行政综合部管理制度篇1
综合行政执法体制改革是政府体制改革的重要组成部分，也是深化行政管理体制的重要内容。按照行政执法体制改革的要求，以建设法治政府为目标，我市成立了城市管理综合执法机构，对综合执法进行积极的探索，取得了一定的成效，但同时也存在着一些问题和矛盾，为继续把综合执法体制改革推向前进，2016年5月起，我市成立专题调研组，重点围绕县级推进综合行政执法改革方向问题开展调研。通过与本市（县级）城市管理执法部门召开座谈会，深入住建、环保、工商、交通、公安等部门了解情况，走访群众等途径，全面收集相关材料，认真梳理分析了本市综合执法改革的现状和存在问题，听取各方面人士的意见和建议，提出了对策建议，并经过多次修改，形成了本调研报告。
一、我市综合行政执法改革工作的现状
2014年根据新一轮的政府机构改革精神，为进一步理顺行政执法机构的关系，建立城市管理综合执法管理体制，有效解决城市管理中存在的职责交叉、多头执法、效率低下等突出问题，规范行政执法行为，提高行政管理水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进我市经济和社会事业持续、快速、健康发展，我市成立了城市管理综合执法局。
（一）主要做法。
1.确定城市管理综合行政执法范围，合理配置执法职能。按照“精简、统一、效能”的原则，组建市城市管理综合执法局。整合归并有关部门的行政处罚职能，统一由市城市管理综合执法局集中行使。市城市管理综合执法局依法独立行使有关行政执法职权，并承担相应法律责任。明确相关业务主管部门不得再行使已划转的行政执法职权；仍然行使的，作出的行政决定一律无效。主要是将市容环境卫生、城市绿化、市政公用、城乡规划、环境保护、市场监管、国土资源管理、道路运输、公安交通等方面法律、法规、规章规定的全部或部分发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出的城市规划区范围内的行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制职权交由城市管理综合执法局集中行使，实行综合执法。
2.依托现有机构和人员编制，整合执法力量。按照精简高效的原则，妥善解决综合行政执法涉及的机构编制问题。根据部门行政执法职权划转情况，设置执法机构，精简整合有关部门原有执法队伍，相应划转有关部门及其执法队伍人员编制，充实加强综合行政执法力量。主要是依托原有的执法队伍为基础，将城市管理执法队伍、城市规划监察队伍和国土执法监察队伍一并整合到市城市管理综合执法局，组建成一支有行政管理人员有专业执法队伍的综合行政执法力量。同时，为做好城区内交通方面的行政执法，市城市管理综合执法局和市公安局交通管理大队通过指定人员负责的形式形成支相对稳定的联合执法队伍。
（二）取得的成效。
我市开展的相对集中行政处罚权工作，是对行政执法体制改革的有益尝试，是实现由多头执法向统一执法的实质性跨越，实现行政执法法定化、规范化、统一化和专业化的有效途径。
1.大力整合执法力量，有效提高行政执法水平和效率。相对集中行政处罚权可以实现执法力量集中、执法力度加强，有效克服分散执法软弱无力、部门之间推诿扯皮的弊端，行政执法形成合力，提高执法水平和效率，降低行政成本。将市政、国土、住建等部门管理的执法监察机构的行政处罚职能整合，统一交由市城市管理综合执法局承担，把“五根指头”捏成了“拳头”，集中了编制经费，优化机构设置和装备条件。同时，明确了市城市管理综合执法局具有行政执法主体资格，集中行使规定区域内市容环卫、市政管理、城市绿化、城乡规划、环境保护、工商、公安交管等方面法律法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。在城市规定区域内行政执法权相对集中行使后，有关部门不得再行使在规定区域内已经统一由市城市管理综合执法局行使的行政处罚权、行政强制措施权，很大程度上改善了多头执法的现象，有效提高了行政执法效能。
2.推进执法行为的规范化，切实减少行政执法过程中的腐败行为。由于行政执法涉及到经济、文化、社会事务的方方面面，政府部门几乎都有行政管理职能。由于行政执法人员素质良莠不齐，有些部门从局部利益出发，不顾国家全局利益和人民的根本利益，置国家法律于不顾，以罚代管的现象极为普遍，客观上纵容了违法犯罪行为。相对集中行政处罚权制度，有利于行政执法的法制化规范化建设，从源头上防治腐败，减少行政执法过程中的腐败行为。
3.大力促进依法治市，提高城市竞争力。相对集中行政处罚权制度划清了各职能部门的职责权限，规范了执法行为，为依法治市奠定良好的基础。将从根本上改变了以往突击执法和运动式执法的状况；部门之间因职权交叉造成的行政执法中推诿扯皮、有利的事争着管、无利的事无人管的问题，将会得到解决。城市市容市貌、环境卫生、城市规划等各方面的状况将会得到改观，有效改善投资环境，提高城市综合竞争力，树立城市管理的新形象。
4.建立监督约束机制，进一步转变政府职能。合理划分政府部门与行政执法机构的职责权限，实现政策制定职能与监督处罚职能相对分开。实行相对集中行政处罚权后，将会初步实现城市管理领域的管理权、审批权与监督权、处罚权的分离，改变了原来那种由一处行政机关“自批、自管、自查、自罚”的管理模式，有利于新的行政执法机构与相关行政机关建立有力的监督约束机制。
二、我市综合行政执法工作存在的问题
随着综合执法机构的运行，综合执法工作中出现了一些问题和矛盾，特别是综合执法机构与职能部门的关系等体制性问题尚未理顺，一定程度上影响了综合执法的成效。
（一）部门协调配合机制尚未形成。
综合执法工作，涉及多领域多事项多部门，是否能取得成效，部门协调配合工作至关重要。如我市的城市综合执法工作中，虽然已将国土资源管理方面法律、法规、规章规定的，买卖或者以其他形式非法转让土地，违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，非法占用土地，将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的行政处罚权划转到综合行政执法部门，但由于各种原因市国土局的部分的执法职能和队伍仍然存在，技术支持（技术人员、机构、设备等）也未能转移转移，仍在从事卫片执法工作，因此出现了有的事争着管，有的事无人管情况也不同程度地存在。同时，综合执法机构行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，其中有些执法事项是无法单独处理的，需要得到相关部门的支持配合，形成相对稳定和统一的执法机制。在日常行政执法中，综合执法部门通常会请求有关政府部门配合，但这种请求往往被有关部门视为“麻烦”而加以推诿或拒绝，而综合执法机构的层级地位较低，无力协调相关部门的行动，影响了执法效能。如群众投诉反映较多的重灾区噪音扰民问题，噪音的执法主体为公安机关和环保部门，夜间投诉多为夜宵摊扰民的店面内经营由工商管理，食品安全隐患又是食品药品监督管理部门的职责，要处理好该问题需要多部门共同行动，但在实际工作中由于没有形成统一的协调机制，各部门的意见和步调不一致，难以真正的解决问题。
（二）职责划分难以界定。
1.综合执法职责划转不够到位。由于改革工作任务重、时间紧，在划分综合执法职责时，未能进行充分的论证，未能将较为应该划转的职权划归综合执法，如城区内的扬尘洒漏处罚职能与城市管理综合执法工作较为紧密，由于划分工作较为匆忙未能划转，导致在实际工作中出现了真空现象。
2.综合执法机构的职责偏多。尤其是体现在城管综合执法机构的职责范围过于宽泛，与执法力量不匹配。如在综合执法机构成立之初将城乡国土和规划建设等部分行政处罚权全部交由城管综合执法进行承担，执法面过于广泛，执法力量无法覆盖全市，一定程度上影响了效能。
（三）综合执法队伍管理不够规范。
1.执法人员身份和来源多元。目前，我市执法人员有行政编与事业编的区分，而在事业编制人员中存在大量的工人身份人员，如何配备和规范仍有待于明确。
2.执法人员专业素质难以保障。从来源看，执法人员来自不同领域，往往没有接受过专业知识学习和培训，缺乏实际执法经验，有的无法胜任专业性强的执法工作。
三、对推进县级综合行政执法工作的对策
为进一步深化行政体制改革，推动行政执法体制创新，切实解决多头执法、重复执法、执法扰民等问题，结合我市行政执法工作的经验教训，对今后如何推进县级综合行政执法工作提出以下对策。
（一）及时合理调整职能职责。
结合运行情况及时合理调整职能职责，是推进综合行政执法取得成效的基础。根据综合执法机构运行情况，能综合的应尽量综合，不能综合的不必强求，科学界定综合执法的职责范围。结合运行后的经验教训，及时不断的调整相关职责，力争做到各项指标的匹配，避免综合执法机构管理事项过于繁重，执法面过于广，陷入“小马拉大车”的被动局面，为切实发挥综合执法的作用做好机制体制保障。
（二）建立健全协调配合机制。
在综合行政执法工作中，协调配合机制的建立健全，是推进综合行政执法取得成效的关键。
1.进一步明确职责权限。实行综合行政执法后，在合理划分业务主管部门与综合行政执法部门的职责权限基础上，调整完善权力清单和责任清单，进一步明确部门责任边界，建立健全部门间无缝衔接的监管机制。明确业务主管部门要切实落实主体责任，加强源头监管和协调指导，依法履行政策制定、审查审批、批后监管、协调指导等职责，强化事中事后监管；要加强对综合行政执法部门的业务指导和监督，及时抄送涉及综合行政执法的文件、审批信息等资料，明确执法重点和要求，督促其执行有关法律、法规和政策。
2.建立健全沟通配合和业务培训机制。做到同步征询工作意见、同步布置相关工作、同步开展业务培训、同步进行考核评价。综合行政执法部门要依法履行后续监管、行政处罚及其相关的行政强制等职责，对作出的行政执法决定以及执法过程中发现的问题，应及时通报相关业务主管部门。综合行政执法部门在行使职权中，需要相关业务主管部门及专业技术机构提供审批资料、技术鉴定及后续补救措施的，各相关部门及专业技术机构应积极做好配合工作。
3.建立健全部门会商制度。建立业务主管部门和综合行政执法部门的工作会商制度，完善执法预警体系和突发公共事件快速反应体系，形成顺畅、有效的协调配合机制。对以暴力、威胁方法阻碍综合行政执法人员依法执行职务的行为，公安机关应及时依法作出处理。
（三）完善行政执法监督机制。
完善行政执法监督机制，是推进综合行政执法取得成效的有力措施。结合推行权力清单和责任清单制度，公开市城市管理综合执法机构的职责、执法依据、处罚标准、运行流程和监督途径，推进阳光执法。坚持以人为本、执法为民理念，妥善处理执法中涉及人民群众切身利益的矛盾和问题，促进严格规范公正文明执法。对市城市管理综合执法机构作出的具体行政行为不服提出的行政复议申请，由市人民政府依法受理。强化行政执法责任制，严格实行执法评议考核、案卷评查和执法过错责任追究制度。
行政综合部管理制度篇2
一、改革之前的东港区执法现状
东港区，地处黄海之滨，陆域面积885平方公里，海域面积3000平方公里，总人口62.3万，是日照市的驻地区、中心区，下辖3个街道，6个镇，1个省级高新区。改革前，全区执法单位53个，涉及价格、节能、卫生监督、城建监察、交通监察、食品药品等多个领域，由区住建、工商、商务、财政、发改、交通、水利、农业、文体、卫生、安监等多个部门执行。
改革前主要存在的矛盾问题：一是机构性质与执法职能之间的矛盾。按照法律法规相关规定，执法机构一般为行政机关或承担行政职能的事业单位，在机构改革中，受机构限额的限制，部分单位不能设置为政府工作部门，只能通过加挂牌子或作为政府直属事业单位，影响其执法职责职能发挥。如文化市场综合执法局，有文化执法职责，但因其机构属于事业单位，无直接执法权限，执法职能只能通过委托或其他方式执法得以实现，执法工作处境尴尬。二是多头执法、重复处罚、职能交叉矛盾突出。一方面东港区作为市驻地区，在管理区域上与市重叠，尤其在城市管理执法方面，市级执法部门作为执法主体，而东港区属地管理，市区两个执法层级，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题；另一方面，多部门共同执法问题突出，比如文化、文物、新闻出版、广播电视等部门都管文化市场；内贸、外贸部门都管贸易；国土、农业、林业等部门都管土地资源；水利、地矿、建设等部门都管地下水，多头执法既浪费了国家行政资源，又造成了执法尴尬。三是执法力量与执法任务相矛盾的问题。随着权利下放，许多执法任务都落到基层，但受编制限额的控制，执法人员的力量远远达不到执法任务的需求。比如区食药局是食品药品监管的最基层，涉及领域广、部门多、环节多，监管责任链长，情况复杂，特别是东港区作为市驻地区，相关餐饮企业总量达8000家，监管任务十分艰巨，监管力量与监管需求矛盾十分突出，而在各镇、街道虽然新设立了9所食药所，有4个镇达不到至少5名制的要求，同时城区3个街道监管任务繁重，每所食药所也仅有5名编制，由于受监管任务重、监管力量不足等因素的影响，农村、城乡结合部、农村社区的食品药品监管还存在盲区。
二、综合行政执法体制改革工作推进情况
（一）积极探索创新，依法科学规范城市管理体制。一是调思路。针对城市管理基础薄弱、职能交叉、多头执法、重复处罚等问题，扎实做好全区执法机构调研工作，就执法层级、职责划分，全面征求意见，摸清了全区执法机构底子，同时主动学习借鉴滨州市滨城区“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新体制，在市里整合教育、粮食、科技、体育基础上，东港区结合实际，进一步扩大整合范围，将城市管理、人防、旅游、科技、教育、农业、水利、粮食、农机、畜牧等与老百姓息息相关的13个部门的全部或部分执法职责一并纳入整合，以新思路、新做法开启城市管理新局面。二是转体制。2015年9月份，市里将城市管理、旅游、人防、科技执法权力全面下放，东港区结合实际，进一步理顺执法体制机制，改变过去单一执法、“各自为政”的模式，组建了东港区综合行政执法局，下设执法大队，在镇街道和高新区派驻执法中队，建立起“市区合一、分级管理、以块为主”的执法体制，既通“上气”，又接“地气”，为规范城市管理、提升执法效能创造了有利条件。三是定职能。按照“政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验检测职能相对分开”的原则，将环境卫生、市政公用、园林绿化的管理职责划入区住建局，综合行政执法局集中行使规划范围内的市容环境卫生、市政和城市绿化管理方面的行政处罚权以及城市环保、工商、公安交通等管理方面的部分行政处罚权，行政执法职能配置更加科学合理。
（二）突出工作重点，不断提升综合执法水平。一是加强队伍建设，提高执法水平。按照“精简、统一、效能、公开”的原则，在市里下划的71名城管执法人员、8名文化、旅游、人防执法队伍的基础上，又调剂88名编制用于全区综合行政执法队伍，将区文化市场综合执法局、旅游监察大队、水政监察大队、动物卫生监督所等机构的67名执法人员一并纳入综合执法队伍，整合后执法局在编执法人员达147人，执法协助人员101人，总人数达248人，基本达到了由“事权分散”到“相对集中”的目的；同时充分发挥镇街道、高新区执法中队的基层执法优势，将执法力量全面下沉到基层，设立高新、日照、石臼、秦楼等10个中队，在执法任务比较重的市区街道又分设18个执法分队，将执法领域细化到网格，实行网格化管理，坚持把文明执法、和谐执法、阳光执法作为综合行政执法工作的生命线，坚持疏堵结合、管理服务并重，让综合行政执法“蹲下身”、“服人心”。二是完善制度体系，强化执法保障。组建的综合行政执法局始终坚持把队伍建设作为执法工作的重中之重，自觉做到抓学习、强队伍、建制度。根据实际工作情况，重新制定了机关日常管理、综合执法业务、财务后勤装备管理等5大类37项内部管理规章制度，形成了用制度管人管事的机制。同时还分别采取集中业务学习、专题讲座、分批轮训、标准执法文书示范、典型案例分析、先进典型激励和传帮带等形式，使学习培训经常化、制度化，逐步构建起了统一规范的综合执法制度保障体系。三是创新行政管理体制，探索执法新路。强化基层执法力量，结合2016年乡镇机构改革，在各镇街道设立综合行政执法办公室，与派驻到镇街道的执法中队实行合署办公，党委副书记兼任办公室主任，配备副主任2名，其中1名副主任由执法中队中队长兼任，另配备1名副科级的副主任。镇街道执法中队实行“条块结合、以块为主”的管理体制，日常工作由各镇街道指挥、调度和考核，业务上接受区法制机构及授权的行政执法局指导，镇（街道）、高新区执法中队领导班子及领导干部实行双重管理体制。执法中队长由区综合行政执法局书面征求镇（街道）、高新区党（工）委意见后按规定程序任免；其他干部的任免、调动征求镇（街道）、高新区党（工）委的意见；年度考核等次和评先评优由区综合行政执法局征求镇（街道）、高新区党（工）委意见。实现了城市管理“一支队伍管全部”的行政执法模式。
（三）推进综合治理，加快城市管理法制化进程。一是管理体制“科学化”。完善出台区综合行政执法局“三定”规定，通过合理划分行政执法部门的职责权限，清理整顿、调整归并行政执法机构，做到职、责、权相统一，使城市管理综合执法体制更加顺畅、内设机构更加完善、工作职责更加明确、行政裁定落实更有保障。二是执法行为“协同化”。优化运行机制，建立联席会议制度，区政府分管领导牵头，综合行政执法局、各职能部门和各镇街道联动，实现“一个号令管全城”。综合行政执法局为执法主体，区综合行政执法局局长兼任公安分局副局长，集中行使行政处罚权，各相关部门密切协作，建立健全行政执法联动机制，形成执法合力。同时，把执法延伸到园区、街道和城郊乡镇，对辖区内市容环境卫生实行执法管理，形成了上下协调、城乡联动、齐抓共管的新格局。三是管理方式“数字化”。积极探索创新城市管理新模式，全面推行网格化、数字化、精细化管理，把“大网络”细化为数百个“小网格”，把城市管理的触角延伸到城区的大街小巷和角角落落，形成了城市管理全程监控、快速反应的运行机制。建设并运转了东港区数字化二级指挥中心平台，设置了6个坐席负责派发、反馈数字化城管案件。数字化平台建成后，先后开通了电话受理、网上投诉、群众接访等案件受理渠道，建成了电话、视频监控、网站、传真、电邮等综合受理平台，进一步畅通了城市管理案件的投诉举报渠道。2016年，二级平台共派遣案件28000件，处置案件25412件，处置率达到90%多，智慧化、精细化、高效化城市管理新格局正悄然形成。
三、综合行政执法体制改革取得的主要成效
综合行政执法体制改革以来，从体制上、源头上进行了改革和创新，切实解决多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、等诸多问题。
一是理顺执法体制机制，提高基层执法效能，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，为经济社会发展提供了有力保障。一方面清理整顿全区执法机构，撤销文化市场综合行政执法局、旅游执法监察大队、水政监察大队和农业综合行政执法大队，设立综合行政机构；另一方面整合执法力量，将原城市管理执法局执法人员整体划转到新组建的综合行政机构；同时从涉改的农业局、水利局、文体新局、旅游局、畜牧局等部门（单位）采取整体或部分划转的形式到区综合行政执法局及其下属事业单位，配强综合执法人员，实现了由“粗放执法”向“精细执法”的转变。
二是循序渐进，强化业务执法，确保划转的业务工作顺利开展。改革以来，为确保新划转的执法业务平稳有序开展，区编办多次组织人员到区综合行政执法局进行工作情况调研，对出现的问题及时跟进指导，积极协调有关职责部门，建立协调配合机制；区综合行政执法局加强对新划转业务的业务培训，从文化、旅游、农业、农机、水政、动检六个部门划转来的人员中抽调业务骨干组成了综合业务科，负责新划转来的执法业务会商协调、执法融合以及案件办理工作，新划转来的执法业务取得较为明显的工作成效。文化市场监管方面：组织开展了文化市场暑期整治、“扫黄打非・护苗2016”集中专项整治行动、全区网吧规范化管理座会、网吧夏季安全生产和集中执法大检查活动、校园周边文化环境净化等集中治理行动等，共检查各类文化经营场所137家、出版物市场经营单位100余次，查处各类违规经营单位10余家，查处9家宾馆酒店非法安装卫星地面接收设施，收缴盗版书刊9240余本、盗版音像制品50余盘，取缔不合格印刷企业1家。旅游市场秩序方面：以“旅游富市、旅游兴区”为主线，积极开展旅游行业专项整治，严厉打击“黑社”、“野导”违法违规行为。2016年，取缔日照安泰假期旅行社“黑旅行社”1家，现场检查旅游团队80余批次，收缴假导游证1个。同时，旅游纠纷（旅游投诉）处理工作不断强化，共受理市长公开电话转办通知单旅游投诉16件，办结16件，办结率为100%，退赔游客损失共计360元人民币，有力维护了我区旅游市场秩序。农业、农机、水政、动检等大农业方面：在农忙秋收季节前，安排专人组成执法工作小组，深入到各街道及乡镇执法一线，发放明白纸、一封信2300余份，与原单位站所协调会商建立联动工作机制，保障改革时期各项工作不断岗、不掉线。
三是强化工作措施，与全市突出问题综合整治工作相结合，圆满完成2016年争创全国文明城市系列工作。根据《2016年度创建全国文明城市突出问题集中整治工作实施方案》要求，对群众关注的占道经营、露天烧烤、户外广告、校园周边环境秩序、道路沿线环境秩序、三轮车等六个方面的问题不等不靠，持续深入整治，攻坚克难，巩固并扩大了整治成果。2016年，综合行政执法局共组织及参与的联合执法活动累计279次，出动执法队员16000余人次，清理取缔各类占道经营81300余起，清理规范各类店外经营、店外修理、店外洗车、店外悬挂9400余起，取缔露天烧烤32户，拆除各类违章广告牌匾664个，清理各类乱涂乱贴乱画小广告20900余处、拱门120余处、沿街门窗贴字13000余处，拆除乱搭乱建违章建筑342处86232平米，清理“三大堆”390余处，会同各部门查扣非法营运三轮车2107辆次，四轮代步车39辆次，规范车辆乱停乱放8000余起。通过整治，全区市容环境秩序进一步改观，规划建设秩序进一步好转，城市管理秩序进一步改善。
四是重视执法宣传，营造良好执法环境，全面提升全区执法形象。首先是通过传统媒介宣传。印发了日照市城市管理办法宣传手册1万册、城市管理宣传单2万份，组装宣传车24台，出动宣传车4000余车次，发放《日照市城市管理暂行办法》等宣传材料、明白纸6000余份，增强了市民的文明意识和参与意识。其次，通过网站和东港综合执法微信等新媒体进行宣传，传播执法正能量。通过编辑大众喜闻乐见的微信和新闻稿，吸引群众关注，调动多方力量参与，以润物细无声的引导态势，实现“为人民管理城市、靠人民管好城市、让人民共享城市”的目的。
四、存在的问题和不足
一是协调配合机制不够健全。虽然拟定了《综合行政执法联席会议制度》，界定了区直有关部门之间在行政执法工作中的相应关系及工作要求，但是在与原管理监督机构的协调配合、工作衔接、信息共享还存在不及时现象。
二是执法人员身份复杂。目前划转至区综合行政执法局的执法人员身份非常复杂，分别为公务员、参照公务员法管理人员、事业编人员。尤其是事业编制人员的执法证件申领的身份资格认证应当如何解决，确保他们能及时申领证件，持证上岗，正常开展日常执法工作，是迫切需要解决的问题。
三是划转执法事项多，执法人员的综合素质与综合执法工作要求存在较大差距。目前，全区整合的部门单位共13个，行政执法权力事项860项，其中行政处罚832项、行政强制28项，涉及200多部法律法规及部门规章，涉及了专业技术要求较高、群众较为关心、社会关注度较高的诸多事项。综合执法机构人员实行中队化管理，所有执法事项在一个中队解决，对执法队员来说，熟练掌握这么多项法律法规，取得所有的执法证件，难度很大。
五、意见建议
一是资源配置上向基层倾斜。根据政府职能转变和简政放权的要求，基层承担着越来越多的工作压力，建议在下放相关的职能职责的同时，应适当考虑机构、编制、人员方面的倾斜，不能造成区、镇级工作量上去了，而其他的配套政策却没有及时跟进。在资源配置上要按照重心下移、力量下沉的要求，下划部分行政编制到区、镇一级，切实充实执法力量，解决基层执法力量不足的问题。
二是建立规范的协调配合机制。按照决策与执行相对分离的原则，综合执法机构主要承接职能部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。处理好综合执法机构与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的配合机制。主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。
行政综合部管理制度篇3
一、通过整合执法职能和机构，实现综合执法
首先是对职能相近、执法内容相近、执法方式相同的机构和职能进行整合，减少执法机构，从源头上改变多头执法、重复执法的情况，实现综合执法。在城市管理综合执法方面，全省9个设区市、平潭综合实验区及近半数县（市、区）推进了城市管理相对集中行政处罚权工作，主要整合了市政管理、城市规划、市容环卫、园林绿化、应急管理等有关职责，通过省政府授权，统一交由城市管理综合执法机构承担。在交通综合执法方面，将全省公路路政、道路运政、港政、航政、水路运政、地方海事等六个方面的监督处罚职能进行整合，统一交由交通综合行政执法机构承担。省设交通综合执法总队，设区市及四大港口、高速公路设执法支队、县（市、区）设执法大队。在海洋渔业综合执法方面，整合渔港监督局、渔业船舶检验局等8家执法单位承担的海洋监察、渔政管理、渔港监督、渔船检验、渔业无线电管理、国家海洋与渔业权益维护等职责，共涉及63部海洋与渔业法律、法规、规章赋予的职责，履行133项执法项目。省设海洋渔业执法总队，下辖3个直属支队。在市场监管综合执法方面，结合市县政府机构改革，全省9个设区市和83个县（市、区）中，有2个设区市和66个县（市、区）整合了工商、质监、食药监等方面职能和机构，组建统一的市场监管局，下设市场监管综合执法队伍；乡镇组建市场监管所，统一履行市场监管职责。永安、平潭等试点市（区）还进一步整合了知识产权、卫生监督、物价管理、农业、商务有关职能，统一交由市场监管机构承担，实现大市场监管的工作格局。
二、通过整合执法队伍，进一步加强了执法力量
按照精简统一效能的原则，在整合职能和机构的基础上，进一步整合相关执法队伍，执法力量得到了进一步加强。如交通综合执法，整合了公路稽征、路政治超等执法队伍，在省下达的人员编制控制数内，将各级公路稽征队伍的原有编制全部划转到同级交通综合行政执法机构，各级公路路政、道路运政、水路运政、港政、航政和地方海事等机构原用于执法的事业编制随职能相应划转到同级交通综合行政执法机构，统一了执法力量。如海洋渔业综合执法，整合了8个执法队伍，人员力量实现统筹使用，并通过综合、全面的执法业务培训，提高了队伍素质，提升了执法水平，较好地适应了海洋渔业综合执法的需要。按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，福建省在财政供养人员总量不增加的前提下，通过盘活存量、优化结构、完善待遇等激励保障制度，推动执法重心下移，把更多的人员力量安排到基层，确保执法一线工作所需。如实行市场监管综合执法，全省食品药品、工商、质监等市场监管部门基层一线人员编制占这3个系统总编制超过70%。
三、通过综合执法，进一步规范权力运行
福建省在推进综合行政执法改革中，注重完善执法程序，建立健全执法全过程记录制度和行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制，加强执法监督。在城市管理综合执法方面，市、县（区）均严格履行相关工作程序，经省政府授权后行使相对集中行政处罚权，严格依法履行职责。厦门市利用经济特区立法权的优势，专门制定《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》，通过立法理顺了城市管理执法体制，匡定执法职权，明确执法程序，为依法管理城市提供了遵循。在交通综合执法方面，全省新组建的交通综合执法总队、支队、大队均通过同级法制部门执法主体和执法依据，取得执法主体资格，明确执法依据；并施行了《福建省交通行政处罚裁量权基准制度》等。在推进市场监管综合执法方面，注重规范综合执法机构的市场执法行为，通过建立科学监管的规则和方法，完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度，优化细化执法工作流程。同时，在编制权力清单、责任清单过程中，将综合执法机构承担的权限和责任作为重要内容，全面梳理执法依据、执法内容、执法责任追责情形等，一一列入清单予以公布，切实规范执法行为，推进依法治理。
四、通过创新技术手段，进一步提升综合执法效能
福建省在推进综合执法改革中，坚持协调创新，强化联动配合，积极推进政府职能部门与综合行政执法机构之间建立健全衔接配合、信息互通、资源共享、协调联动、监督制约等运行机制，形成各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。如厦门市建立城市管理执法部门与职能部门联动平台，通过与商事主体信用信息平台和各职能部门行业监管信息平台对接，实现跨部门的联动响应和联动监管执法，增强城市管理执法整体工作的合力。厦门市还在自贸试验片区探索建立相对集中行使部分执法权与构建高效顺畅的监管执法协作相结合的机制及与之相适应的信息化监管平台，强化以信用监管为核心的监管理念，实现监管大数据的归集、共享、利用；建立企业异常经营名录、失信企业名录和严重违法企业黑名单制度，增强部门监管合力，出台部门失信惩戒与守信激励措施，加大企业违法成本，形成一处违法、处处受限，企业不敢违法的监管格局。
同时，依托信息网络技术实现在线即时监督，运用移动执法、电子案卷等手段，积极探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提高执法效能。如商务部门利用物联网建设重要产品等追溯体系，构建“来源可查、去向可追、责任可究”的信息链条，为强化市场行为监管提供了基础依据；福州市积极创建新型智慧城市，着力打造智慧城市综合管理服务总平台，总平台下设数字城管子系统、社会综治管理子系统、应急指挥子系统、社区矫正监管子系统、特殊车辆监管子系统、生态安全监管子系统、公共场所监管子系统、安全生产监管子系统等。通过构建信息化联动平台，形成城市流水线管理模式，实现数据资源互联互通，进一步提升城市管理和执法效能。
行政综合部管理制度篇4
关键词：港口安全行政综合执法
一、综合性港口水上交通安全行政执法模式现状以及存在的执法体制弊端
综合性港口系指同一港口中既有以商船和客货运输为服务对象，提供船舶靠泊、上下客货、供应燃（物）料和修理船舶等服务，又有以渔船和渔业辅助船为服务对象，提供渔船靠泊、鱼货装卸、冷藏加工、修补渔网和渔船补给等服务的港口。综合性港口中，既有商业码头，又有渔业码头，商船与渔船往往共用同一进出港航道和港内锚地。如浙江的石浦港、沈家门港，两者均为全国著名渔港，港内渔业码头星罗棋布，渔船穿梭往来，同时港内分布着众多的客运码头、危险品码头、散杂件码头，属典型的综合性港口。
根据《海上交通安全法》、《内河交通安全管理条例》、《关于水上交通安全管理分工问题的通知》（农（渔政）字[1989]19号）等规定，对综合性港口水上交通安全的监督管理，若以商业为主的，由海事部门负责管理，但渔业专用的码头、水域、锚地由渔监部门负责管理；反之，若以渔业为主的，由渔监部门负责管理，但交通专用的码头、水域、锚地由海事部门负责管理。鉴此，在综合性港口中，目前除商业码头和进出港商船较少，或渔业码头和进出港渔船较少的港口未专门设置外，一般均设有基层海事和渔监部门，港口水上交通安全执法模式是海事、渔监两部门共同行使水上交通安全管理职能。两部门看似“和平共处、双管齐下”地履行各自管理职能，实则暴露出诸多管理弊端，在体制方面主要体现如下：
1．管理主体不明。对某项行政事务所归属的行政主体必须明确，主体不明确，行政机关相互间容易产生扯皮或相互推诿责任。如对综合性港口以及专用水域、航道、锚地的管理主体定位问题，由于国家有关部门目前对“以商为主”还是“以渔为主”没有一个明确的认定标准，事实上国内众多港口确实也存在“商、渔”地位彼此不分主次的现象，再者在众多综合性港口中，商业和渔业码头交叉布于其中，商船和渔船共用水域、航道、锚地，客观上也很难划定商船或者渔船专用的水域、航道、锚地，因此，实践中有关部门对众多综合性港口未作明确定性，导致相应的安全管理主体无法落实，这一问题的存在同样影响到船舶防污染管理主体的落实。
2．管理职能交叉。管理职能交叉指某项行政事务涉及两个或两个以上行政主体的管理。在综合性港口中，依然存在行政主体管理职能交叉的现象，如对港内渔供船的管理，以石浦港为例，港内有渔供船约150艘，其功能主要是为港内锚泊渔船补给、渔民上下渔船、鱼货卸运提供服务，按照国家有关法规应视为渔业辅助船，由渔监部门负责管理，但是这类船舶又参与岛际间货运、岛上村（渔）民进出客运，以及上附近岛屿进行观光旅游等活动，这又涉及到海事部门的管理职能，当地有关部门采用“日查夜堵”的方法打击过该类船舶参与客货运输，由于目前岛际间客货运输交通工具没完全解决，现阶段要彻底取缔难度很大，再者其本身处于监管的“中间地带”很难鉴别其某一航次经营行为的性质，这客观上造成了水上交通安全管理中的管理职能交叉，管理中容易导致滥用权力、责任不清等现象的产生。
3．管理要求不统一。海事、渔监两部门设置在同一综合性港口中并对外行使行政执法职能，由于存在阶段性管理侧重点不同步、行政管理和执法工作内容和要求不一致、执法中所适用的依据和标准不相同，对某项行政事务的管理容易造成“一严一松”现象，影响了执法的权威性、连贯性。如对石浦港内油供船的管理，由于当地海事部门对油供船的管理根据法规要求从船舶状况、船员配备、航行作业等各个环节都作了规范要求，导致原由海事部门实施安全监管的一定数量的港内油供船继而转向由渔监部门实施管理，挂上了渔业油供船的“头衔”，但又从事为商船的供油作业，而日常监管中海事部门对渔业油供船从事为商船的供油作业行为无法做到根本性的控制，这对该类船舶的规范管理造成了一定的难度，影响到管理的权威。
4．管理协调机制难以有效形成。海事、渔监虽归口不同的管理部门，但行政管理和执法的性质、内容以及相关要求等有诸多共同之处，特别是在综合性港口的水上交通安全管理秩序的维护等众多管理领域需要两部门的通力合作、密切配合，才能将安全管理工作做实做好。实践中，在船舶登记、船员持证、动态监管、搜寻救助等诸多方面由于种种原因未能做到资源共享、信息互通，特别是在搜救中往往存在搜救指令不畅通、派艇时找理由推诿、现场通信联系困难等现象。在国内众多综合性港口中，海事、渔监两部门也未形成定期或不定期的联席会议等协调制度，直接影响到监管的效率。
二、综合性港口构建水上交通安全行政综合执法模式的理论基础和法律依据
针对上述存在的问题，理想状态是与美国、日本、韩国等国际上大多数国家的做法一样，由一个部门实施海上安全综合管理，这就涉及到国务院所涉相关部委及其职能的重新调整与配置，在目前暂时实行不了的情况下，探索水上交通安全行政综合执法模式不失为一种好的做法。
1．行政综合执法的概念及构成要件
根据理论界的权威提法，行政综合执法是指在行政执法过程中，当行政事务所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的执法主体，对事态进行处理或对社会关系进行调整的执法活动①。它由以下几个法律要素构成：
（1）行政综合执法的成立必须基于行政主体的执法行为没有明确的法律规范规定，行政事态的管理和管辖没有清楚的职能承担者，即某项行政事务所归属的行政主体不明确、行政主体之间存在职能交叉这一前提。（2）行政综合执法是一种权力转让型的执法，这种权力的转让涉及到原有法定职能的重新调整和配置，根据职权法定原则，必须在严格的法律依据和程序下取得，且取得行政综合执法资格的行政主体必须也是行政机关。
（3）取得综合执法权的行政机关是一种多位权力组合的执法形态，其多位权力组合后便形成了一个相对集中的权力板块，而该权力板块的变更、废止等必须经过权力转让机关的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通执法。
2．构建行政综合执法模式的法律依据
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国首次在行政管理领域确立相对集中行政处罚权制度的法律规定，旨在解决行政管理领域中比较混乱的行政处罚行为，根源于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。而相对集中行政处罚权的行使，势必涉及到行政机关机构调整和执法模式的改革，由此行政综合执法就应运而生，它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决行政管理领域长期存在的执法主体不明、职能交叉割据及有利争着管、无利都不管等问题的情况下而产生的，是实现相对集中行政处罚权的重要步骤。
由此可见，综合性港口构建行政综合执法模式符合其构成要件，也有充分的法律依据，此模式的构建是可行的。
三、结合水上交通安全管理特点和监管体制现状，科学构建水上交通安全行政综合执法模式
海洋资源立体分布，各种海上活动相互影响和制约，由行业分散型向综合协调型转变是今后海洋管理的发展方向②，综合性港口水上交通安全实施行政综合执法符合这一发展趋势，如何科学构建行政综合执法模式，笔者认为应充分考虑水上交通安全管理特点和监管体制现状，着重把握好以下几个环节：
1．加强行政立法。在国家目前尚无综合性港口行政综合执法法规的情况下，首先应本着切合实际与大胆突破相结合的原则，在充分调研、论证的基础上通过立法途径制定综合性执法法规，做到有法可依。在制定法规时应注意以下几点：一是可先选择综合性港口进行试点，并在积累成功经验的基础上制定法规。二是根据宪法、组织法的有关规定，对行政机构的设置有权作出调整的只有省（自治区、直辖市）级以上人民政府，这就意味着法规只能由省（自治区、直辖市）级以上人民政府、人大颁布或批准。三是从制定法规的内容来看，应包括机构的设置、编制及职责范围、行政执法处理（含处罚、强制等）程序、经费保障、执法监督等主要内容。
2．合理设置机构。机构设置主要包括机构运作模式的选择和机构管理体制的定位这两部分内容。从管理实践来看，综合行政执法机构运作模式主要有授权新建专门机关行使、授权现有职能部门集中行使、授权现有职能部门的下设机构或代管机构集中行使等三种，管理体制的定位也主要有垂直领导、垂直与横向双重领导、横向领导等三种。这三种运作模式的选择和管理体制的定位各有利弊，基于海事部门实行的垂直管理和渔监部门实行的由地方政府横向管理的体制现状、权力和利益的平衡与折衷等因素考虑，综合性港口综合行政执法模式采用授权新建专门机关行使和实行垂直与横向双重领导为宜，即产生一个新的综合行政执法部门由上级海事部门与所在地方政府实施双重领导，名称可以是“××港口水上交通安全综合行政执法局（处、大队）”。另外，为充分调配港口资源、加强监管力度、理顺各方面关系、提高工作效率，亦可考虑进一步拓展监管领域，将交通、港口、边防等部门的相关职能也纳入其中，实行港口“大安全”行政综合执法。
3．科学配置职能。科学配置职能就是要充分利用现有资源和条件，科学划定管理范围、执法权限。水上交通安全行政执法包括动态执法和静态执法，综合行政执法主要是动态执法。综合性港口在配置动态管理职能时，应着重解决好以下两方面问题：一是解决上述提到的综合性港口水上交通安全执法中存在的体制弊端问题，如对航道、锚地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，对处于“中间地带”船舶的日常监管等等。二是本着充分利用资源、提高监管效率的原则，科学地剥离并转让一些分属海事、渔监两部门的既不属管理主体不明又不属管理职能交叉的监管职能，可剥离并转让的职能主要有以下三类：一是两部门的日常监管项目，如船舶的一般性检查；二是许可、核准后的现场监管项目，如水工作业、港内安全作业、防污染作业的现场监管；三是某些具体行政行为的前期性调查取证工作，如海事调处的初步证据收集等，但需要说明两点：一是综合执法主要是对违法行为、人员进行及时制止、纠正，不可无限扩大处理的权力。二是根据理论界的观点，综合性港口行政综合执法权应包括行政处罚权、行政强制权以及附属在这两项权力之中的行政检查权，而行政许可权、收费权等权力并不能转让。
4．健全保障体系。行政综合执法工作，涉及面广、震荡大、矛盾多，健全和完善各方面的保障机制尤其重要。一是要切实加强对该项工作的组织保障，对有关问题进行深入调查和潜心研究，从而作出科学的决策，同时应密切关注实施过程中的各种情况和问题，加强信息反馈，及时协调、解决有关问题。二是要重视制度建设和程序规范，通过完备的配套制度，统一规范行政综合执法各环节事项，加强对行使具体职能的单位的法律监督，保障行政综合执法的各项工作纳入依法运作、依法监督的轨道。三是执法机构所需经费必须由财政予以保障，可以通过协议的方式根据执法人员构成由海事与地方财政按比例承担，在严格收支两条线管理的前提下，禁止从罚没收入中返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。四是加强后勤保障，整合现有部分海事、渔监执法船艇、车辆，减少重复投资。
5．规范队伍建设。执法机构的新设立势必要建立一支新的执法队伍。在执法队伍的建设上，为保持水上交通安全行政执法的连贯性，运行之初首先要抽调现有部分海事、渔监执法人员并进行有机整合，加强业务培训，使被抽调的海事、渔监执法人员互通双方业务，然后在此基础上按照招聘公务员的方式招收所需人才。同时，考虑到综合行政执法机构与海事、渔监有着密不可分的工作关系，也可探索建立长效的用人机构，加强与海事、渔监两部门的执法人员轮岗制度。至于在队伍规范化建设上，与其他行政执法机构一样，应建立健全执法人员职业培训、执法监督、错案责任追究、执法责任评议考核和末位淘汰等制度，通过制度保障和机制约束，不断提高执法人员的综合素质。
综合性港口水上交通安全行政综合执法模式的构建是一项较为复杂的跨部门系统工程，而这方面的理论研究国内尚少，更无可借鉴的实践加以论证，且由于笔者水平有限，本文所述有不妥之处在所难免，恳请专家、同行批评指正。
注：
行政综合部管理制度篇5
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以“五有”建设为目标，以强化农产品质量安全监管和农业产业安全为重点，进一步健全农业综合执法体系，完善综合执法机制，加强农业综合执法基础，规范农业综合执法行为，全面提高农业执法能力，进一步推动我市农业农村经济又好又快发展。
二、基本原则
一是综合的内容，法律法规赋予农业部门的执法职能由一个综合执法机构实施。法律、行政法规授权的动植物卫生监督机构，在其授权范围内履行相应的执法职能。
二是综合的范围在本级农业部门的职责范围内进行，不跨部门综合。
三是综合的职能，主要是行政处罚权。综合执法机构主要行使执法环节中的行政处罚权，行政许可、行业管理、检验检测等仍由原专业管理机构承担。
四是综合的重点在县级。县级农业部门是农业违法案件的基本管辖主体，承担着绝大部分农业执法任务，推进农业综合执法的重点是加强县一级。
五是综合的形式因地制宜。综合执法机构的设立要经当地政府或编制部门批准，有与承担任务相适应的编制和人员。三县农业部门可以根据本地的实际情况，积极探索不同的综合执法模式，不断提高执法效率和效果。
三、目标任务
按照“有编委批准的正式机构、有一支素质较高的执法队伍、有与执法相适应的执法手段、有完善的执法制度、有明显的执法效果”的“五有”标准，进一步落实机构职级、编制人员、执法经费，实现行政处罚职能统一行使，执法人员统一管理，执法力量统一调度，执法文书统一规范，努力实现机构法定化、队伍专职化、管理正规化、手段现代化、效能最大化。到2012年，建成全市结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、公正高效的农业综合执法体系。
四、建设内容
（一）健全农业执法体系。坚持行政处罚职能与行政许可、检验检测职能相分离的原则，创新农业执法体制机制，理顺职能，整合资源，形成合力。
1、建立农业综合执法机构。建立以农业综合执法机构为主干、与法律法规授权机构执法相结合的农业执法体系。成立市、县农业综合执法机构，统一名称为市农业行政执法支队、XX县农业执法大队，作为农业行政部门的内设机构，可下设2—3个中队及办公室，并确定行政执法类机构管理。具体事宜由农业行政部门与人事、编制部门衔接，根据国家有关依法行政的要求和行政执法管理规定确定。
实行相对集中行政处罚权。市、县农业综合执法机构集中行使法律、法规、规章赋予农业行政部门的行政执法职能，集中行使执法检查、行政处罚和行政强制措施，承办农业投入品、农产品质量安全、植物新品种保护、农业生态环境保护、农业机械等方面以及其他由农业行政部门交办的市场整治、案件查处等工作。
市农业执法支队负责具体承办实施全市农业综合执法业务工作；承办全市农业综合执法体系建设和培训工作；承担城区农业执法职能；对三县农业执法大队业务工作进行指导督查和考核；查处本行政区域或省、市其他执法机构移送的大要案件以及上级部门交办案件。三县农业执法大队在农业行政部门的领导下，在法制工作机构和市农业执法支队指导下具体履行所辖区域内的农业综合执法职能。
2、加强行政服务中心窗口建设。不断深化行政审批制度改革，加大行政服务中心窗口工作力度。进一步清理和调整行政审批事项，对保留的行政审批事项，进一步完善工作流程和管理规范，切实解决审批与监管脱节问题。对取消的行政审批事项，切实加强监督管理，防止出现监管职能“缺位”或“不到位”现象。进一步完善“窗口受理、统筹协调、规范审批、限时办结”的运作方式，积极推行“一个窗口”对外制度。统筹推进网上审批制、告知承诺制、限时办结制和超时默认制等制度，建立电子监察，实施实时监督，促进行政审批公开、便民、高效运行。
3、加强农业检验检测体系建设。进一步健全农业检验检测体系，为农业综合执法提供技术支撑。依托省市农委合建的农产品质量安全检测中心，加快推进农业检验检测体系建设，增强农业执法的技术服务能力。强化检验检测机构的管理，加强检测人员培训，提高检测人员素质和水平，规范检测程序和行为，确保检测工作科学、公正、有效，提高农业检验检测机构公信力。以建立和完善检测手段为重点，全面提升检测能力和水平，初步建立起一个由市、县、区域中心站三级组成的，布局合理、职能明确、专业齐全、运行高效的，以解决农产品质量安全问题为主的农产品质量安全检验检测体系框架和运行机制，完善制度，对主要农产品质量安全实施全过程监管，有效改善和提高我市农产品质量安全检验检测水平，主要检测指标达到国家或行业标准。
（二）健全执法管理制度。建立健全行政执法人员行为、行政处罚程序、案件举报、案件处理、行政执法文书制作、行政处罚取证、行政执法公示、行政罚没款物收缴、案件统计、案卷评查等规范和制度。健全重大案件移交和报送制度、大要案督办制度，建立乡镇集贸市场农资与农产品质量安全的监督信息员制度等。落实行政复议制度，加强宣传，畅通渠道，提高层级监督力度。全面落实执法责任制，将具体执法责任分解落实到内设科室（中队）、岗位和人头，严格考核；建立执法岗位轮换、错案责任追究、执法人员回避等制度，保障执法公正。
（三）完善执法工作运行机制。建立执法协调机制。加强与有关部门的协作，及时沟通信息。做好行政执法与刑事司法的衔接，处理好农业部门内部综合执法与专业管理的关系，既要分工明确，又要相互支持、相互配合，形成执法合力。建立执法协作机制。在坚持属地管辖的前提下，对大案、要案、跨区域案件加强市县协作联动，最大限度地惩处违法行为。建立执法信息共享机制。及时公开行政许可信息，方便各地执法机构查询。做好检测与案件查处的衔接，组织抽检的部门或单位要及时将检测结果告知执法机构，以便尽早启动处罚程序，及时固定证据，纠正和制裁违法行为。建立健全重大农业突发事故的应急处理机制。开通农业行政执法投诉举报电话，制定受理、处置举报投诉规则，完善重大农业突发事件应急预案。建立执法长效机制。将日常执法与集中执法相结合，更加注重日常执法，实现执法的经常化、制度化。大力宣传法律法规，引导管理相对人自觉守法，减少违法行为。建立执法监督检查机制。制定年度执法监督检查计划，对农业法律、法规在本行政区域的实施情况开展监督检查，促进法律法规的有效实施。定期或不定期地对本部门、下级农业部门的执法行为进行监督检查，发现有不履行法定职责、越权执法、、违反法定程序等行为要坚决纠正、严肃处理。
（四）健全执法队伍。按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取考试、考核、选调等办法从现有农业事业单位和社会符合条件的人员中录用执法人员，充实农业综合执法队伍。农业综合执法机构的执法人员应具备下列要求：具有大专以上学历；遵守法律和职业道德；具备农业执法相关的专业和法律知识；经过农业执法专门培训考试合格，取得资格证书；持有《中华人民共和国农业行政执法证》上岗执法。
（五）完善执法设施。按照农业部有关农业综合执法体系建设的要求和我市农业综合执法体系建设需要，市、县两级农业综合执法机构配备相应的基础设施和执法装备，达到以下要求：有相应的专用办公场所，人均办公用房面积不低于30平方米，人均辅助用房不低于15平方米（包括听证室、询问室、档案室及必要的罚没物资存放场所）；有相应的执法交通车辆，按1辆/3—5人的标准配备；有与工作相适应的通讯设备、办公设备、取证工具、档案信息处理设备等执法装备，并逐步更新；独立或依托农业信息机构建立农业综合执法信息交换平台。
五、保障措施
（一）加强组织领导。各县农业行政部门要高度重视，切实加强组织领导，成立由一把手挂帅的领导小组，把加强农业综合执法体系建设列入重要议事日程，作为今后一个时期的重点工作，确保顺利、有序开展。要积极争取机构编制、财政和政府法制部门的支持，推进体系建设。
（二）开展立法调研。配合立法机关和上级业务主管部门加强对农业立法过程的相关课题调研，完善农业法律法规。及时总结法律实施中遇到的新情况、新问题，适时提出立法建议。加强配套规章制度建设，细化农业法律法规的原则性规定。
行政综合部管理制度篇6
1法治及其理念的价值诠释1.1法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神写作论文及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2城市管理综合执法与法治2.1城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。综合执法是法治建设的需要。城市管理综合执法必须保证法治的统一性,发挥立法的灵活性和创造性,通过规范权力加强监督、依法行政来推动我国法治的实现。
关键词:法治;法治理念;城市管理综合执法;依法治国
行政综合部管理制度篇7
1法治及其理念的价值诠释1.1法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神论文及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2城市管理综合执法与法治2.1城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
行政综合部管理制度篇8
关键词：综合行政执法；困境；大部制
一、界限模糊：现有交通行政执法体制的困境
现行交通行政执法体制是以交通部、省（自区、直辖市）交通厅（局、委）（除特别区分外，以下简称“省交通厅”）为领导，以公路局、道路运局、规费征稽局和港航局等专业管理机构为主线以条块关系为联系，中央、省（自治区）、直辖市地市、县、乡分级管理的架构。这一分散行政执法的模式存在着部门与部门之间、权力与责任之间、权力与权力之间的界限模糊的困境。
（一）体制困境：权责模糊的管理体制
现行的交通行政执法体制存在着两大体制性弊端：一是条块分割的执法格局，二是政策制定与监督处罚职能的合一。条块分割的执法格局。现行交通行政执法体制内存在着两个不同的管理体系，一个是各执法门类纵向的垂直管理体系，即所谓的“条”；一个是各地方交通主管部门横向的区域性管理体系，即所谓的“块”。条状管理体系主要体现为上下级之间的业务指导关系，而块状管理体系主要体现为干部人事关系等由当地交通部门管理。在“条块分割”的行政执法格局下，“条”与“条”之间、“条”与“块”之间、“块”与“块”之间存在着界限模糊的问题。政策制定与监督处罚职能的合一。政策制定与政策执行相分离是公共行政的一条普遍的原则，此举可以保证国家政策的公正。但在现行的交通行政执法体制下，政策制定与政策执行并没有相分离的。各专业管理局的审批管理、现场执法和监督的职能是合一的，这使得各专业局的审批管理和执法处罚失去了独立和有效监督。在条块分割的执法格局下，各专业管理局往往为了部门利益，“执法违法”的现象屡禁不止。
（二）法律困境：边界模糊的法律冲突
所谓边界模糊的法律冲突指的是由于法律关系不顺，而引起的交通法规内部之间的冲突和交通法规与外部法律之间的冲突。边界模糊的法律冲突对交通行政执法工作造成了负面影响。一方面，边界模糊的法律冲突给执法者带来了执法困惑和难度，在一定程度上阻碍了执法工作的顺利进行，从而影响了行政执法的效果；另一方面，边界模糊的法律冲突使得行政相对人承担了这些矛盾和冲突的成本，不仅损害了法律的权威和尊严，同时也损害了政府形象。
（三）主体困境：多头执法的利益博弈
在条块分割的执法格局下，不仅在交通系统内的各执法机构之间存在着权责界限模糊的问题，而且在交通系统内的执法机构与交通系统外的执法机构间也存在着权责界限模糊的问题。从一方面来说，分属于路政、运政、港航、征费稽查和高速公路五个方面的交通监督执法机构存在着业务上的交叉和冲突问题，进而使它们的部门利益也存在着交叉和冲突的问题，又由于各执法机构之间缺乏有效的协调机制，从而导致了多头执法、重复执法的现象出现。
（四）人员困境：缺乏监督的权力滥用
由于交通行政执法机构属于事业编制，所属的执法人员大多不是通过公务员考试进入工作岗位的。又因为历史原因，交通执法队伍尤其是县以下基层，内部子女就业多、退伍军人分配多，“两多”现象造成学历低成了执法人员一道迈不过的“槛”。这使得交通行政执法队伍的人员构成复杂，人员素质参差不齐，文化水平相对偏低，综合素质差强人意。在缺乏有效监督的行政执法体制内，一些执法人员利用制度缺失而权力滥用的行为屡有发生，执法意识淡薄、执法程序不规范、执法不文明等现象时有发生。在合理制度缺失的情况下，一些执法人员的权力滥用进一步加剧了“乱收费、乱罚款、乱设卡”的“三乱”现象。不仅加重了行政相对人的经济负担，而且损害了交通行政执法部门的形象和公信力。
（五）规模困境：臃肿低效的机构扩张
由于实行分头管理的执法模式，每一个管理部门都有自己的执法队伍，造成执法队伍多、执法人员多，增加行政成本。同时，各管理部门为了在公路管理中扩大自身的管理范围和权限，都极力扩大自身的执法队伍，形成一种“养人为罚款，罚款为养人”的管理观念，从而导致各部门执法队伍自身的恶性膨胀，也大大增加了行政执法的成本。与机构臃肿相伴生的就是人员冗余、人浮于事，继而导致整个执法机构的行政成本增加和工作效率低下。
二、综合执法：现行交通行政执法体制的演变
鉴于现行交通行政执法体制存在的诸多困境和弊端，改革目前的条块分割、多头执法的行政执法模式势在必行。交通行政执法模式改革的目标是：建立符合科学和国情，权力制衡与行政保障相结合，权责明确，精简高效，能根除多头分散执法弊端。从西方发达国家的经验来看，实行交通综合行政执法是一个主流趋势。无论是从国外的先进经验来看，还是从国内改革的方向来看，实行交通综合行政执法改革是大势所趋。因此，在2005年6月，重庆市率先在全国进行了交通综合执法改革。我国条块分割、多头执法的交通行政执法体制开始向统一、精简和效能的交通综合行政执法体制转变。这一转变主要有以下几方面内容：
（一）体制之变：由条块分割到条条结合
重庆市的交通综合执法改革打破了传统的条块分割的执法格局，建立了条块结合的新的执法格局。打破条条分割的界限，通过对路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个方面的交通监督处罚职能进行整合，由市交通综合行政执法机构统一行使原来这些机构的执法职能，消除了“条”与“条”之间的界限，实现了“条条结合”。消除了多头执法、重复执法的源头，在一定程度上从体制方面保证了交通行政执法的统一、精简和效能。
（二）主体之变：由多头执法到统一执法
通过改革，从体制上消除了多头执法的根源，从而实现了精简、统一和效能的一元执法。改革前，市一级的路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个管理机构都设有行政执法机构。改革后，重庆市在市一级将路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个方面的交通监督处罚职能进行整合，交由市交通综合行政执法机构承担。主城九区范围内的交通执法实行以市为主，主城九区以外的其他区县将路政、运政、港航等三个方面的交通监督处罚职能进行整合，交由区县交通综合行政执法机构承担。
（三）规模之变：由机构臃肿到机构精简
由于交通综合行政执法实现了“五合一”，在减少执法机构的同时，也大大地减少了旧有模式下的工作人员，从而实现了由机构臃肿向机构精简的转变。例如：市编委收回原征费稽查局的503名事业编制和原高速公路总队500名事业编制，并相应核减市运管局、市公路局、市港航局事业编制16名、108名、55名，大大减少了这些单位的事业编制，消除了人员冗余、人浮于事的机构臃肿局面，不仅实现了机构精简，而且降低了行政成本，提高了行政效率。
（四）人员之变：由来源复杂到统一录用
改革前的执法队伍来源较为复杂，由于缺乏公平、统一和有效考试录入环节，使得执法队伍的素质不能得到保障。通过这次改革，使得执法人员的身份由事业编制向公务编制转化，同时实现了录入机制的正规化，也就是通过正规的公务员考试，从制度上保障了执法队伍的整体素质。综合执法改革后，交通行政执法人员参照公务员纳入统一管理，执法人员编制人数由市编办统一核定。参照公务员“凡进必考”的规定，交通行政执法人员必须经过招录程序后，还需要进行相关的岗位培训才能进入执法队伍上岗执法。执法人员的招录更规范严格了，执法资格门槛更高了，执法队伍整体素质自然也得到了提升。
三、整合缺失：交通综合行政执法改革的困境
重庆市在进行了交通综合执法改革后，理顺了各执法部门之间的关系，消除了多头执法的根源，实现了机构的统一、精简和效能，同时降低了行政成本，提高了行政效率。但与此同时，这次交通综合执法改革仍然存在着如下的一些问题：
（一）困境一、协调机制的缺失
一是行业内部缺乏横向协调机制。本次改革并没有将决策权、执行权与监督权完全分开，因此也没有清楚界定许可工作与执法工作的权限。导致了实际工作中许可部门与执法部门的工作相冲突，破坏了交通运输市场秩序、交通公共利益及安全维护这个有机的整体。二是行业内部缺乏纵向协调机制。由于此次改革没有对总队与主城各区交通局的责任进行清晰、合理和科学的界定，因而导致行业内部总队与主城各区交通局纵向间的协调还存在着矛盾和冲突。三是行业外部缺乏纵向的协调机制。由于此次改革没有协调好主城与各区县之间的财政和编制的矛盾和冲突，导致主城九区外各区县的综合改革推进不平衡。即综合执法改革在有的县区开展顺利，而在有的县区则遇到了阻力。
（二）困境二、配套改革的缺失
由于此次改革仅仅对主要的权责进行了从新界定和划分，而没有对与改革相关的权责也相应的进行界定和划分，也就是说配套改革滞后于综合执法改革。主要表现为以下几方面：第一，财政配套改革滞后。综合执法改革并没有通盘考虑各县的不同财政状况，因而其增加了各区县的财政负担，进而导致了财政状况欠佳的区县对改革持消极态度。第二，编制配套改革滞后。市编委下的控编数与实际工作需要编制的矛盾，即编制太少以致不能满足实际工作的需要，此外人员的内部消化也遭遇了来自内部的不小阻力。因此导致了大部分区县推进改革不积极，目前还有24个区县未开展综合执法改革。第三，人事配套改革滞后。由于目前缺乏对行政执法类专项编制的定性和相关管理的政策依据，因而导致了按照一般公务员管理在招考、收入分配等方面一般性与交通行政执法特殊性之间的矛盾：一是执法人员工作的现场管理特性和权力属性要求执法人员必须具备良好的身体条件和较好的法律基础，这与公务员的一般要求相冲突；二是执法人员工作的随机性、复杂性、应急性等特点与公务员的一般工作特点相冲突。以上矛盾不仅加大了行政执法队伍的管理难度，而且增大了改革的阻力。
（三）困境三、政策法律依据的缺失
由于此次改革属于交通系统内部的试点改革，属于“摸石头过河”，因而使得这次改革缺乏深刻的理论指导和法律法规的强制性支持。宏观上讲，由于缺乏一部由中央或交通部颁布的关于大部委制或综合执法改革的法律法规，使得本次改革既缺乏足够的权威性，又缺乏实践层面的理论指导，导致了改革的推进速度不够顺利，推进实施缺乏深度；重庆市出台的此次改革的方案，较为宏观，由于缺乏通盘考虑的战略性和具体实施的可操作性，因而导致改革的推进方案缺乏针对性，推进程度不够深入；微观上讲，行业内部与各区县缺乏相应的政策和配套改革方案，使得改革缺乏足够的制度保障和良好的行政生态环境，进而使得改革的推进实施陷于孤立，改革的推进过程面临重重阻力。
参考文献：
[1]杨冬林.当前交通行政执法亟待解决的几个问题[J].交通运输，1997（12）：35-36.
行政综合部管理制度篇9
关键词：浦东新区；综合配套改革；转变政府职能；实证研究
中图分类号：D625文献标识码：aDoi：10.13411/ki.sxsx.2015.02.005
abstract：thispaperfocusesonexplorationandinnovationintransformationofgovernmentfunctionsinpudongcomprehensivereform.thecomprehensivereformevaluationindicatorsystemoftransformationofgovernmentfunctionsinpudongconsistsof1firstclassindexes，thesecondindexof8andthethirdindexof33.Collecting143itemsdataoftransformationofgovernmentfunctionsfoundsthegovernmentwebsite.itwasfoundoutthatreformfocusesoncombiningstageworkwithpersistentwork，almostalltheindicatorshavecorrespondingguaranteemeasures，andadministrativeapprovalprocessandfosteringsocialorganizationarethekeys.Sothegovernmentshallemphasizelegalprotectionofreform，promotetheimplementationofthegovernmentinformationopennesssystem，andstrengthenthesynchronizationpropagandaofreformachievements.
Keywords：pudongnewDistrict；comprehensivereform；transformationofgovernmentfunctions；empiricalresearch
一、引言
浦东综合配套改革试点（以下简称“综改”）是国务院批准的第一个全国综合配套改革试验区，是新时期国家深化改革的重大战略部署，也是上海在更高起点、更大范围、更高层次上进行制度创新、先行先试的重大机遇。《上海市人大常务委员会关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）自2007年实施以来，对落实国务院批准上海浦东新区进行综改工作，支持、促进、引导和规范综改，为综改突破体制和先行先试提供法制保障具有重要意义。但与此同时，综改也面临诸多挑战，主要表现为三个方面：
（1）率先攻坚克难、先行先试面临更大压力。国家相继批准设立了九个综合配套改革试点区，形成了综合配套改革试验区、专项改革试点区以及省市级改革试验区在内的多层次、多领域改革布局。随着国内区域经济板块日益成熟，区域竞争将主要依靠资源、政策逐步转为主要依靠制度创新。浦东要继续争取先行先试，必须紧紧围绕“全国能借鉴、上海能推广、浦东能突破”的要求，以更大的勇气和力度，推进深层次改革创新。
（2）制度建设和法制保障的要求更加突出。随着新形势下改革任务日益艰巨与复杂，综改更加注重制度建设和法制保障，坚持通过制度和法规形式巩固和深化已有改革成果，同时对于一些涉及面广、难度较大的改革事项，探索一条制度统领、法制保障的改革路径。
（3）改革促转型的要求更加明确、任务更加艰巨。结合上海“十二五”经济转型的要求以及浦东“二次创业”和“四个中心”核心功能区建设的需要，进一步体现转型发展和创新驱动的需求，实现以改革促转型，以改革促发展。通过深化行政管理体制改革促进政府转型，通过探索完善与国际通行做法衔接的经济运行规则促进经济转型，通过不断理顺政府社会关系、加快社会领域改革促进社会转型。
目前，学界对浦东转变政府职能展开了较为细致的研究，苏宁[1]等重点阐述和分析了浦东政府机构改革的模式、特色、动因、经验、启示等内容。陈奇星[2]回顾浦东新区20年来行政管理体制改革的历程，思考进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革的思路和对策。罗峰[3][4]通过解析浦东政府职能转变过程中的动力与路径，揭示出影响、推进浦东政府职能转变的多重变量与策略。张波[5]分析研究了浦东“镇管社区”治理模式的制度成效、制度困境、制度反思。由此可见，目前学界对浦东综改研究取得了巨大的进步，但这些研究多集中于从理论层面阐释综改的背景、价值、方式，但从交叉学科视角而言，这些研究往往缺乏科学性与系统性，甚至略显教条，尤其是综改的实证分析层面，相关学术成果鲜有涉及，研究深度和广度非常薄弱。本文旨在评估《决定》的落实情况，聚焦“浦东能突破、上海能推广、全国能借鉴”的重点改革事项，结合综改推进情况，重点评估《决定》对于转变政府职能的落实情况，通过本次评估，总结提炼改革成果，宣传推广改革经验，积极营造改革氛围，促进浦东新区为全面深化改革和扩大开发探索新思路、新途径，从而形成可复制、可推广的试点经验。
二、综改转变政府职能评估指标体系
本研究以科学性、全面性、层次性、代表性、动态性、可操作性和可比性为原则，梳理《决定》对转变政府职能的各项要求，按目标层、准则层和指标层的思路构建了由1个一级指标，8个二级指标，33个三级指标组成的综改转变政府职能评估指标体系。该指标体系的一级指标为综改转变政府职能水平，二级指标为大部门制改革、区域管理体制、简政放权改革、行政审批流程、监管体制优化、权力公开透明、社会组织培养、基层治理机制等8个维度，具体内容如下：
（1）大部门制改革强调在政府机构设置上，把多种内容有联系的事务交由一个部门管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。
（2）区域管理体制要求从整体上全面整合政府各机构职能分工，明确各自调控方向，具体包括规划编制、关键领域的重大项目建设和工程建设、专项体制机制的改革创新等目标，形成以统一有效的管理为目标的区域管理体制改革。
（3）简政放权改革是指理顺政府与市场、政府与社会、上级政府与下级政府之间的关系，合理精简政府机构及人员，凡是市场能有效调节的就交给市场，发挥市场机制作用；凡是社会能有效治理的就交给社会，真正形成市场、社会、与政府之间的良性互动。
（4）行政审批流程是指政府以满足公众需求为取向，以简化审批层级环节为手段，以向社会公众提供高效、优质、快捷的行政审批服务，降低社会成本和行政成本为目标，加强政府部门间的有机联系和互动，对政府部门原有审批行为、服务流程进行彻底全面整合、重新配置的改革行为。[6]
（5）监管体制优化是行政体制改革深化的需要，是建立服务型政府和完善社会主义市场体制的需要，为此应逐渐实现政府从市场的直接参与者向规则的制定者和行业的监管者的角色转变，为从根本上打破垄断行业的行政垄断奠定基础。
（6）权力公开透明是指在全面清理规范行政权力的基础上，把推进行政权力公开透明运行作为深化政务公开的重要内容，充分运用信息网络技术推动行政权力网上公开透明运行。
（7）社会组织培养是指运行有序的社会组织能够提升社会管理效率，保障社会公益目标的实现，整合社会成员和社会群体，实现社会需要的组织化，促进公平正义。
（8）基层治理机制是指构建有效的协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定的新型基层治理机制。三级指标为相应二级指标的进一步细化和分解（见表1）。
三、综改转变政府职能实证评估
针对上述33项指标，我们通过政府网站信息检索方式收集综改转变政府职能在大部门制改革、区域管理体制、简政放权改革、行政审批流程、监管体制优化、权力公开透明、社会组织培养、基层治理机制等8个维度的基本信息。在网络检索中，为尽量穷尽检索路径，针对每一个检索文件课题组均至少以三种途径检索综改转变政府职能信息：（1）市委市政府门户网站；（2）浦东新区政府门户网站；（3）职能部门的门户网站；（4）通过百度搜索：部门+二级指标（三级指标）。如以上方法均无法获得信息，课题组会在百度搜索中调整关键词，扩大搜索范围再进行尝试。统计时间段为：2008年5月至2014年7月。经梳理，综改转变政府职能完成共计143项（见表2）。
四、综改转变政府职能特点和取得成绩分析
（一）单一年度事项与跨年度事项比较：阶段性工作和持续性工作相结合
经梳理，2007至2014年5月底，浦东新区已完成政府职能转变138项，在转变政府职能已实施事项中，单一年度完成的事项有110项，占总数的79.7%；跨年度事项有28项，占总数的20.3%。由于在政府转变职能过程中所面临的问题的难度和复杂程度日益突出，因而仅仅在单一年度即可完成的事项虽然占据多数，但与此同时，需要通过若干年行动计划的政府职能转变指标也屡见不鲜，如C28指标通过连续8年的行动计划加以推进，C12、C13、C29指标通过连续7年的行动计划加以推进，C1指标通过连续6年的行动计划加以推进，C15指标通过连续4年的行动计划加以推进，C31、C32、C26、C27指标通过连续3年的行动计划加以推进，C3、C4、C6、C7、C9、C14、C16、C18、C24、C30指标通过连续2年的行动计划加以推进。由此可见，浦东新区转变政府职能并非毕其功于一役，而是需要通过持续不断地渐进式改革加以推进。
（二）指标细化推进程度比较：各项指标几乎都有相对应的措施保障
在33个指标中，有1项指标（C12）通过7项措施加以贯彻落实，占总数比为3.0%；有2项指标（C6和C10）通过5项措施加以贯彻落实，占总数比为6.1%；有1项指标（C13）通过4项措施加以贯彻落实，占总数比为3.0%；有4项指标（C7、C15、C22、C26）通过3项措施加以贯彻落实，占总数比为12.1%；有6项指标（C9、C14、C18、C23、C27、C28）通过2项措施加以贯彻落实，占总数比为18.2%；有17项指标，通过1项措施加以贯彻落实，占总数比为51.5%；有2项指标，没有相对应的措施加以贯彻落实，占总数比为6.1%。由此可见，浦东新区转变政府职能方面迈出了实实在在在的改革步伐，重要领域和关键环节改革突破令人印象深刻，较好地推动和完成了《办法》中政府职能转变的各项改革任务。
（三）改革领域推进程度横向比较：行政审批流程和培养社会组织是重点
1.B1指标有10项推进措施，占总数7.2%，其中2008年1项，2009年2项，2010年1项，2011年1项，2012年1项，2013年2项，2014年2项。可见，大部门制改革是困恼浦东新区政府职能转变的一个瓶颈，近年来推进大部门制改革的力度呈现逐步扩大态势。其取得成绩主要有：
（1）从特大型城区的客观实际出发，坚持扁平化导向，探索建立“大部门制”、“大管委会”、“大市镇”的行政管理架构；
（2）探索完善城市管理综合执法机制，促进执法重心下移，同时建立城市网络化管理监督中心和指挥中心，形成城市管理的快速发现和处理机制；
（3）在开发区层面实行“大管委会”体制，将功能定位相近的部级开发区与市级开发区实行统一行政管理；
（4）结合镇域区调整，探索强镇扩权、管镇合一试点，创新“管镇合一”管理体制，赋予镇级政府更大管理权限。
2.B2指标有14项推进措施，占总数10.1%，2006年2项，2007年1项，2008年1项，2009年2项，2010年1项，2011年1项，2012年4项，2013年1项，2014年1项。可见，改革区域管理体制总体推进较为平稳、有序，每年至少有1项事项加以推进和落实，其中2012年是改革区域管理体制的重要时间点，在世博会结束之后，世博地区、外高桥森兰地区、临港地区等区域的管理体制创新是改革关切的重中之重。其取得成绩主要有：（1）“市、新区、功能区域、街镇条块互补、职能整合”的行政管理体制逐步形成，小政府、效能政府、服务型政府逐步显现，开发区与周边镇关系进一步理顺；（2）政事分开、管办分离，政府职能全面界定和厘清，街道招商引资职能得以剥离，事业单位改革有序推进。
3.B3指标有8项推进措施，占总数5.8%，2007年1项，2008年3项，2010年2项，2013年1项，2014年1项。可见，简政放权虽然是一项依靠长期改革才能化解的重点，但在2008年和2010年改革数量较为突出，其余时间较为平稳。其取得成绩主要有：（1）在新区层面，遵循“开发区事，开发区办”原则，赋予新区充分的改革发展自，推进简政放权和效能提升；（2）在市委办局层面，加强市区联动协调机制，积极推进行政审批事项下放试点工作；（3）在国家部委层面，上下联动，形成合力，协同推动改革试点。
4.B4指标有48项推进措施，占总数34.8%，2007年4项，2008年7项，2009年6项，2010年6项，2011年6项，2012年7项，2013年7项，2014年5项。可见，历年来优化行政审批流程是转变政府职能的重中之重，而且每年优化行政流程都有新亮点、新突破，这一持续性的努力已经成为推动本市转变政府职能的强大动力之源。其取得成绩主要有：（1）不断压缩审批时限以提升办事效率，经过6轮改革，浦东的社会类行政审批事项从724项精简到203项，行政事业性收费减少232项，平均审批环节从3.4个精简到2.8个，平均承诺审批时限从法定22个工作日压缩到8.4个工作日，减少了60%；（2）不断深化创设告知承诺制度、内资企业“三联动”登记模式、外商投资企业设立并联审批模式等企业准入制度改革以降低市场准入门槛；（3）不断优化技术审批与行政审批相分离、“四个集装箱”并联审批、建设项目专项评估评审改革等建设项目审批程序以提高产业项目落地效率；（4）不断细化行政审批标准化建设、建设项目网上联合审批系统、市场主体准入和信用监管制度改革等审批标准化建设以增强审批服务规范透明。
5.B5指标有5项推进措施，占总数3.6%，2007年1项，2008年2项，2013年1项，2014年1项。可见，监管体制优化有待进一步推进。其取得成绩主要有：（1）按照“宽进严管”思路，积极开展分类监管、信息化监管、协同监管，进一步创新市场准入制度、优化区域营商环境；（2）率先试点市场监管体制改革，探索“集约化”监管模式，逐步形成贯穿生产、流通、消费的全过程监管；（3）率先启动市场监管体制“三合一”改革，创新政府事中事后监管制度，市场监管体制改革逐步深入。
6.B6指标有10项推进措施，占总数7.2%，2006年1项，2007年2项，2008年2项，2009年1项，2010年2项，2011年1项，2012年1项。权力公开透明的本质是按照机构改革“三定”方案，全面清理和规范单位以及岗位权力事项，编制职权目录，制作权力运行流程图，并向社会公布，接受社会监督。其取得成绩主要有：（1）建立体制内监察、体制外投诉、社会化评估、自上而下问责的制度，有效提高了行政行为的规范性；（2）按照“内容分级分类、时间分期分批”原则，加大政府信息公开力度，推进政府部门的权力公开透明运行。
7.B7指标有34项推进措施，占总数24.6%，2006年1项，2007年2项，2008年4项，2009年4项，2010年4项，2011年6项，2012年5项，2013年5项，2014年3项。社会组织的存在和发展，既能在一定程度上弥补政府失灵，又能在一定范围内弥补市场失灵；既能减少政府成为社会矛盾焦点的概率，又能较好处理市场不能或无力处理的问题和矛盾。可见，社会组织培养是改革的重要环节。其取得成绩主要有：（1）稳妥把握改革中“放”与“管”的关系，拓展社会组织成长空间，加大培育发展力度，推进政社合作互动，引导和支持社会组织参与社会治理；（2）出台政社合作规范性文件，推进政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所、人员的“六分开”，从简化登记程序、公益园孵化培育、加强党建和监管等方面加大对社会组织的培育支持；（3）突破“一业一会”限制，率先探索区级行业协会登记制度改革，已发展现代物流、生物产业、石油制品等行业协会23家，全区已有157家社会组织获得3a以上评估等级。
8.B8指标有9项推进措施，占总数6.5%，其中2007年2项，2008年2项，2009年2项，2010年1项，2011年1项，2012年1项。基层综合治理工作机制是有效化解社会矛盾的迫切需要，是破解基层综治工作薄弱的有效举措，也是加强和创新社会管理的应有之义。其取得成绩主要有：（1）推动机关“瘦身”与基层“强身”，按照“重心下移、力量下沉、保障下倾”的要求，引导一批机关后备干部、青年干部到社区一线，增强开发区和街镇管理力量；（2）着力理顺街镇、社区与居村关系，全区已有7个镇开展“镇管社区”实践，将地区性、公益性、群众性、社会性事项转移到社区，完善社区民主决策机制，起到了较好的示范引领作用。
五、综改转变政府职能问题与建议
（一）重视改革试点的法制保障
浦东综改是全国第一个综合配套改革试验，依法改革是基本原则，一切改革工作都要在法律的框架下开展和推进；但是另一方面，改革创新就意味着有所突破，浦东综改探索在很多方面都已经突破了地方立法权的范围，许多有益的探索和实践需要上位法予以确认，各项工作的进一步开展也亟需上位法的批准或授权，在当前我国法律制度基本健全的背景下，如何理解和处理先行先试与依法行政之间的关系，成为进一步推进改革工作所面临的重要难题。对此，需要处理好以下几个方面的关系：
（1）特殊性与普适性。中国立法机构都是自上而下的，从中央到地方，从全局到局部的路径，而从立法体制来看，综改的立法路径应该是自下往上的，从地方推广到全中国，从局部到全局的路径。面对这样的一种自下往上的改革路径和自上而下的法制框架要处理好法律制度的特殊性与普适性的矛盾。
（2）稳定性与前瞻性。改革是一项革新除旧的伟大事业，只有进行时没有完成时，这就要求改革者大胆试验、大胆创新、在不断探索中奋勇前行，而法律作为上层建筑是特定历史时期的产物，带有鲜明的历史烙印和时代特征，滞后性是其固有属性。
（3）制度性与创新性。从法律发展的自身规律看，法律是实践经验的总结，实践没有止境，法律制度需要与时俱进，对此相关立法应该有一些更超前的制度创新规定，墨守成规、不敢跨越现行法律雷池，这样的制度创新试验难以对经济与社会发展起到引领和推动作用。
（二）推进政府信息公开制度实施
权力公开透明是政府依法行政的根本要求，也是外界监督和了解政府工作的重要保障，探索加大政府信息公开力度，积极推进政府部门的权力公开透明运行理应成为浦东综改的重要组成部分。在实施中，尽管每年都将加大政府信息公开力度写入工作计划中，但是推行效果仍不太理想。一些政府部门对信心公开重要性认识不足，将政府信息公开视为额外附加给政府的负担，信息公开动力不足，政府信息公开常态化、长效化的运行机制不健全，公开信息的碎片化，短期性和滞后性现象严重，对此，政府需要进一步强化主动公开信息的运行机制：
（1）构建政府信息公开一站式入口的服务平台，该平台以部门为单位，逐项编制信息公开目录，方便公众快捷迅速地完成信息的网上查询，公众通过该平台入口浏览到所有政府部门主动公开的政府信息，从而最大限度满足公众对政府信息的知情权；
（2）注重利用微博、微信等新媒体技术，在提升公众参与水平的前提下加强政府信息公开，便利社会公众就所公开的政府信息予以评价；
（3）形成被动公开向主动公开政府信息转化的科学机制。一般来说，对于那些被不同申请人申请超过三次的政府信息，就完全可以转为主动公开政府信息，使其惠及大众。[7]
（三）加强改革成果的同步宣传力度
改革经验成果的推广是推进浦东综改所要考虑的重要问题。然而外界对浦东综改的“试点”性质认识不清，对浦东综改工作不理解。另一方面，目前不少部门和企业对综改相关政策的知晓度不高、知晓面较窄。造成上述原因之一是浦东在开展各种综合配套改革工作的同时并没能很好地将宣传工作也同步跟进，对于自身所开展的工作没有及时与各方沟通协调，在相关媒体层面推广和宣传。这就需要浦东在积极推进改革工作的同时，加大沟通和宣传力度，巩固和推广改革成果。建议开展区域性与部门性相结合，阶段性与全局性相交错的宣传工作，有组织、有计划的梳理总结并及时浦东综改工作中的重要举措与所取得的经验成果，积极宣传推广浦东综改的试点成效，努力扩大示范带动效应。
参考文献：
[1]苏宁，等.浦东之路：政府制度创新经验与展望[m].上海：上海人民出版社，2010.
[2]陈奇星.浦东行政管理体制改革20年的回顾与思考[J].上海行政学院学报，2010，（3）：30-36.
[3]罗峰.进一步推进浦东综合配套改革中的政府职能转变[J].上海行政学院学报，2011，（2）：60-64.
[4]罗峰.浦东综改中政府职能转变的动力、路径与启示[J].理论与改革，2011，（4）：93-98.
[5]张波.“镇管社区”治理模式的制度成效、困境与反思[J].岭南学刊，2013，（5）：32-37.
行政综合部管理制度篇10
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以保障农业行政主管部门法定职责切实履行为核心，以全面加强农业执法和扎实推进农业综合执法为抓手，以强化农资、农产品质量安全监管为重点，以执法为民、服务“三农”为根本，创新农业执法体制机制，健全农业综合执法队伍，切实提高农业执法能力，为我市农业农村经济又好又快发展、农村社会和谐稳定提供坚实的法制保障。
二、工作目标
通过创新农业综合执法体制机制，建立健全农业综合执法队伍，将农业综合执法重心向乡镇下移，全面提升农业行政主管部门履行法定职责的能力，经过1-2年的努力，力争实现以下目标：
——农业综合执法体系不断得到健全，机制不断得到完善，建立一支高素质的农业执法队伍；
——农业综合执法快速反应能力明显提升，违法行为得到及时查处，执法能力显著提高，执法成效明显；
——农业综合执法经费、装备手段能够满足执法需要，执法保障水平得到较大提升；
——农业综合执法制度完善、健全，执法行为规范。
三、基本原则
（一）坚持依法行政和法治原则。农业综合执法的执法主体为农业行政主管部门。依据《农业行政处罚程序规定》（农业部令第63号），赋予农业行政主管部门的行政执法职能，由农业综合执法机构具体实施。法律、行政法规授权的渔政监督机构和植物检疫执法机构，各自在授权范围内履行相应的执法职能，不列入农业综合执法范围，可以在农业行政主管部门统一领导下与农业综合执法机构进行统一调度、管理，开展联合执法行动，分别实施行政处罚。
（二）坚持积极探索和创新的原则。各级农业行政主管部门应增强创新意识，针对农业行政执法中出现的新情况、新问题，积极探索全面加强农业综合执法的新办法、新举措。县（市、区）人民政府及其农业行政主管部门应根据《中华人民共和国农业法》第八十七条规定，深化农业行政管理体制改革，加强农业综合执法体系建设，建立健全农业行政执法队伍。
（三）坚持因地制宜和注重效果的原则。县（市、区）农业行政主管部门可根据本地的实际情况，试行不同的农业综合执法重心下移模式。要坚持执法与服务相结合，把服务“三农”的优劣作为衡量试点工作成败的重要因素之一，切实维护好、发展好、保护好农民的利益，实现法律效果与社会效果的统一。
（四）坚持试点工作与日常执法工作相结合的原则。县（市、区）农业行政主管部门农业综合执法重心下移试点，是农业行政执法体制的改革与创新，各方关系调整和理顺需要一个过程，试点单位要做好农业执法有关衔接工作，保持农业执法工作秩序的稳定。
四、主要任务
（一）队伍建设。县（市、区）农业行政主管部门在乡镇农业综合服务站现有工作人员中选用2人，驻点乡镇，负责协助县（市、区）农业综合执法大队（办公室）做好本辖区农业综合执法工作。
（二）职能职责。
1．综合执法范围。试点阶段农业综合执法重心下移执法范围主要为农作物种子、农药、肥料等农业生产资料执法监管。有条件的地方，可以将农产品质量安全等执法监管纳入综合执法范围。
2．主要职责。以当地县（市、区）农业行政主管部门法定管理（执法）职能为限，在当地县（市、区）农业行政主管部门的统一组织领导下，驻乡镇农业综合执法人员主要职责为：承担农业法律法规宣传普及工作；承担农业行政主管部门布置的行政管理、执法检查及案件办理等工作；协助受理假劣农资投诉、举报和农资质量纠纷调解工作；完成农业行政主管部门交办的其他任务。
（三）运行机制。驻乡镇农业综合执法人员在县（市、区）农业行政主管部门统一部署下，以县（市、区）农业行政主管部门的名义开展执法工作。驻乡镇农业综合执法人员在执法检查中发现涉嫌违法行为的，应及时向县（市、区）农业综合执法机构报告，经县级农业行政主管部门批准后，在县（市、区）农业综合执法机构的指导和安排下对涉嫌违法行为进行调查或协助调查；《行政处罚立案审批表》、《案件处理意见书》经县（市、区）农业综合执法机构签署意见后，由县（市、区）农业综合执法机构依据《农业行政处罚程序规定》（农业部令第63号）报当地农业行政主管部门审批；农业行政主管部门下达的《行政处罚决定书》等文书，由县（市、区）农业综合执法机构负责安排驻乡镇农业综合执法人员或其他执法人员送达；行政处罚案卷统一由县（市、区）农业综合执法机构归档。
（四）管理体制。各级农业行政主管部门要按照“政治合格、业务精通、纪律严明、作风优良、廉洁高效”的农业执法队伍建设总体要求，建设一支高素质的执法队伍。
1．人员选用。严格驻乡镇执法人员录用制度，采取考试、考核、选调等办法择优选用执法人员。拟选用的人员不得从事农资生产经营等生产经营活动，须符合农业部或省人民政府规定的申领行政执法证的条件。
2．人员上岗。所有选用人员都要通过统一的考试并取得农业部或省人民政府颁发的行政执法证件后，持证上岗执法。
3．人员培训。加强执法人员的政治思想教育、作风纪律和法律、业务知识培训，不断提高执法人员的政治素质和法律、业务素质。县（市、区）农业行政主管部门要创造条件，每年将农业综合执法人员集中轮训一遍。
4．人员考评。抓好行政执法和效能建设考评工作，通过绩效评估、行政执法责任制考核等，加强对派驻乡镇农业综合执法人员的考评，对连续两年年度考核不称职或违反农业部“六条禁令”的执法人员要取消其执法资格。
（五）保障体系。
1．经费保障。县（市、区）人民政府对农业综合执法工作要高度重视，认真落实《中华人民共和国农产品质量安全法》等规定，将农业投入品、农产品质量安全监管执法经费纳入财政预算，并足额到位，确保农业投入品、农产品质量抽检和执法监管等工作的顺利开展。
2.设施设备。各地要创造条件为驻乡镇农业综合执法人员统一配备检测仪器、照（摄）相机、电脑、打印机等检测和执法取证装备、办公设备；结合乡镇农业综合服务站、农产品质量安全监管站建设，逐步配齐必要的交通工具，不断改善执法条件，提高执法装备水平。
3．信息化建设。加强农业执法信息化建设，开通“12316”农业公益热线，建立上下相通、左右相连的农业执法信息统计、公告、查询、等网络系统，及时报送执法工作动态、质量监测等相关信息，实现执法信息共享和交流。
（六）制度建设。县（市、区）农业行政主管部门要按照依法行政的要求，建立健全规范农业执法活动的一系列制度，提高制度的执行力，确保农业执法尤其是派驻乡镇农业综合执法人员正确行使权力，公正执法，文明执法，阳光执法，依法履行职责。
五、工作要求
开展基层农业综合执法试点工作是农业行政执法的一次创新，政策性强，各地要认真组织，统筹安排，周密部署，确保试点工作顺利进行。
（一）要加强领导。试点工作在县（市、区）人民政府领导下，由县（市、区）农业、法制、财政等部门联合组织实施。县（市、区）要成立试点工作领导小组，有效解决试点工作中的问题，加快推进基层农业综合执法试点进程，抓好试点各项工作，确保试点取得实效。为保障试点工作顺利进行，县（市、区）政府要足额解决用于执法人员法律知识培训、申领执法证件考试和试点工作的经费。
（二）要精心实施。试点工作分三个阶段开展：第一阶段，年月—月，县（市、区）政府成立试点工作领导小组，精心研究，制定实施方案，县（市、区）政府批准实施。第二阶段，年月—年月，选录人员，对人员进行全面培训，按农业部或省政府规定申领执法证件；建立健全派驻执法各项规章制度，明确驻乡镇的农业综合执法人员职责及人员管理、执法规范、执法监督事宜；组织开展农业综合执法工作。第三阶段，年月—月，试点总结、审查、验收。