于国家与社会团体之间的组织。软法的制定过程通常是一种协商过程，以共识为基础，充分体现民主性，是一种开放式的协调机制，各相关主体参与其中，表达自己的诉求。如软法的争议一般不是由法院裁决，而是由民间调解、仲裁机构处理或者争议当事人自行协商解决。(23)法律的制定过程较繁琐，相比之下，软法是参与式协商民主的产物，或者就是在回应广泛社会民意和满足现实迫切需要的基础上由权威主体经充分协商后制定的。正因为软法是协商的结果，省去了制定硬法的那些复杂的过程，因而简单明了。城管执法通过信息公开，征求社会公众意见，取得人们的基本共识后，软法的这种弹性和回应性可以改变以往城管执法规范中的执法者与被执法者之间二元对立或对峙的局面，缓解两者间日趋尖锐的矛盾。(24)
其二，制定相应的城管执法自由裁量权基准。软法为行政自由裁量权提供标准和依据，执法者在裁量中必须考虑软法提供的这些标准和依据。而且，在一般情况下应遵循这些标准和依据，在特殊情况下未遵循必须说明理由。有时硬法的规定过于原则和抽象，软法可以通过细密的规则使硬法相关规定具体化，从而使硬法更顺畅、灵活地得以运作。如软法明确了裁量应遵守的规则，限制了行政裁量的范围，减少了法的不确定性，行政主体在公众的监督之下也会自觉遵行既定的软法规则作出行政裁量决定，从而使行政裁量能够前后一致，保持一种适当的公平，公众因此也能更好地安排自己的生活。目前，行政自由裁量权基准的制定风行于各个行政机关，且主要集中在行政处罚和行政许可领域。但是，城管执法涉及市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安、交通等诸多方面的行政处罚权，目前的行政处罚自由裁量权的基准是由不同的行政机关制定的，其标准和幅度不尽统一，难保公平，需要制定统一、专门的针对城管执法自由裁量的基准。
其三，清理现有的城管执法规范，发挥软法“试错”功能。软法应当遵守宪法和其他法律的要求，行政部门的法制机构应时常对软法进行清查。(25)因为软法自身亦有善恶之分，例如，湖北省监利县曾发过一个《关于做好1998年度“玉沙”卷烟专销工作的通知》的“红头文件”，规定全县靠财政发工资者，每人要购买4条“玉沙”牌香烟；江苏省淮安市曾发“红头文件”规定，每个单位每年都要购买数百上千条本地特产名烟“一品梅”作为礼品和接待用烟，为此还专门成立了办公室，由该市主管流通的副市长担任“一把手”；湖北省洪湖市政府下发“红头文件”，将全年15900条公务用烟指标，分解至114家县直机关和基层乡镇，实行摊派消费，并奖惩分明。(26)对于这些恶的软法，行政主体需始终注意防止恶的软法对行政自由裁量权的腐蚀，妨害行政的公正。此外，由于硬法中存在大量的不确定法律概念，使得硬法的可预见性只是在一定程度上实现了而已。软法的存在则使得这种可预见性进一步得到了提升。在缺少硬法规定或者制定硬法的条件尚不成熟的情形下，软法可以作为硬法的立法先导和试验。在制定硬法前可先通过软法“试错”，在条件成熟的情况下对不适应现实需要的软法进行立、废、改，然后转化为硬法。软法对于硬法中需要时常顺应实际状况作出调整的部分，立法者可以有意地将其留给软法作出规定，从而保持硬法的稳定性。硬法的实施需要行政裁量的补充，而不确定性的法律概念的广泛存在和法律效果的可选择必然导致行政裁量存在着一定的自由空间。
(三)软法硬法兼施并用，相得益彰
重视软法的作用，并不意味着要抛弃传统的“硬法之治”，但是，也不能仅仅依靠软法来治理国家。从法理上讲，硬法的效力要高于软法，硬法具有由国家强制力直接保障其实施的效力，违反硬法可能导致国家行政机关作出行政处罚决定或者国家司法机关作出否定性的裁决，而软法则不具有这样的强制拘束力。对违反软法的行为，直接作出否定性评价的是社会公权力，而不是国家公权力。因此，要将硬法之治与软法之治有机结合起来，充分发挥两者的最佳作用。国家治理不能仅仅依靠传统的硬法规范，事事求助于硬法规范，既不实际，也不经济，因此有必要引入软法的范畴，倡导“软硬兼施，刚柔并济”，在传统的硬法规范之外，用软约束的力量及时调整社会关系，协调社会利益。而软法是社会中实际存在的现象，它也不同程度地存在理性不足，甚至违背法治精神的现象。强化软法研究，有助于拓展法治原则的适用范围，提高软法的理性程度，推动法治目标的全面实现。将软法的柔性、协商、互动、共识、灵活、自愿的特征和执法方式与硬法刚性、确定、强制等特征和执法方式结合起来，使城管执法逐步向软硬兼施、刚柔相济，既依靠硬法，又重视软法的执法理念和方式发展，促使政府、市场与社会间形成良性的互动，文明执法，提高政府的公信力，促进社会的和谐有序发展，这无疑是未来城管执法的发展方向。
注释：
①马国顺：《兰州小贩为摆摊每月向城管交“保护费”》，载《西部商报》2007年4月2日。
②丁秀玲：《一位城管人员谈城管“五大尴尬”》，新华网2005年7月28日。
③《城管“没收式”执法将终结?》，腾讯网新闻中心2007年。
④《行政强制法立法至今仍未获通过，已经过4次审议》，载《中国青年报》2011年5月18日。
⑤崔厚元：《城管执法规制论》，南京师范大学研究生院2010年硕士论文，第3～4页。
⑥崔厚元：《城管执法规制论》，南京师范大学研究生院2010年硕士论文，第4页。
⑦从1986年第一次提出，《行政程序法》经行政法学界倾25年之力推动，曾被写入全国人大立法计划，却遭搁浅，时至今日仍未提上立法日程。《行政强制法》自1988年起草至今，始终未获通过，甚至一度销声匿迹。直到最近几年，拆迁等行政强制行为所引发的案件开始逐渐增多，才重新被提上立法日程。目前已经过4次审议，仍未通过。
⑧叶明：《我国城市综合行政执法制度研究》，华东政法学院研究生院2007硕士学位论文，第27页。
⑨周奋进：《为城市管理立法破解城市管理执法难》，载《云南行政学院学报》2008年第6期。
⑩崔厚元：《城管执法规制论》，南京师范大学研究生院2010年硕士论文，第4页。
(11)郭勇：《城管执法的现状与超越》，载《钦州学院学报》2010年第5期。
(12)陈奇星、曾峻：《上海城市管理综合执法体制改革及进一步改进的对策》，载《上海行政学院学报》2003年第1期。
(13)乔亚南：《浅谈依法行政的具体要求》，载《人大建设》2005年第11期。
(14)软法的范围应当包括以下几方面：第一，国家法之外的，属于公共政策的正式规范；第二，次于国家法的民间社会自治规则；第三，专业标准；第四，交易习惯；第五，超国家法的国际非正式规范。一般认为道德、行政命令、法理、潜规则、内部通知等不属于软法。见姜明安：《行政裁量的软法规制》，载《法学论坛》2009年第4期。
(15)姜明安：《软法在构建和谐社会中的作用》，载罗豪才等：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第99页。
(16)姜明安：《论公法与政治文明》，载《法商研究》2003年第3期。
(17)丁保河：《软法价值论》，载罗豪才等：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版。
(18)陈思融、章贵桥：《论行政自由裁量权的软法规制》，载《法制与社会》2009年第8期。
(19)饶雷际、秦玮论：《城管执法权来源的非法性》，载《江南大学学报》2010年第6期。
(20)赵凯：《关于行政执法机关行政强制执行的思考》，载《沈阳干部学刊》2009年第6期。
(21)崔卓兰、丽彬：《我国行政综合执行执法若干问题探讨》，载《广东技术师范学院学报》2006年第1期。
(22)姜明安：《行政裁量的软法规制》，载《法学论坛》2009年第4期。
(23)罗豪才、毕洪海：《通过软法的治理》，载《法学家》2006年第1期；姜明安：《软法在构建和谐社会中的作用》，载罗豪才等：《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第93页。
(24)如2011年1月31日，广东东莞石排镇，一东莞拆迁户剪下强拆者人头后服毒，自首时毒发身亡。
(25)陈思融、章贵桥：《论行政自由裁量权的软法规制》，载《法制与社会》2009年第8期。
城管执法的法律依据篇3
一、法律依据
目前，清理违法建筑的法律依据主要包括《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》。
其中《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》为法律，国务院《城市市容和环境卫生管理条例》是行政法规，《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》只是规章，效力上均弱于法律；且国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》只适用于城市建成区内，不适用农村和尚未建成的规划区。
二、执法主体
1、行使《中华人民共和国城乡规划法》的主体是城乡规划部门，目前，市级有丹东市城乡规划局，园区有规划分局；另外，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”即园区内的浪头外镇、安民镇均可作为执法主体，对本行政区域内的违章建筑进行清理。
2、行使《中华人民共和国土地管理法》的主体是国土资源局，目前市级有丹东市国土资源局，园区有国土资源分局，可对园区内改变农村集体土地性质进行建设的行为依法予以处罚。
3、《辽宁省城市管理相对集中处罚权规定》第五条规定“市、县政府开展城市管理相对集中行政处罚权工作，由本级政府依照国务院和省有关规定提出申请，报省政府批准。”这里的市、县政府包括县级市，但不含市辖区的区政府，而园区管委会只是市政府的派出机构，并非一级政府。园区综合执法局若取得执法主体资格，需要由市政府提出申请报省政府批准。但目前的情况是，市综合执法局根据丹委办发[2012]9号文件，并入市住建委并将原行使的规划方面的职能划给丹东市城乡规划局后，并未向省政府履行申报程序，严格地说，市综合执法局应是不具备执法主体资格。园区的城市管理体制与丹东市的城市管理体制相同，市综合执法局未申报执法主体，不具备执法主体资格，园区综合执法局也无法以市局的名义作出行政处罚决定。另外，市住建委已经明确，市综合执法局及各区分局没有规划方面的职能。
三、查处违章建筑可采取的措施
1、依据《中华人民共和国城乡规划法》，城乡规划主管部门可以罚款、没收违法建筑物或设施、责令限期拆除等，对当事人逾期未拆除的，法律已赋予城乡规划主管部门行政强制执法的权力，即《中华人民共和国城乡规划》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”同时，最高人民法院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》也明确“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”
2、依据《中华人民共和国土地管理法》，国土资源部门可对农村集体土地上改变土地性质进行建设的行为可以责令停止建设、罚款、没收、限期拆除等，对逾期未自行拆除的违章建筑，可依法申请法院强制执行。
3、综合执法部门没有法律赋予的强制执行权，只能申请法院强制执行。对城区内的违章建筑进行查处，与规划部门的职能重叠，如申请法院强制执行，法院依据高院《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，将不予受理。
四、有关建议
1、明确责任主体。根据目前法律法规的规定，结合园区实际，应根据不同的区域性质，明确不同的拆违主体。
城管执法的法律依据篇4
社会主义市场经济的发展把对城市管理的更高要求提上了日程。城管监察部门作为受委托行使职权的行政执法主体，作为城市管理工作的主力军，面对处于较为弱势的基层群众，如何在管理好城市，做好本职工作的同时，又赢得奖杯和群众口碑，贯彻依法治国、文明执法、服务管理就成了近年来讨论较多的话题。根据我国的法律体系和有关法律规定，行政法及行政诉讼法是城管监察部门执法权限的主要依据。伴随着我国加入wto后，政府职能转型，相关法律法规与国际化接轨，在城管监察部门的职能权限内，其所做出的主要行政行为——行政处罚，是否遵循行政处罚的公开与公正原则对于城管监察部门来说就具有了更大的理论意义和现实意义，因为它对行政机关的执法权限作出了更为细致明确的规定，也对行政机关的执法提出了更高的要求。本文就是在这种形势下，试图从城管行政处罚公开、公正原则的基本要求，当前在执行城管行政处罚公开、公正原则中存在的主要问题，通过对影响城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题，通过对影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因的分析，进而提出对保障城管行政处罚坚持公开、公正原则的建议这四个方面来深刻探讨城管行政处罚公正与公开原则。希望有助于规范城管监察队伍的执法行为。
关键词：行政处罚
公开
公正
城管行政处罚是城管行政执法部门依据法律法规的授权或者相关行政主管部门的委托，对违反城市管理法律、法规及规章的公民、法人或者其他组织依法予以制裁的行为。随着体制改革的不断深人及社会主义市场经济的不断完善，在依法行政的过程中，城管行政执法机构被赋予了大量的行政处罚权，如果这些行政处罚权不能得到公正、公开的行使，不仅影响城管行政执法部门及城市政府的依法行政形象，而且严重损害当事人的合法权益，损害法律的尊严。
一、城管行政处罚公正、公开原则的基本要求
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”将公正、公开原则写人法律，作为实施行政处罚必须遵循的重要原则，有利于实现法律所追求的公正、公平，有利于增强行政处罚的透明度，有利于加强人民群众对行政处罚约有效监督，有利于强化行政执法人员的责任心。
（一）城管行政处罚公正原则的基本要求
公正，要求城管行政执法部门在实施行政处罚时必须以事实为依据，对被处罚的公民、法人或其他组织按照法律法规的要求使用同一标准，对事实、性质、情节以及社会危害程度相当的违反城市管理法律、法规的行为，不论违法当事人的地位、权势、关系如何，应一视同仁地予以处罚。公正原则是依法行政在行政处罚中的一个重要体现，其具体表现在：第一，行政处罚必须过罚相当、即行政处罚的具体内容应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，第二，行政处罚必须合法合理，即行政处罚必须以法律为准绳，做到处罚法定。同时，在行使自由裁量权时，要合情合理，不偏不倚。第三，行政处罚必须坚持回避制度，即实施城管行政处罚时，案件调查人员、听证主持人员及案件审批人员与当事人或案件有直接利害关系的，应当回避。坚持回避制度，目的是防止实施行政处罚时徊私舞弊或者发生偏见。相关人员应当回避而未回避，不仅显失公正，而且构成程序违法。第四，行政处罚必须听取当事人陈述意见。在对当事人作出行政处罚决定时，城管行政执法部门必须事先听取当事人的陈述意见。《行政处罚法》第四十一条规定，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立”。
（二）城管行政处罚公开原则的基本要求
公开，是指城管行政执法部门对有关城管行政处罚的法律法规和规章规定、执法人员身份、主要违法事实、处罚决定等与处罚有关的情况，除可能危害公共利益或者损害他人或其他组织的合法权益并由法律、法规特别规定的以外，邵应该向当事人公开。公开是法的本质属性，法所具有的告知、指引、评价、教育和强制等作用，其前提条件是公开。坚持公开原则的基本要求是：第一，依据公开，《行政处罚法》第四条第三款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”凡是要人们遵守的，首先要事先公布。公布要做到及时、完整，公布的内容既包括法律法规的规范文件，也包括其附件。第二，身份公开。实施行政处罚，必须公开执法人员的身份，第三，处罚公开。城管行政执法部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。对符合法定条件的行政处罚案件还必须公开举行听证，让当事人能充分行使陈述和申辩的权利，以防止违法、不当的行政处罚侵害当事人的合法权益。处罚公开包括处罚程序公开、处罚文书公开、处罚结果公开等。
二、当前在执行城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题
公正、公开原则是依法治国、依法行政的主要内容之一，是城管行政执法必须坚持的重要原则。当前，在不断推进依法治国、依法行政的进程中，各地城管行政执法部门依法行政意识日益增强，城管行政处罚日趋规范。但不可否认，目前城管行政处罚在遵循公正、公开原则方面，仍存在不少函待解决的问题。
（一）重实体轻程序
城管行政处罚在程序上的公证与否，直接影响行政处罚的内容是否有效和成立。须知，程序是公正的前提。然而，由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，一些城管行政执法部门认为行政处罚只要事实清楚、证据确凿，达到了处罚目的就行了，程序上的不足对行政处罚的效力没有影响，因而在实施城管行政处罚时违反法定程序，如先执行后裁决，或作出行政处罚决定前不履行告知程序等。有些地方在行政处罚中虽然依照程序作出处罚决定，但由于执法人员自身素质制约，对程序的适用往往流于形式，不够严谨，如滥用口头传唤、单人调查取证等。
（二）重合法轻合理
行政处罚公正、公开原则是行政处罚合理、合法的内在统一，2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，将“合法行政”、“合理行政”作为依法行政两条最基本的要求。这就是说，行政处罚既合法又合理是依法行政的基本内容，二者不可偏废。要实现行政处罚公正，就必须在实施行政处罚的过程中，做到既合法又合理。但在目前的城管行政处罚实践中，重合法轻合理的倾向相当普遍。部分城管执法人员在案件调查和作出行政处罚决定时，重定性轻情节，只看与定性直接关联的违法事实的基本证据，却不考虑与量罚密切相关的情节、责任、前因后果等相关因素。如在处罚占道乱摆卖时，只考虑自道行为违法，不考虑占道面积的大小，对数名违法当事人“一视同仁”地处以同样数额的罚款。另外，在查处违法行为过程中，执法人员常常受到来自方方面面的非法律性因素的影响，导致办案不合理、不公正。
（三）滥用自由裁量权，随意处罚
自由裁量权是指行政执法主体在法律所允许的范围内，基于法律的目的，根据具体情况和意志，自行判断和选择自己认为正确的行为的权力。自由裁量是相对辑束裁量而言。竭束裁量是指在实施行政处罚时，必须严格按照法律、法规的规定进行，没有任何选择的自由。但是，城管行政处罚量大面广，拥有极大的自由裁量空间。自由裁量权是城管行政处罚的重要组成部分，但也是城管行政处罚的一柄双刃剑。运用得当，有利于实现公正和效率，反之，便会导致权力滥用、越权执法、侵犯当事人的合法权益并严重损害法律的尊严。因此，在行使城管行政处罚自由裁量权时，应当考虑法律所规定的应当考虑的各方面因素，最大限度地尊重当事人的权益，公平合理，不带任何偏见，对当事人平等地适用法律，遵循过罚相当的原则，
三、影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因分析
（一）法律规范滞后
我国现行的涉及城市管理的法律法规虽然较多，但不系统，散见于其他的法律法规之申，许多法律法规条文又似是而非，可操作性不强，甚至相互矛盾，法律规范内部的协调性、统一性、配套性不能满足行政执法的具体性和可操作性要求，导致城管行政处罚缺乏完善、准确的处罚依据。面对这一难点，城管执法队员处于被动境地。对于明显处于管理权限范围内的违法、违规事项，如对其进行管理，尤缺乏对应的处罚依据；如不对其进行管理，则又是行政不作为的倾向。特别是同一行为同时违反两个法律，涉及到数种不同的处罚时，究竟适用何种法律、何种处罚，城管执法人员很难把握，难以取舍和决断。
（二）城管体制不顺
城管行政执法队伍目前仍处于较混乱的状况，虽然有些城市设立城管行政执法局或者同时设城管局，相对集中部分行政处罚权，但大多数城市还是城市建设管理监察支（大）队，且不是执法主体，而是受委托执法的事业单位，在人员、经费上没有足够的保障，执法力度较弱，有的地方的城管行政执法甚至是自筹经费。执法权利被束缚后，尤其需要较为完善的配套措施，如从物质上等方面大力配合。城管队伍做为较为年轻的新生队伍，缺乏相应的领导管理体制，自成一家，缺乏透明监督。当它所管理的事项需要其他部门的配合时，却又显得苍白无力。这种状况直接导致处罚弹性大，处罚结果不稳定，也造成了行政处罚的困难越来越大、纠纷愈益增多，不时引发暴力抗法事件。
（三）长官意志制衡
在城管行政处罚过程中，一些部门领导、上级领导以及其他外部力量对城管行政处罚进行过多干扰，导致城管行政处罚申"长官意志"盛行，直接影响行政处罚的公正、公开。出项这一问题的原因有很多，其中很重要的一点就是城管队伍缺乏较为独立的机制。广大执法队员在基层与市民群众进行有理有据的工作，但是这并不能抵挡领导爱于情面所说的话，处于经费及其他方面的原因，一些行政处罚往往是有出无行，长此下去，严重削弱了行政执法力度，影响行政执法形象。
（四）其他原因
随着法制进程的不断加快，公民的法律意识提高很快，公民学会用法律武器维护自己的合法权益。这对行政执法部门及执法人员提出了更高的要求。现在很多城管执法队伍提出了“文明执法”的口号，但是当你面对群众以“侵犯权益”的表面理由进行维权，当你面对无理群众的围攻谩骂，当你面对英雄主义意识强烈出头的围观群众声声讨伐时，如何文明执法就成了一大难题。一时的退让可能导致今后重复出现类似的问题，从而成为领导念念不忘、群众口口相传、队员人人头疼的“刺头”。此时，处于基层的一线执法队伍似乎应针对情况进行行政处罚，来更好的体现行政处罚的公开与公正原则，而不是一味的姑息迁就。
全心全意为人民服务是我们光的一贯宗旨，但当前不少地方的城管行政执法部门存在着“官贵民贱”思想，拜金主义盛行，往往通过实施行政处罚谋求部门利益、地方利益和个人利益，妨碍公正、公开原则的执行。同时，城管执法人员素质低下，也是导致城管行政处罚有失公正、公开的重要原因。四、对保障城管行政处罚坚持公正、公开原则的建议
保障城管行政处罚坚持公正、公开原则，要加大普法教育的力度，增强公民和组织的法律意识、城市意识和自我维权意识。但更重要的是，要改革体制，加强立法，以一定的措施、制度来强化制约和监督城管行政处罚权的公正、公开行使，
（一）加大城管行政执法体制的改革力度
加快城市管理领域相对集中行政处罚权的步伐，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管行政执法体制，建议成立国家城市管理行政执法机构，相对集申城市管理领域的行政处罚权，明确职能范围和工作任务，笔者认为，这是提高城管行政处罚效率和水平，规范城管行政处罚行为，强化队伍建设，实现全国城管行政执法机构设置统一化、规范化、科学化，促进城管行政执法程序化、法定化，优化城管执法社会环境，建立健全城管行政执法主体资格制度，保障城管行政处罚权公正、公开行使的必由之路，
（二）加快城管行政执法领域的立法步伐
如前所述，城管行政处罚难以做到公正、公开的原因之一一是法律规范滞后，因此，强化城管行政执法，促进城管行政处罚权公正、公开行使，建立健全城管法律法规至关重要。相对集中行政处罚权是大势所趋，也符合我国改革行政执法体制的客观需要，所以，必须从相对集中城市管理领域行政处罚权的角度出发，制定、颁布《中华人民共和国城市管理法》及其系列法规、规章，将散见于其他法律法规中的内容综合起来，使其系统化、科学化、法律法规依据惟一化;在规定自由裁量权时，尽可能缩小自由裁量的幅度;要严格规定城管行政处罚程序，通过严格的程序遏制行政处罚显失公正、公开等不合法、不合理现象。
（三）强化城管行政执法队伍的自身建设
再完善的法律都是由人来执行的。如果没有一支高素质的城管行政执法队伍，就很难形成合法、公正、公开办案的局面，城管行政处罚的公正、公开原则就会大打折扣。因此，建设一支纪律严明、公正无私、政治坚定的城管行政执法队伍，是实现城管行政姓罚公正、公开的首要因素。城管行政执法部门应坚持经常性地组织广大城管执法人员学习政治埋论和政策法规，强化城管执法人员的业务培训，促进城管执法人员养成良好的职业道德，培养城管执法人员的分析能力和逻辑思维能力，不断提高城管执法人员的管理水平、执法水平和执法效率，从而真正实现城管行政处罚的公正、公开。
（四）建立完善城管行政处罚的监督机制
法谚说：权利的赋予是为了更好的行使权力。如何较好的行使权利是摆在每一个享有权力的机关和个人面前贯彻始终的问题。按照马克思辩证唯物主义原理，其同样要从内外两方面来保证。从外部来说就是建立完善城管行政处罚的监督机制，以促进城管执法队伍行使手中的行政权利。监督的途径和手段有很多，无论是从理论还是从现实来说，要完善城管部门的内部管理机制，建立健全各种制约机制。如许昌市城市管理局制定的“3+1”百分考核机制、内外监督机制、奖惩激励机制、“三线”规定等一系列制度，都无异于是在这一方面有益的尝试。同时，完善人大、政协、社会舆论等外部监督机制，既欢迎上级领导、同级其他部门的批评建议，也欢迎广大市民群众火眼金睛的监督举报，将城管行政处罚至于广大群众的监督之下。
（五）为城管行政执法部门提供充裕的后勤保障
确保城管行政处罚的公正、公开，迫切需要充裕的后勤保障。目前，不少城市的城管执法队伍缺乏必要的执法装备，城管执法人员的收入水平、福利待遇与政府其他部门比较，差距在不断拉大，城管行政执法部门为了解决执法装备开支、业务开支，提高执法人员的福利待遇，就只能在“罚”字上做文章。这样，造成了行政处罚的恶性循环，更谈不上处罚的公正、公开。因此，各级政府应该从法制的高度来落实城管行政执法的经费问题，加快城管行政执法部门的信息化、科技化步伐，不断提高城管执法人员的工资福利待遇，解除其后顾之忧。同时，要使执法后勤保障措施法律化、制度化，严禁以任何形式向城管行政执法部门下达罚款指标。
参考资料
1、《行政发与行政诉讼法》：中国人民大学出版社（1999年版）
2、《中华人民共和国行政处罚法》：1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过1996年3月17日中华人民共和国主席令第六十三号公布1996年10月1日起施行
3、《中华人民共和国行政诉讼法》：1989年4月4日中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，自1990年10月1日起施行
城管执法的法律依据篇5
社会主义市场经济的发展把对城市管理的更高要求提上了日程。城管监察部门作为受委托行使职权的行政执法主体，作为城市管理工作的主力军，面对处于较为弱势的基层群众，如何在管理好城市，做好本职工作的同时，又赢得奖杯和群众口碑，贯彻依法治国、文明执法、服务管理就成了近年来讨论较多的话题。根据我国的法律体系和有关法律规定，行政法及行政诉讼法是城管监察部门执法权限的主要依据。伴随着我国加入wto后，政府职能转型，相关法律法规与国际化接轨，在城管监察部门的职能权限内，其所做出的主要行政行为——行政处罚，是否遵循行政处罚的公开与公正原则对于城管监察部门来说就具有了更大的理论意义和现实意义，因为它对行政机关的执法权限作出了更为细致明确的规定，也对行政机关的执法提出了更高的要求。本文就是在这种形势下，试图从城管行政处罚公开、公正原则的基本要求，当前在执行城管行政处罚公开、公正原则中存在的主要问题，通过对影响城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题，通过对影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因的分析，进而提出对保障城管行政处罚坚持公开、公正原则的建议这四个方面来深刻探讨城管行政处罚公正与公开原则。希望有助于规范城管监察队伍的执法行为。
关键词：行政处罚
公开
公正
城管行政处罚是城管行政执法部门依据法律法规的授权或者相关行政主管部门的委托，对违反城市管理法律、法规及规章的公民、法人或者其他组织依法予以制裁的行为。随着体制改革的不断深人及社会主义市场经济的不断完善，在依法行政的过程中，城管行政执法机构被赋予了大量的行政处罚权，如果这些行政处罚权不能得到公正、公开的行使，不仅影响城管行政执法部门及城市政府的依法行政形象，而且严重损害当事人的合法权益，损害法律的尊严。
一、城管行政处罚公正、公开原则的基本要求
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”将公正、公开原则写人法律，作为实施行政处罚必须遵循的重要原则，有利于实现法律所追求的公正、公平，有利于增强行政处罚的透明度，有利于加强人民群众对行政处罚约有效监督，有利于强化行政执法人员的责任心。
（一）城管行政处罚公正原则的基本要求
公正，要求城管行政执法部门在实施行政处罚时必须以事实为依据，对被处罚的公民、法人或其他组织按照法律法规的要求使用同一标准，对事实、性质、情节以及社会危害程度相当的违反城市管理法律、法规的行为，不论违法当事人的地位、权势、关系如何，应一视同仁地予以处罚。公正原则是依法行政在行政处罚中的一个重要体现，其具体表现在：第一，行政处罚必须过罚相当、即行政处罚的具体内容应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，第二，行政处罚必须合法合理，即行政处罚必须以法律为准绳，做到处罚法定。同时，在行使自由裁量权时，要合情合理，不偏不倚。第三，行政处罚必须坚持回避制度，即实施城管行政处罚时，案件调查人员、听证主持人员及案件审批人员与当事人或案件有直接利害关系的，应当回避。坚持回避制度，目的是防止实施行政处罚时徊私舞弊或者发生偏见。相关人员应当回避而未回避，不仅显失公正，而且构成程序违法。第四，行政处罚必须听取当事人陈述意见。在对当事人作出行政处罚决定时，城管行政执法部门必须事先听取当事人的陈述意见。《行政处罚法》第四十一条规定，“拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立”。
（二）城管行政处罚公开原则的基本要求
公开，是指城管行政执法部门对有关城管行政处罚的法律法规和规章规定、执法人员身份、主要违法事实、处罚决定等与处罚有关的情况，除可能危害公共利益或者损害他人或其他组织的合法权益并由法律、法规特别规定的以外，邵应该向当事人公开。公开是法的本质属性，法所具有的告知、指引、评价、教育和强制等作用，其前提条件是公开。坚持公开原则的基本要求是：第一，依据公开，《行政处罚法》第四条第三款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”凡是要人们遵守的，首先要事先公布。公布要做到及时、完整，公布的内容既包括法律法规的规范文件，也包括其附件。第二，身份公开。实施行政处罚，必须公开执法人员的身份，第三，处罚公开。城管行政执法部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。对符合法定条件的行政处罚案件还必须公开举行听证，让当事人能充分行使陈述和申辩的权利，以防止违法、不当的行政处罚侵害当事人的合法权益。处罚公开包括处罚程序公开、处罚文书公开、处罚结果公开等。
二、当前在执行城管行政处罚公正、公开原则中存在的主要问题
公正、公开原则是依法治国、依法行政的主要内容之一，是城管行政执法必须坚持的重要原则。当前，在不断推进依法治国、依法行政的进程中，各地城管行政执法部门依法行政意识日益增强，城管行政处罚日趋规范。但不可否认，目前城管行政处罚在遵循公正、公开原则方面，仍存在不少函待解决的问题。
（一）重实体轻程序
城管行政处罚在程序上的公证与否，直接影响行政处罚的内容是否有效和成立。须知，程序是公正的前提。然而，由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，一些城管行政执法部门认为行政处罚只要事实清楚、证据确凿，达到了处罚目的就行了，程序上的不足对行政处罚的效力没有影响，因而在实施城管行政处罚时违反法定程序，如先执行后裁决，或作出行政处罚决定前不履行告知程序等。有些地方在行政处罚中虽然依照程序作出处罚决定，但由于执法人员自身素质制约，对程序的适用往往流于形式，不够严谨，如滥用口头传唤、单人调查取证等。
（二）重合法轻合理
行政处罚公正、公开原则是行政处罚合理、合法的内在统一，2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，将“合法行政”、“合理行政”作为依法行政两条最基本的要求。这就是说，行政处罚既合法又合理是依法行政的基本内容，二者不可偏废。要实现行政处罚公正，就必须在实施行政处罚的过程中，做到既合法又合理。但在目前的城管行政处罚实践中，重合法轻合理的倾向相当普遍。部分城管执法人员在案件调查和作出行政处罚决定时，重定性轻情节，只看与定性直接关联的违法事实的基本证据，却不考虑与量罚密切相关的情节、责任、前因后果等相关因素。如在处罚占道乱摆卖时，只考虑自道行为违法，不考虑占道面积的大小，对数名违法当事人“一视同仁”地处以同样数额的罚款。另外，在查处违法行为过程中，执法人员常常受到来自方方面面的非法律性因素的影响，导致办案不合理、不公正。
（三）滥用自由裁量权，随意处罚
自由裁量权是指行政执法主体在法律所允许的范围内，基于法律的目的，根据具体情况和意志，自行判断和选择自己认为正确的行为的权力。自由裁量是相对辑束裁量而言。竭束裁量是指在实施行政处罚时，必须严格按照法律、法规的规定进行，没有任何选择的自由。但是，城管行政处罚量大面广，拥有极大的自由裁量空间。自由裁量权是城管行政处罚的重要组成部分，但也是城管行政处罚的一柄双刃剑。运用得当，有利于实现公正和效率，反之，便会导致权力滥用、越权执法、侵犯当事人的合法权益并严重损害法律的尊严。因此，在行使城管行政处罚自由裁量权时，应当考虑法律所规定的应当考虑的各方面因素，最大限度地尊重当事人的权益，公平合理，不带任何偏见，对当事人平等地适用法律，遵循过罚相当的原则，
三、影响城管行政处罚公正、公开原则执行的原因分析
（一）法律规范滞后
我国现行的涉及城市管理的法律法规虽然较多，但不系统，散见于其他的法律法规之申，许多法律法规条文又似是而非，可操作性不强，甚至相互矛盾，法律规范内部的协调性、统一性、配套性不能满足行政执法的具体性和可操作性要求，导致城管行政处罚缺乏完善、准确的处罚依据。面对这一难点，城管执法队员处于被动境地。对于明显处于管理权限范围内的违法、违规事项，如对其进行管理，尤缺乏对应的处罚依据；如不对其进行管理，则又是行政不作为的倾向。特别是同一行为同时违反两个法律，涉及到数种不同的处罚时，究竟适用何种法律、何种处罚，城管执法人员很难把握，难以取舍和决断。
（二）城管体制不顺
城管行政执法队伍目前仍处于较混乱的状况，虽然有些城市设立城管行政执法局或者同时设城管局，相对集中部分行政处罚权，但大多数城市还是城市建设管理监察支（大）队，且不是执法主体，而是受委托执法的事业单位，在人员、经费上没有足够的保障，执法力度较弱，有的地方的城管行政执法甚至是自筹经费。执法权利被束缚后，尤其需要较为完善的配套措施，如从物质上等方面大力配合。城管队伍做为较为年轻的新生队伍，缺乏相应的领导管理体制，自成一家，缺乏透明监督。当它所管理的事项需要其他部门的配合时，却又显得苍白无力。这种状况直接导致处罚弹性大，处罚结果不稳定，也造成了行政处罚的困难越来越大、纠纷愈益增多，不时引发暴力抗法事件。
（三）长官意志制衡
在城管行政处罚过程中，一些部门领导、上级领导以及其他外部力量对城管行政处罚进行过多干扰，导致城管行政处罚申"长官意志"盛行，直接影响行政处罚的公正、公开。出项这一问题的原因有很多，其中很重要的一点就是城管队伍缺乏较为独立的机制。广大执法队员在基层与市民群众进行有理有据的工作，但是这并不能抵挡领导爱于情面所说的话，处于经费及其他方面的原因，一些行政处罚往往是有出无行，长此下去，严重削弱了行政执法力度，影响行政执法形象。
（四）其他原因
随着法制进程的不断加快，公民的法律意识提高很快，公民学会用法律武器维护自己的合法权益。这对行政执法部门及执法人员提出了更高的要求。现在很多城管执法队伍提出了“文明执法”的口号，但是当你面对群众以“侵犯权益”的表面理由进行维权，当你面对无理群众的围攻谩骂，当你面对英雄主义意识强烈出头的围观群众声声讨伐时，如何文明执法就成了一大难题。一时的退让可能导致今后重复出现类似的问题，从而成为领导念念不忘、群众口口相传、队员人人头疼的“刺头”。此时，处于基层的一线执法队伍似乎应针对情况进行行政处罚，来更好的体现行政处罚的公开与公正原则，而不是一味的姑息迁就。
全心全意为人民服务是我们光的一贯宗旨，但当前不少地方的城管行政执法部门存在着“官贵民贱”思想，拜金主义盛行，往往通过实施行政处罚谋求部门利益、地方利益和个人利益，妨碍公正、公开原则的执行。同时，城管执法人员素质低下，也是导致城管行政处罚有失公正、公开的重要原因。
转贴于四、对保障城管行政处罚坚持公正、公开原则的建议
保障城管行政处罚坚持公正、公开原则，要加大普法教育的力度，增强公民和组织的法律意识、城市意识和自我维权意识。但更重要的是，要改革体制，加强立法，以一定的措施、制度来强化制约和监督城管行政处罚权的公正、公开行使，
（一）加大城管行政执法体制的改革力度
加快城市管理领域相对集中行政处罚权的步伐，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管行政执法体制，建议成立国家城市管理行政执法机构，相对集申城市管理领域的行政处罚权，明确职能范围和工作任务，笔者认为，这是提高城管行政处罚效率和水平，规范城管行政处罚行为，强化队伍建设，实现全国城管行政执法机构设置统一化、规范化、科学化，促进城管行政执法程序化、法定化，优化城管执法社会环境，建立健全城管行政执法主体资格制度，保障城管行政处罚权公正、公开行使的必由之路，
（二）加快城管行政执法领域的立法步伐
如前所述，城管行政处罚难以做到公正、公开的原因之一一是法律规范滞后，因此，强化城管行政执法，促进城管行政处罚权公正、公开行使，建立健全城管法律法规至关重要。相对集中行政处罚权是大势所趋，也符合我国改革行政执法体制的客观需要，所以，必须从相对集中城市管理领域行政处罚权的角度出发，制定、颁布《中华人民共和国城市管理法》及其系列法规、规章，将散见于其他法律法规中的内容综合起来，使其系统化、科学化、法律法规依据惟一化;在规定自由裁量权时，尽可能缩小自由裁量的幅度;要严格规定城管行政处罚程序，通过严格的程序遏制行政处罚显失公正、公开等不合法、不合理现象。
（三）强化城管行政执法队伍的自身建设
再完善的法律都是由人来执行的。如果没有一支高素质的城管行政执法队伍，就很难形成合法、公正、公开办案的局面，城管行政处罚的公正、公开原则就会大打折扣。因此，建设一支纪律严明、公正无私、政治坚定的城管行政执法队伍，是实现城管行政姓罚公正、公开的首要因素。城管行政执法部门应坚持经常性地组织广大城管执法人员学习政治埋论和政策法规，强化城管执法人员的业务培训，促进城管执法人员养成良好的职业道德，培养城管执法人员的分析能力和逻辑思维能力，不断提高城管执法人员的管理水平、执法水平和执法效率，从而真正实现城管行政处罚的公正、公开。
（四）建立完善城管行政处罚的监督机制
法谚说：权利的赋予是为了更好的行使权力。如何较好的行使权利是摆在每一个享有权力的机关和个人面前贯彻始终的问题。按照马克思辩证唯物主义原理，其同样要从内外两方面来保证。从外部来说就是建立完善城管行政处罚的监督机制，以促进城管执法队伍行使手中的行政权利。监督的途径和手段有很多，无论是从理论还是从现实来说，要完善城管部门的内部管理机制，建立健全各种制约机制。如许昌市城市管理局制定的“3+1”百分考核机制、内外监督机制、奖惩激励机制、“三线”规定等一系列制度，都无异于是在这一方面有益的尝试。同时，完善人大、政协、社会舆论等外部监督机制，既欢迎上级领导、同级其他部门的批评建议，也欢迎广大市民群众火眼金睛的监督举报，将城管行政处罚至于广大群众的监督之下。
（五）为城管行政执法部门提供充裕的后勤保障
确保城管行政处罚的公正、公开，迫切需要充裕的后勤保障。目前，不少城市的城管执法队伍缺乏必要的执法装备，城管执法人员的收入水平、福利待遇与政府其他部门比较，差距在不断拉大，城管行政执法部门为了解决执法装备开支、业务开支，提高执法人员的福利待遇，就只能在“罚”字上做文章。这样，造成了行政处罚的恶性循环，更谈不上处罚的公正、公开。因此，各级政府应该从法制的高度来落实城管行政执法的经费问题，加快城管行政执法部门的信息化、科技化步伐，不断提高城管执法人员的工资福利待遇，解除其后顾之忧。同时，要使执法后勤保障措施法律化、制度化，严禁以任何形式向城管行政执法部门下达罚款指标。
参考资料
1、《行政发与行政诉讼法》：中国人民大学出版社（1999年版）
2、《中华人民共和国行政处罚法》：1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过1996年3月17日中华人民共和国主席令第六十三号公布1996年10月1日起施行
3、《中华人民共和国行政诉讼法》：1989年4月4日中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，自1990年10月1日起施行
城管执法的法律依据篇6
论文关键词城管打人公权力法定性职务行为行政职务侵权赔偿责任
一、城管打人行为与公权力的法定性
所谓公权力的法定性，是指公权力的来源、范围、行使方式、程序等等都由法律明确规定，法无明文规定则不为公权力。行政权作为一种公权力，必须具有法律依据，否则越权无效，要承担法律责任。
首先，行政权的来源必须有法律依据，行政主体的行政职权必须由法律设定或依法授予。城管执法的法律依据有《行政处罚法》第十六条：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，以及一些行政法规、地方性法规、条例等等。城管的行政执法权是依法授予的。
其次，行政主体必须在法律规定的范围内，按照法律规定的方式与程序行使行政权。法律一经对行政权力作出规定，从另一角度看实际上也就是对行政权力的范围进行了限定，行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权才是合法的。同时，法律不仅为行政主体设定了权限范围（实体），也为其规定了行使职权的方式和过程（程序）。国务院国发[2002]17号文件《关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》的规定，重点在市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、环境保护、工商行政、公安交通管理以及其他适合综合管理的领域，合并组建综合执法机构，在执法的职权范围上实行“7+1”模式。即我国城管执法的职权范围由七类确定的职能和一个兜底条款构成。城管被授予了概括的相对集中行政处罚权，《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类，很明显的，打人不属于行政处罚的方式，不在法定的行政权范围之内。
最后，行政主体行使行政权越权无效，行政主体行使的超越法律授予的权限范围的行为不具有法律效力，应被法院或者有权力的行政机关撤销或宣布无效，并且越权的行政主体应承担相应的法律责任。城管打人的行为超越了法律授予的权限范围，不具有法律效力，打人的城管执法人员应承担法律责任。
综上所述，城管执法人员打人的行为违背了公权力的法定性，不属于行政行为，不具有法律效力，且打人的城管执法人员需承担相应的法律责任。
二、城管打人行为与职务行为
职务行为即国家机关和国家机关工作人员行使职权实施的行为，是产生国家赔偿责任的根本条件。由于国家机关工作人员“一身兼二任”，同时具有自然人和公务员的双重身份，导致其行为也具有双重性，即个人行为和职务行为。城管执法人员打人的行为是职务行为还是个人行为？需要进一步分析界定。
（一）主体
行政主体主要有国家行政机关与法律、法规授权的组织。城管即城市管理监察部门，是城市管理的综合执法组织。城管并非根据宪法、组织法设立，因此不属于行政机关，法律、法规也未对城管直接授权，因此城管不属于法定授权组织。但是，城管确实拥有并执行着公权力，并且拥有《行政处罚法》以及其他法规、条例为支撑，其地位较模糊与尴尬。我们可以认为，城管是有法律规定为依据的，通过政府授权产生的综合执法组织。
行政主体是通常指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。第一，城管能以自己的名义行使行政权，第二，根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》的规定，城管可以作为行政诉讼的被告。城管能独立承担因以自己的名义行使行政权相应的法律责任。因此，城管满足行政主体的要件，城管是行政主体。
（二）行为
界定行政主体的行为是职务行为还是个人行为，业已存在主观说和客观说。主观说认为，如果行为人是为了国家机关的利益而实施该行为则是职务行为，如果行为人是为了私人利益而实施该行为则是个人行为，按照此观点，城管打人是为了执法，是为了国家机关利益，而非私仇，因此，城管打人是职务行为。
客观说认为，只要该行为在形式、外观上被外界一般认为是在执行职务，则是职务行为，不必考虑行为人的主观因素。那么，按照此观点，城管打人被社会以及行政相对人认为是在执行职务，因此，城管打人是职务行为。
总之，从主体上来看，城管打人是以行政主体的身份来实施的，从时间上来看，城管打人是在执法过程中实施的，从目的上看，城管打人是为了执法而实施的，从行为效果上看，行政相对人认为城管打人是在执行公务，而非报私仇。无论采用哪一种判断标准，或是综合采用这些判断标准，城管打人的行为都能被界定为职务行为。
综上所述，首先城管执法人员是行政主体，其次城管执法人员打人的行为也符合职务行为的界定标准，因此，城管执法人员打人是职务行为。
三、城管打人的性质与责任
（一）职务行为与行政行为
首先应说明的是：将城管打人行为理解为职务行为与公权法定性并不矛盾。职务行为与行政行为是两个不同的概念，职务行为是履行职务的行为，包括合法的与非法的，行政行为是行政主体依法行使行政权的行为，只能是合法的，非法的行为不能称之为行政行为，充其量只能称之为无效的行政行为或非法的行政行为。如果不将行政主体非法行使职权的行为理解为职务行为，而理解为个人行为，那么何来《国家赔偿法》呢？这样会导致一个“国家无责任”的局面，非常不利于保护公民利益。
《国家赔偿法》中规定的基本上是行政机关及其工作人员非法行使职权导致侵权的情形及赔偿方式，从而可以看出《国家赔偿法》认定非法行使职权的行为是职务行为。《国家赔偿法》中第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为”，即行政机关工作人员与行使职权有关的行为都属于职务行为，国家要承担赔偿责任。
因此，城管打人超越了公权范围，是非法行为，不仅不受法律保护，行为主体还要为此承担责任。然而，城管打人依然是职务行为。具体说来，城管打人是行政职务侵权行为。
（二）行政职务侵权行为
行政职务侵权是指依法被赋予行政职权的组织和个人，为达成行政目标而实施一定行为的过程中侵犯公民、法人或其它组织合法权益的客观现象。行政职务侵权具有以下特征：第一，是依法被赋予行政职权的组织和个人以行政主体的身份实施的;第二，是依法被赋予行政职权的组织或个人，在履行职务时实施的;第三，是为了实现行政目的而实施的;第四，是一种危害行为，并且侵害的是行政相对人的合法权益。
城管执法人员是依法被赋予行政职权的个人，城管打人是城管执法人员以行政主体的身份，在履行职务时，为了达成行政目的而实施的行为，造成了行政相对人人身权的损害，是行政职务侵权行为。
（三）责任承担
首先，城管执法人员打人造成严重的后果，构成犯罪的，打人的城管执法人员须承担刑事责任。
其次，《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”，《国家赔偿法》规定：“国家机关或者国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。民法与行政法都规定了行政职务侵权的赔偿责任。
那么，赔偿责任由谁来承担？根据民法理论以及《侵权责任法》的规定，用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。根据《国家赔偿法》的规定，承担行政赔偿责任的主体包括作出行政侵权行为的行政机关、法律、法规授权的组织以及受委托的行政机关。即行政侵权行为即便是由行政机关、法律法规授权的组织或受委托的行政机关的工作人员作出，其产生的行政赔偿责任仍由所在的行政机关或组织承担。在实践中，由于城管地位的模糊以及各地方规定的不一致，城管打人的责任主体有所不一致。例如，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》规定城管可以作为行政诉讼的被告。而在玉门市人民法院审理的城管王某、马某打人案中，法院依据《国家赔偿法》规定：“受行政机关委托的组织或者个人行使权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”认为该案赔偿义务机关应当确定为赋予该城管行使行政执法权的委托机关现肃州区建设局。但是，赔偿责任的主体都是行政机关或组织，而不是城管执法人员个人。
城管执法的法律依据篇7
（一）体制困境。目前从国家、自治区层面没有一个独立主体的综合执法或城管执法专门管理机构，由此使城管执法工作处于一种上无组织、下无系统的状态，缺乏有效的政策保障和业务指导、系统管理、归属感缺失，就自治区而言，现行各市区综合执法机构名称、职能职责互不统一，主要体现在经费保障、执法着装、执法标识、执法装备和更换标准等诸多方面存在不统一，造成各行其道、自行其是，严重影响配综合执法队伍的整体形象和执法权威。
（二）法律困境。我县城管执法部门主要负责行使县城市规划区内城市市容卫生管理、市政公用管理、道路运输管理、防洪和河道管理等7个领域的法律、法规，规章规定的行政处罚权，以及与这些行政处罚权有关的行政强制权，其执法的依据大多为地方性法规规章，或散见于其他法律法规，城市管理部门在形式集中行政处罚权的过程中面临许多问题和困惑，目前涉及城市管理综合执法的法律法规多达50多部，但没有一部专门针对城市管理的独立法律法规，相互之间缺失系统性和连贯性，到底该怎么管，没有一个标准，执法中难以操作。如：《__自治区实施<城市市容和环境卫生管理条例>办法》规定的处理违法行为必须先行责令改正，拒不改正才实施罚款处罚，这对流动摊点、运输遗撒污染道路、车辆乱停等违法行为管理根本不适合，还有规定污染处罚个人最高罚款200元，根本达不到震慑违法行为和管理实际要求等。
（三）执法困境。城市管理执法工作与群众生活息息相关，在日常管理执法中难免会触及一些人的利益，容易引发各种阻挠执法、甚至暴力抗法行为。近年来，执法人员在执法过程中，经常发生因当事人阻挠执法、暴力抗法而受伤甚至牺牲的情况，同时受国内的一些地方城管事件，特别是延安城管、湖南临武城管等事件的影响，加之媒体对国内城管事件个案无限放大，虽然城管执法目的是维护最广大群众和市民的利益，但由于城管执法对象多为社会上所谓的“弱势群体”，广大市民对城管执法偏见加重，城管队员的一言一行都被全社会注视，甚至被妖魔化，执法对象对城管执法的抵触、抗法、甚至是暴力抗法也开始呈现公开化，抱团化和常态化，据统计，今年我县开展的城市管理执法中共发生管理相对人阻碍执法8起，其中暴力抗法1起，得到公安保障处置1起，公安机关依法对暴力威胁手段阻碍依法行政公务的当事人实施治安拘留1人。虽在一定程度上打击了暴力抗法行为，但当前城管面临的执法环境依然严峻，执法工作仍然举步维艰。
（四）保障困境。城市管理工作是一个系统工程，在当前大力提倡的数字、网格化、精细化城市管理的大格局下，由于没有上级相关层面的政策规定，我县数字化城市管理系统尚未建设，城市管理手段滞后、管理粗放、效率低下，随着公务用车的深化改革，执法车辆编制减少，执法执勤车辆采购、更新受到严格控制、执法记录仪以及数字对讲机、执法特种装备车辆、工具无法得到正常保障，再加上执法临聘人员工资待遇偏低，无加班补助等问题，严重影响和制约了城市管理工作的有序开展。
（一）加快推进城管体制改革步伐。建议自治区人民政府结合全区各地城市管理工作实际，进一步理顺城市管理体制和运行机制，确立自治区城市管理主管部门，统一城市管理机构名称、执法着装、执法标识、执法装备，框定职能职责，同时，加强对全区各地城市管理工作的指导、协调、监督、考核，把城市管理和执法的重点放在城市，把监督指导的重点房子啊自治区级，把管理的重点放在基层，进而实现监督中心上移，管理重心下移，执法重心居中的城市管理体制。有利于提高全区城市管理水平，避免群龙无首、各自为战、当事人复议找不到上级作为复议机关的尴尬局面。
（二）加快完善城市管理法律法规。当前城市管理体制混乱，执法效力弱化的根源就是城市管理执法的法律依据不完备，建议加快研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，加快制定城市管理执法方面的地方性法规、规章，明晰城市管理执法范围、权力、责任和程序等内容，进一步规范执法制度，完善执法程序、规范办案流程、明确办案时限、提高办案效率，为城市管理执法监察提供法律依据，避免执法边界不清、部门互相推诿、扯皮现象。
城管执法的法律依据篇8
第二条本办法适用于滁州市城市规划区范围内城市管理行政执法活动。
第三条市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）是市人民政府的城市管理行政执法机关，负责全市城市管理行政执法的管理工作。
琅琊区城市管理行政执法局是该区人民政府的城市管理行政执法机关，受琅琊区人民政府和市执法局双重领导，负责本辖区责任范围（由市人民政府另行确定）内的城市管理行政执法工作。
滁州经济技术开发区、城东工业园区、琅琊山风景区范围内的城市管理行政执法工作由市执法局负责。
第四条市、区城市管理行政执法局应当按照市人民政府确定的职责和分工，依照本办法，行使行政处罚权，并承担相应的法律责任。
第五条城市管理行政处罚权相对集中后，相关行政主管部门不得再行使已由市执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。
市、区相关行政主管部门对城市管理行政执法机关依法履行职责的活动应当予以支持、配合。
第六条市人民政府法制办公室依据《安徽省行政执法监督条例》、《安徽省行政执法督查办法》和《安徽省行政执法过错责任追究暂行办法》等有关规定，对城市管理行政执法机关的执法行为进行监督检查。
城市管理行政执法机关作出的重大行政处罚决定应依据《安徽省重大行政处罚备案规定》，向同级人民政府法制工作机构备案。
第七条城市管理行政执法机关应当建立执法人员定期交流轮岗制度，实行行政执法责任制和评议考核制，提高行政执法水平。
第八条城市管理行政执法机关行使以下职权（具体依据的法律、法规、规章条款见附件）：
（一）行使城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。
（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
（三）行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。
（五）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对下列违法行为的行政处罚权。
1.人口集中地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的；
2.城市饮食服务业的经营者未采取有效污染防治措施，排放的油烟对环境造成污染的；
3.不按规定贮存、运输、处置城市生活垃圾的；
4.未按规定随意堆放、倾倒工业固体废物的；
5.施工单位不及时清运、处置建筑垃圾的；运输过程中泄漏、遗撒固体废物的。
（六）行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对流动无照商贩（市场内除外）的行政处罚权。
（七）行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权。
（八）履行省人民政府决定调整的其他行政处罚权。
第九条城市管理行政执法机关可根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律、法规和规章的规定，结合工作实际制定具体的执法程序。
第十条执法人员查处违法行为时不得少于2人，并出示有效的行政执法证件，告知当事人给予行政处罚的事实、依据和理由。
执法人员是当事人的近亲属或者与当事人有其他直接利害关系的，应当回避。
第十一条城市管理行政执法机关发现违法行为，应责令当事人立即改正或者限期改正。违法行为有继续状态的，应责令其立即停止违法行为；对拒不停止违法行为,法律、法规、规章规定可以暂扣的，可以依法暂扣其使用的工具和物品；法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第十二条执法人员对依法暂扣的工具和物品必须进行登记，妥善保管，在法定期限内作出处理；因暂扣行为违法而损害当事人权益的，应当依法予以赔偿。
第十三条城市管理行政执法机关查处违法行为，需向相关行政主管部门或单位调查取证的，相关部门或单位应当积极予以配合，及时提供必要的证据或者材料；对需要进行技术鉴定的，城市管理行政执法机关应当委托具有法定资质的鉴定机构进行鉴定。
第十四条城市管理行政执法机关查处违法行为时，发现当事人需补办有关手续的，应责令当事人到相关行政主管部门补办手续，并及时通知该部门。
第十五条同一违法行为同时违反两个以上法律、法规的规定并且都应当给予罚款处罚的，可适用其中最重的条款给予行政处罚，不得合并或者重复罚款。
第十六条依据《中华人民共和国行政处罚法》适用一般程序作出行政处罚的案件，应当自受理之日起15个工作日内作出行政处罚决定，但不包括鉴定、听证期间。法律、法规和规章另有规定的除外。
第十七条城市管理行政执法机关作出的行政处罚决定书，应当在送达当事人的同时，将处罚决定书抄送相关行政主管部门。相关行政主管部门对处罚决定有异议的，应当及时将意见反馈给城市管理行政执法机关；城市管理行政执法机关与相关行政主管部门未达成一致意见的，可以提请同级人民政府决定。
第十八条在执法过程中，城市管理行政执法机关发现超出职责范围的违法行为的，应当及时移送有关行政主管部门处理，并提供必要的证据或者材料。
第十九条市执法局对下级城市管理行政执法机关的执法活动有权进行监督，发现对违法行为应查处而没有查处的应当责令其进行查处或者直接查处。发现下级城市管理行政执法机关查处确有不当的，应当责令其改正或者直接纠正，并依法追究有关责任人的责任。
市执法局在必要时，可以指挥和调动下级城市管理行政执法机关集中查处违法行为。
第二十条城市管理行政执法机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利；当事人要求听证的，城市管理行政执法机关应当组织听证，或者会同相关行政主管部门依法组织听证。
第二十一条公民、法人或者其他组织对城市管理行政执法机关作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
对市执法局作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，向市人民政府提出；对琅琊区城市管理行政执法局作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以向该区人民政府或者市执法局提出。
第二十二条拒绝、阻碍执法人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条公民发现执法人员在执法过程中有违法行为的，有权向城市管理行政执法机关或者有关部门举报，城市管理行政执法机关和有关部门应当及时按照管辖权限进行查处。
第二十四条城市管理行政执法机关所需经费列入同级预算，由财政全额拨款，不得以收经费、罚没收入作为经费来源；罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须按规定全额上缴国库。
第二十五条执法人员在执法活动中，应当秉公执法。有、、等行为的，依照有关规定予以行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十六条本办法施行前市政府规范性文件内容如与本办法规定不一致的，以本办法为准。
第二十七条经省人民政府批准，各县、市人民政府成立城市管理行政执法机构，可以参照本办法开展城市管理相对集中行政处罚权工作。
城管执法的法律依据篇9
XX市人民政府于2002年8月15日颁布了《XX市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（第209号令），自2002年9月15日起实施。相对集中行政处罚权是深化城管体制改革、提高城市管理水平的重大举措，也是市委、市政府交给执法部门光荣而艰巨的任务，该办法实施以来，市行政执法支队及各区行政执法大队依照办法开展了大量的工作，取得了明显成效。然而在工作中，我们也发现由于该办法中部分条例规定的执法范围、职责不明确，甚至无法可依，导致出现执法盲区及执法难作为的状况。主要表现在以下四个方面：一、《XX市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第三章中“对违法建筑物、构筑物逾期不拆除的，经市、区人民政府批准，由执法局组织强制拆除”的规定无法可依首先，《中华人民共和国行政处罚法》明确规定：“行政机关对当事人实施行政处罚必须遵循的法定程序，对当事人逾期不履行行政处罚权决定的，由作出行政处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行”。该法律第三条第二款还规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”其次，《中华人民共和国城市规划法》第四十二条规定：“当事人对行政处罚决定不服的……逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制施行”。以上法律明确规定行政机关没有强制执行权。《XX市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》作为政府令只是规章，其制定的前提是不得与国家法律、法规相抵触，因此其规定的行政执法局强制拆除当事人的违法建筑无法可依。建议修改为：“……逾期不拆除的，经市、区人民政府批准，由行政执法局依照法定程序和有关法律、法规的规定，申请人民法院强制执行。”二、《XX市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条关于违法行为人承担拆除违法建筑的费用的规定无法可依XXX区城建监察队伍自1984年成立以来，依法拆除了上百万平方米违章建筑，但从未向违建人收缴过拆除费用。即使在给当事人的自拆通知书上注明其应承担的费用，实际工作中仍无法操作。一是《XX市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二章第十三条规定：“省……人民政府所在地的市人民政府……的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”而要求违法行为人承担拆除违法建筑的费用的规定不在有关法律的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内，因此《XX市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》没有法律依据；二是《城市规划法》第四十条明确规定：影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。因此收缴拆除费用显然是缺乏法律依据的。《XX市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条的规定在行政执法实践中是很难操作到位的。即使申请人民法院强制执行，法院依照什么法律、法规追缴拆除费用呢？三、《XX市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二条所确定的适用范围不够明确，容易造成执法管理上的“盲区”《XX市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二条规定：“本办法适用于XX城区范围。”XXX区地处城郊结合部，至今仍有安装和装饰装修工程质量监督检验等违法行为，及时责令其整改或给予处罚，有效维护了建筑市场持续健康发展。区城建监察大队合并到行政执法局以后，建设系统将失去专门的行政执法队伍，而《XX市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》又没有授予行政执法局相应的执法权，如果发生建筑工程质量方面的问题，又无人及时制止，后果不堪设想。既然建设系统不能保留行政执法专业队伍，就应当以法规的形式明确这方面的行政执法主体为行政执法局。3、合理设置组织机构。市行政执法局可设立建设规划管理处和市容管理处，并在市行政执法支队内设市建设规划管理行政执法直属大队和市容管理行政执法直属大队，由市城建监察支队和原市容监察支队的人员组建成立。区行政执法局可以设立建设规划管理科和市容管理科，并在区行政执法大队内设立建筑管理中队、规划管理中队、市政管理中队和园林绿化管理中队、市容管理中队。4、加强对行政执法人员的教育培训。在加强思想作风培训的基础上，重点突出实际执法能力的培训，尤其是成立综合执法部门以后，为避免因单位变化和人员调整而造成混乱和疏漏，原城建监察大队和原市容监察大队人员，对行政处罚过程中的办案经验及暴露出的问题，应经常开展交流座谈，相互取长补短，共同进步，确保各项行政执法工作正常、有序、顺利地开展，保持城市管理行政执法工作的连续性。5、自觉接受社会各方面的监督检查。行政执法队伍不仅要接受广大群众和新闻媒体的监督，行政执法局还应当主动接受移交行政处罚权的建设、规划、市政公用、公安交通、工商和环卫等部门的监督，以促进行政执法工作水平的不断提高。
城管执法的法律依据篇10
一、大队基本情况介绍
(一)机构发展情况
县城市管理综合执法大队的前身是县城市管理监察大队，与县城建监察大队两块牌子，一套班子，是县规划建设局的下属单位。县委、县政府为加大城市管理力度，解决城管“老大难”问题，组建了城市管理综合执法大队，核定编制40名。原城市管理监察大队成建制并入城市管理综合执法大队，实行两块牌子，一套班子，为副科级全额拨款事业单位，由县规划建设局代管。根据常编文件，城市管理综合执法大队升格为正科级，管理体制由县规划建设局代管调整为县政府直属事业单位，人员编制不变。根据常编〔XX〕19号文件，将县城市管理综合执法大队划入县住房和城乡规划建设局，为县住房和城乡规划建设局所属全额拨款参公事业单位，结构编制、级别及人员身份不变。
(二)大队内设机构、人员编制和主要工作职能
根据县编委《关于建立县城市管理综合执法大队及人员编制的通知》(常编〔XX〕13号)，核定大队全额事业编制40名(原县城市管理监察大队35名自收自支事业编制收回)，实行一次定编，人员逐步到位的原则;根据市人劳社保局《关于同意县安全生产执法大队等10家单位参照公务员法管理的批复》(衢市人劳公〔XX〕108号)，确定大队为参照公务员法管理全额拨款事业单位。目前，大队内设2个科室5个中队：即办公室、法制科(督查室)、一中队、二中队、三中队、规划中队和开发区中队，设大队长1名(正科级)、副大队长2名(副科级)、科(股)级职数10名。大队现有50人，编内人员22人(其中参公人员20名、全额事业人员2名)，协管员28人。
根据常编〔XX〕13号文件，常委〔XX〕46号文件和〔XX〕1号县长办公会议纪要等规定，县城市管理综合执法大队综合履行原城建监察大队工作职责及受住建、环保、工商、卫生、公安交警等有关行政执法主体的委托承担主要职责如下：
(一)贯彻执行《城市市容和环境卫生管理条例》、《省城市市容和环境卫生管理实施办法》及其他有关城市管理的法律法规。
(二)依据规划建设行政管理方面的法律、法规、规章规定对城乡规划、城市市容环境卫生、城市园林绿化、城市市政工程设施、城市公用事业、房地产、建筑业等进行监察和行使处罚权。
(三)依据环保行政管理方面的法律、法规、规章规定对沿街及居住区个体经营者、经营性企业的排污、噪声、废气、废水等行使处罚权(简易程序处罚)
(四)依据工商行政管理方面的法律、法规、规章规定对临时摊贩、无照摊贩、车辆修理、加工点等行使处罚权(简易程序处罚)
(五)依据卫生行政管理方面的法律、法规、规章规定对城区无卫生许可证经营的行为行使处罚权(简易程序处罚)
(六)依据公安交警行使管理方面的法律、法规、规章规定对侵占城市道路、机动车辆乱停乱放等行使处罚权(简易程序处罚)
(七)承办县政府和县住建主管部门交办的其他各项工作职能。
二、运行存在的问题和弊端
通过几年的运行情况来看，从体制、机制和执法主体运行上一直都存在梗阻，当前大队所履行的仅仅是县住建局委托的七项行政执法管理职能。环保、工商、卫生、交警部门从未将有关处罚职能进行过委托。其中，交警部门在大队建立之初派驻了两名执法人员，后将一名执法人员替换为协警，XX年底将两人撤离。工商部门虽一直派驻人员参与管理，但其工作角色仅限于大队普通的执法人员，“工商”效应并未体现。XX年初，派驻人员也已撤离。从当前大队的工作职能上讲，不仅与“综合执法”不符，也没有形成“联合执法”的模式，其实质的称谓应为“城建监察大队”，两年来城市管理体制的改革，仅仅是将一个股级的单位升格成了正科级的单位而已。目前我大队日常执法主要是对规划建设行政管理方面的城市规划、城市市容环境卫生、城市园林绿化、城市市政工程设施、城市公用事业、房地产、建筑业等城建监察七项职能进行监察和行使处罚权。这极大地背离了县委、县政府建立综合执法大队的初衷。不仅如此，因大队名称中“综合执法”的称谓，往往引发了众多市民群众、经济主体乃至少数部门对大队工作职能的误会。
三、体制机制改革意见和建议
1.加大综合执法力度。深化相对集中行政处罚权改革，对涉及城市管理的执法权限，打破部门限制、打破职能限制，实施大综合、大执法。将城市管理方面的法律、法规、规章规定的其它行政处罚权及行政强制措施全部集中，交由城市管理行政执法部门行使。行政执法权限调整后，原具体承担相应行政执法职责的执法部门的执法机构及其人员和编制一并划转。
2.充分发挥城管委工作职责。进一步理顺和完善城市管理工作机制。根据我县城管委和城管委办公室职责，研究制定城市管理各项工作中长期规划;决策城市管理重大事项，指挥协调城市管理重大问题;协调城管委各成员单位开展各项专项工作，组织开展综合整治和联合执法行动;利用县数字城管指挥中心平台对各成员单位进行督查和考评。并根据实际需要按照区域分片管理或派驻乡镇、街道和开发园区并独立行使行政执法权。
3.增加城管执法人员编制数量。近年来随着我县城市建设步伐的不断加快和执法标准的提升及依法行政的需要，目前一线队员、专业管理人才非常短缺，一定程度上限制了城市管理相关执法工作的正常开展和执法效率的提高。参考周边县、市、区城管执法人员编制数量，建议增加我县城市管理执法队员人员编制数，解决一线执法力量严重不足问题，同时逐步减少城管协管员的数量，为依法行政提供强有力的人员保障。