财政教育支出概念篇1
一、高校教育成本管理加强的现实意义
（一）防范高校财务风险 1998年高校扩招以来，高等教育经费投入需求急速增长，在财政经费投入有限的情况下，不少高校采取了举债建设方式。近两年高校贷款进入了集中偿还期，一些高校出现了资金周转困难问题，已引起社会广泛关注。2011年7月4日《济南日报》报道，审计署披露2010年底全国1164所地方所属普通高校银行贷款余额为2635亿元。尽管近两年国家拿出部分财政资金帮助高校还债，但按“谁举债谁偿还”的原则，高校仍是还债的主体。要解决财务危机，保证正常运转，必须要加强高校成本管理，从内部挖潜，树立质量效益的办学理念。
（二）落实国家有关要求 我国《高等教育法》规定：“国务院教育行政部门，会同国务院其他部门，根据在校学生人均教育成本，规定高校年内经费开支标准和筹措的基本原则”。2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020）》也规定：“坚持勤俭办学，严禁铺张浪费，建设节约型学校。”还有许多国家文件规定也对高校控制办学成本提出了要求。从这些国家规定看，加强高校教育成本管理既是政府部门制定高校有关政策的需要，也是高校执行上级有关规定的需要。要落实好国家法律法规的要求，必须进行改革，切实做好高校的成本核算和成本控制工作。
（三）优化高校资源配置 根据有关研究资料，我国高等教育的生均教育成本高于发达国家的水平，分析其主要原因在于师资、设备等资源配置不合理。美、澳、法、加等国家规定其高校师生比的国家标准分别为1：16.4，1：20.4，1：24.8，1：28.9，而各高校实际的教师配置数量更少。与国外相比较，我国教育部评估标准要求优秀为1：14，而超过1：18则为不合格（综合类院校，其它类院校要求比例更低），实际上2009年全国普通本专科的全部师生比为1：10，专任教师师生比为1：16.3，且这一比例近年呈逐年下降趋势，高校师资成本负担沉重。当前我国高校的大型仪器设备利用率相对偏低，根据统计资料，中国高校实验室利用率不足60%，大型设备利用率不到20%，浪费较大。因此，亟需加强高校教育成本管理，提高政府有关部门及高校决策的科学性，优化资源配置，促进科学发展。
（四）响应社会公众呼声 目前，我国实行高等教育成本分担机制，即国家、学校和学生各负担一部分费用。由于高校教育成本一直底数不清，学费标准也长期受到社会质疑，要求公开高校教育成本的呼声一直很高，每年“两会”都有众多涉及高校教育成本的提案，社会媒体涉及的报道也很多，可见高校高校教育成本问题受社会关注的程度。2005年国家发展与改革委员会为应对民众要求，曾《高等学校教育培养成本监审办法（试行）》，但由于高校会计制度的原因，一直不能真正执行。2006年以来教育部多次表示要出台《高等学校生均成本核定办法》，也由于种种原因一直没有公布。加快构建高校教育成本管理体系，公开高校教育成本信息，是社会公众对高校教育成本管理工作的企盼。
二、高校教育成本管理问题及原因分析
（一）教育成本概念不统一 “教育成本”一词最早是在1958年由英国学者约翰·维泽（JohnVaizy）提出的，但他只是简单地把教育经费视作教育成本。这种观念目前在我国仍然普遍存在。1963年美国学者舒尔茨（theodorew.Schulte）提出了“教育全部要素成本”的概念，将其分为提供教育服务的成本和学生上学期间的机会成本两个部分。目前我国理论界一部分学者认同这种观点。盖浙生（1982）将教育成本界定为“学生在学校接受教育期间，所支付的直接与间接教育费用。”王善迈（1996）把教育成本定义为“用于培养学生所耗费的教育资源的价值，或者说是以货币形态表现的，培养学生由社会和受教育者个人或家庭直接或间接支付的全部费用”。袁连生（2000）提出：“教育成本的本质是为了使受教育者接受教育服务而耗散的资源的价值，它既包括以货币支出的教育资源价值，也包括因资源用于教育所造成的价值损失，前者为教育的实支成本，后者为教育的机会成本。”实际工作中，政府有关部门和高校以实际支出数作为成本，但有时按全部支出，有时仅包括培养学生的直接相关支出。综合看来，教育成本概念有广义与狭义之分，而广义概念又有大范围（全社会）与小范围（高校、个人或家庭）、大期间（全部受教育期间）与小期间（上学期间）、大成本（实支成本和机会成本）与小成本（仅实支成本）等的区分；狭义概念特指学校实际支出，但也有全部支出（学校总支出）与相关支出之分（仅指与培养学生相关的支出）。
教育成本概念混乱的原因，在于成本的概念本身就存在多面性，从不同理论视角和实践层面来看会给出不同的界定。彭久麒（2010）认为是会计学、财务学、经济学视角下教育成本的不同涵义造成了教育成本研究的理论困境，是教育成本研究的“成本模型”未见实施的重要原因。
财政教育支出概念篇2
【关键词】高等学校；成本费用；核算与管理；制度协调与改进
一、问题的提出
教育成本概念早在20世纪50年代末60年代初就在教育经济学领域出现了。在我国，1993年《中国教育改革和发展纲要》提出了以政府拨款为主、多渠道筹资为辅的高教财政新体制，并且明确指出“高等教育是非义务教育，学生上大学原则上均应交费”。自此，全面拉开了我国高等教育收费的双轨制，并且随着市场经济发展的不断深入和教育竞争国际化时代的到来，教育收费公平问题逐步成为社会争论的焦点和突出矛盾，由此，高校教育成本后来逐步演变为高校成本费用，日益成为涉及国家收入分配、政府支出结构、高等教育发展、社会公平、家庭个人负担合理性等越来越多的社会问题，社会的抱怨、政府的无奈、高校的蒙冤、受教育者的哭诉等，促使理论界掀起了对揭开高等教育成本乃至高校成本费用“黑箱”的研究热潮和政府制度制定部门的极大关注。2009年8月，财政部了《高等学校会计制度》（征求意见稿），其中，“为了真实反映资产价值、合理确定教育成本，要求计提固定资产折旧”成为其主要变化内容之一，“资产、负债、净资产、收入、费用”作为其新确定的五大会计要素，其中在“费用”要素下设置了“教学支出、科研支出、其他业务支出、后勤支出、行政支出、资产折耗、财务费用、其他费用、以前年度盈余调整”等成本费用类会计科目，在会计理论及实务界曾引起了一定的反响，高校教育成本有望进入制度实施阶段。直到2012年2月及12月，财政部先后以部长令的形式相继了新修订的《事业单位财务规则》和《事业单位会计准则》，并在2012年12月19日同时了《高等学校财务制度》和《事业单位会计制度》，都将高等学校成本费用核算与管理正式纳入制度实施轨道，要求于2013年1月1日起全面执行，但高校会计制度最终未能单独。
新修订的《高等学校财务制度》专门设置了“第十章成本费用管理”，要求高校进行成本核算，并按教育费用、科研费用、管理费用、离退休费用和其他费用等的用途进行归集，但《事业单位会计制度》却没有相应的内容与之对应。这样就产生了一系列问题：财务制度要求的这些成本费用管理的信息从何而来？如果没有，财务制度将如何执行？为什么会出现这样的问题？这两个制度是否应该协调？本文旨在对这些问题加以研究探讨，以便为新的高校财务制度和会计制度的顺利贯彻执行提供参考。
二、高校财务与会计的协同关系
财务与会计的“孪生”关系，无论理论界如何将其切割争议，实务界却总是将其合二为一，尤其是高等学校表现得更为突出，无论从职能管理部门的设置，还是具体的工作内容，都没有、也无法将其分离，可以说是一个“连体孪生子”。
从制度层面来说，“财务制度”规范的对象是“财务活动”，“会计制度”规范的对象是“经济业务或事项”。虽然二者的提法不同，但从实质内容来看，高校发生的“经济业务或事项”以货币表现的动态效果就是其“财务活动”，对财务活动实施动态管理及其效果将通过会计信息予以静态表现。这样一种客观存在的动静关系，使得二者在制度内容上必然呈现出大量的协同景象。
在现实工作中，财务管理关注相关财务活动的管理，而管理的重点在决策；会计核算关注经济业务或事项的核算，重点是为决策提供符合质量要求的信息支持。二者始终是在紧密协同的前提下进行的。
因此，“财务制度”和“会计制度”的有效协同，对高校来说，不仅是一种现实必须，而且也有助于二者有效贯彻落实，真正提高财务会计工作效果。这就要求两个制度在制定内容上应保证相互协调，在求得协同的前提下做好各自内容的合理分工，不能出现越位或缺位现象。仅就高校成本费用来说，财务制度专门提出了成本费用管理的要求，那么，该管理所需要的成本费用信息，自然要由会计制度进行专门规定，为其管理及时提供相应的信息，否则，其管理必将成为一句空话，无法得到贯彻落实。
三、高校成本费用核算与管理的制度约定
高校成本费用问题，在理论界的争议和讨论中，一直是以“教育成本”的概念出现的，国外最早提出这一概念的是英国著名经济学教授约翰·维泽（JohnVaizy）在1958年出版的名为《教育成本》（theCostsofeducation）的专著。1963年美国经济学家舒尔茨（theodorew.Sehuhe）撰写出版的《教育的经济价值》一书中专辟一章论述教育成本，并提出了“教育全部要素成本”的概念。据袁连生对基于美国国会指令下美国高校教育成本进行系统调研分析中指出，20世纪70年代以来，美国大学学费持续上涨，之后上涨速度进一步加快，引起了民众对无力负担大学费用的担心和媒体的关注与批评，1996年，美国舆论对高等教育学费上涨过快的抨击达到了高潮。1997年美国国会通过法案，成立全国高等教育成本委员会（nationalCommissionontheCostofHighereducation，nCCHe），指令该委员会研究高等教育成本增大和学费上涨的原因以及成本、学费与学生资助的关系，在半年内提出研究报告。1998年1月，nCCHe向克林顿总统和国会两院议长提交题为“直言高校成本与价格”（StraighttalkaboutCollegeCostsandprices）的研究报告，厘清了高等教育成本、价格和学生资助的一系列概念，确定了高校财务理论框架，对高校成本和学费的快速提高以及成本、学费与学生资助的关系得出了初步结论，提出了政策建议和需要进一步研究的问题。之后，又对20世纪80年代中期到21世纪初的高校成本、价格和学生资助进行了5年的研究，提出了“大学成本和价格研究”、“高等教育教学支出研究”和“学生凭什么支付大学价格”三个研究报告。这一系列的研究报告，对1998年美国高等教育法修正案的重新确认产生了较大影响。之后，国家学院和大学工商人员协会（nationalassociationofCollegeandUniversityBusinessofficers，naCUBo）响应nCCHe的号召，用四年的时间开发了一套简单的、使用可得数据、主要针对本科教学成本进行分析的成本分析和报告模块，希望为公众提供更好的信息。于2001年在150所高校使用并检验了它的有效性，2002年美国教育理事会（americanCounciloneducation，aCe）第84届年会高度评价了naCUBo的高校成本分析工具。该模块分为“大学的一般信息、教学和学生服务、设备和社会成本、学生财政资助的费用、设施和资本性费用”五个部分，从而使大学和教育部门对学校的培养成本有一个清晰的概念，为公众、大学和政府决策提供了数据支持。但是，并未形成专门的财务与会计制度体系，用以提供高校成本费用相关信息。
在我国，教育成本概念的提出始于19世纪80年代以后，但是，引起社会高度关注和研究热潮则始于1993年之后开始实施的高校教育收费双轨制。经过近20年的热烈讨论、争议和不断地研究探索，终于自2009年8月财政部《高等学校会计制度》（征求意见稿）起，开始在制度层面上初步展现出可实施的规范，2012年底《高等学校财务制度》和《事业单位会计制度》的正式，使其终于进入了正式实施阶段，并将其概念范围确定为“高等学校成本费用”，而非“高等学校教育成本”。本文认为，这一称谓更为确切，也为实际执行带来了操作性便利，可以认为是近20年高校成本费用研究成果的一次集中展现。
高校成本费用的核算应体现在《事业单位会计制度》中，但从该制度规定的内容来看，无论从会计科目设置，还是具体核算内容的规定方面，却涉及的很少，汇总起来主要有：（1）在第一部分总说明的第五章中指出，“事业单位应当按照《事业单位财务规则》或相关财务制度的规定确定是否对固定资产计提折旧、对无形资产进行摊销。对固定资产计提折旧、对无形资产进行摊销的，按照本制度规定处理。”（2）在会计科目中设置了固定资产“累计折旧”和无形资产“累计摊销”，并在科目使用的规定中要求按月计提固定资产折旧（无形资产摊销）时，按照实际计提（摊销）金额，借记“非流动资产基金——固定资产（无形资产）”科目，贷记“累计折旧（累计摊销）”科目。相关的支出科目仍然是按照与财政预算管理有关的对应项目进行分类设置，没有体现与高校成本费用核算的其他相关内容。
《高等学校财务制度》专门设置了“第十章成本费用管理”，共有七条，其内容主要包括：（1）高校应当根据事业发展需要，实行内部成本费用管理；（2）费用的定义（为完成教学、科研、管理等活动而发生的当期资产耗费和损失）；（3）支出向费用划转分配的方法；（4）成本核算的定义；（5）费用按照其用途归集的项目（教育费用、科研费用、管理费用、离退休费用和其他费用）及各自的定义和内容；（6）费用归集方法；（7）细化成本核算的要求、建立成本费用与相关支出的核对机制、成本费用分析报告制度等。同时在第四十三条和四十七条规定，固定资产折旧和无形资产摊销不计入高等学校支出。由此可见，《高等学校财务制度》规定的成本费用管理的相关内容还是比较详细具体的，同时还对成本费用核算的相关内容提出了要求。
四、高校成本费用核算与管理制度的非一致性分析
由上述内容可以看出，财务制度提出了成本费用管理应属于高校财务管理主要内容之一，并作出了比较具体的规定，但会计制度与之相比，在成本费用核算信息方面则有相当大的差距，二者存在较多的非一致性，主要表现为：
1.不仅有专门的高校财务制度，而且还有专门的一章来规定高校的成本费用管理；但高校的会计制度则遵循的是《事业单位会计制度》①，该会计制度没有与之对应的专门内容，无法提供为之管理用的成本费用信息。
2.财务制度不仅规定了与财政预算管理相对应的各项支出管理，还规定了将各项支出如何分配划归有关成本费用的管理；而会计制度只规定了各项支出的核算内容，没有规定划转为成本费用的核算内容。
3.财务制度规定了高校要进行成本费用核算，并将其定义为“是指按照相关核算对象和核算方法，对高等学校业务活动中发生的各种费用进行归集、分配和计算”。同时还提出了要按照费用的用途和实际发生情况，采取直接归集或不能直接归集的按照一定原则和标准合理分摊的方法，将其归集为教育费用、科研费用、管理费用、离退休费用和其他费用，相当于设置了成本费用核算对象和项目，并要求“高等学校应当根据实际需要，逐步细化成本核算，开展学校、院系和专业的教育总成本和生均成本等核算工作。科研活动成本的核算应当细化到科研项目。高等学校成本核算实施细则由国务院财政部门会同教育主管部门制定。实行内部成本费用管理的高等学校，应当建立成本费用与相关支出的核对机制，以及成本费用分析报告制度。”但会计制度既没有对应的成本费用会计科目②，当然也不会有相应的核算内容。
4.财务制度规定了支出向费用划转的方法，即应当在支出管理基础上，将效益与本会计年度相关的支出计入当期费用；将效益与两个或者两个以上会计年度相关的支出，按照有关规定，以固定资产折旧、无形资产摊销等形式分期计入费用。同时规定，固定资产折旧、无形资产摊销均不计入高等学校支出。但这里存在一个问题，如果固定资产折旧、无形资产摊销不计入高等学校支出，在高校固定资产所占比重日益加大的情况下，折旧费用将会越来越高，那么，成本费用与相关支出的核对机制如何建立？而会计制度虽然规定了可以计提折旧和摊销无形资产，但折旧费和摊销费采取了“虚提”的创新性处理方法，在计提时直接冲减“非流动资产基金”，并未列为费用，非流动资产基金属于净资产的内容，性质上并不是费用，并且还没有支出划转为费用的核算内容，这就出现了和财务制度的严重分歧。
仅就上述这些成本费用核算与管理在制度层面上出现的非一致现象来看，其结果会导致财务管理缺乏信息支撑，会计核算未能体现成本费用管理的需要，也必然为现实中顺利贯彻执行这两项新的制度造成难以逾越的制度障碍，并且还违背了本次修订会计制度所遵循的与《财务规则》相协调的修订原则，更不符合高校财务管理与会计核算应当协同的现实规律。
五、高校成本费用核算与管理制度的协调与改进建议
根据以上分析，本文认为高校成本费用的核算与管理必须加强协调，应当在紧密协同的前提下开展各项工作。
首先，在制度设计上要尊重和符合法律要求与现实情况。《中华人民共和国高等教育法》第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”；第三十八条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”。高校既是一个独立的办学主体，同时也是一个独立的经济运行主体。高校所有资金只要进入某一高校后，都将具有独占性，不可能再回归到政府财政，如何管理和使用具有自，新《事业单位财务规则》和《高等学校财务制度》都明确规定，高校的收入是高等学校开展教学、科研及其他活动依法取得的非偿还性资金。高校所要做的就是如何围绕学校的教学、科研和发展等核心工作，依法自主合理分配使用这些资金，提高资金使用效益。因此，高校取得的收入在使用时，应当按照高校运行规律和活动内容，按其经济内容和经济用途体现为高校的各种成本费用，在信息表现上与管理上不应再按照财政预算管理的要求，与收入的内容相对应列示支出。将高校的支出与收入对应列示，是计划经济体制下将高校作为政府主管部门附属单位，在资金管理上依附于财政预算管理而采取的模式，在市场经济体制下如果仍沿用这一模式，不仅违背了法律要求，而且也与经济现实不符。在市场经济体制下，高校取得的各项收入可以按照财政预算管理的要求列示，但只用来表明高校收入的渠道，并不能要求在使用上完全与之相对应，并且高校的成本费用特性与企业不同，企业是成本费用发生在先，目的是为了生产出产品在市场上出售后获得补偿和收益，因此，强调成本费用与收入的配比。但高校是取得收入在先，成本费用发生在后，成本费用的安排要遵循“量入为出”的原则，其核算与管理并不是为了在市场上求得补偿，所以，不需要与收入的来源渠道一一对应。
因此，本文建议一：高校的“费用”应当作为一个独立的会计要素进行核算与管理，而不应当再设置“支出”要素，“支出”与“费用”应当合二为一。这样，不仅充分体现了高校作为一个独立办学主体和经济运行主体的法律与权益要求，也为会计核算和财务管理减轻了许多负担，制度设计也变得更加简化和便于操作。
其次，高校的成本费用应当按照其经济内容和经济用途进行科学分类与界定，并在财务、会计制度中恰当体现，以便使其核算与管理有章可循。根据《高等学校财务制度》的规定，高校的支出是“高等学校开展教学、科研及其他活动发生的资金耗费和损失”，高校的成本费用“是高等学校为完成教学、科研、管理等活动而发生的当期资产耗费和损失”。这两个概念并无本质区别。因此，在制度设计上，应当按照高校独立运行的法律要求，围绕高校开展的教学、科研以及为教学、科研提供各种管理、后勤保障服务等设计和界定有关成本费用的内容，不仅要反映其经济内容，如人员费用、物料消耗费用、资产折旧折耗费用、水电气暖费、税费及其他费用等；还要反映其经济用途，如教学费用、科研费用、管理费用、财务费用、经营费用、实验费用、后勤服务费用、离退休费用③等。这样，不仅为高校成本费用的合理安排提供有用的决策信息，也为政府和社会公众进行教育成本评估、建立教育成本的合理分担机制以及自身高校进行资金的有效管理等提供有用的决策信息。
因此，本文建议二：高校成本费用的设置、界定以及开支范围和开支标准，应当放在财务管理制度中；而对其进行会计科目设计和会计核算，应当归属于会计制度，尤其是不必要再将“费用”和“支出”分账核算，而应当两账合一，仅设置成本费用类科目，使其真正成为高校管理的必需，否则，必然会导致将成本费用核算置于仅为了服务社会监督而与高校对立的局面，继而引发高校成本费用核算的消极应对和信息虚假现象。至于成本费用的计算办法，可以如《高等学校财务制度》规定的那样，由国务院财政部门会同教育主管部门单独制定。
最后，应当单独制定《高等学校会计制度》。事业单位服务于国家机关和社会的各个部门、各个领域，千差万别，种类繁多，经济活动及其运行规律各异。高等学校虽属事业单位，但其活动内容主要是围绕人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新提供教育教学、科研以及为教学、科研提供各种管理、后勤保障等各种劳务服务，从而构成了成本费用需求的主要内容，在没有事业单位单独具体会计准则的情况下，单独制定高等学校等独立的行业事业单位会计制度，还是一种现实必需。事业单位财务制度的制定就采取了这一模式，并已经了部分行业事业单位财务制度，就连中小学校财务制度也已经单独。如果仅以统一的《事业单位会计制度》作为各行业事业单位通用的会计制度，难免会出现以偏概全、疏忽或遗漏，给制度的执行带来许多不便，从本文上述分析的“非一致性”就已经表现得非常突出，并且《医院会计制度》已经单独制定，为什么高校会计制度不能单独制定呢？按照2009年财政部会计司的《高等学校会计制度》（征求意见稿）的说法，“随着我国高等教育体制和公共财政体制改革的不断深化，高等学校的办学体制、经费来源、后勤社会化、校办产业管理等内外部环境都发生了深刻的变化，对高等学校的预算管理、财务管理、资产管理等提出了新的更高的要求”，因此，单独重新修订高校会计制度是一种现实必需。
因此，本文建议三：在2009年的《高等学校会计制度》（征求意见稿）的基础上，对应新修订的《高等学校财务制度》，在协同的前提下，进一步加以修改完善，并尽快。尤其是对成本费用，本文完全赞成支出与费用合一的做法，将其设立为独立的会计要素。同时建议增设“高等学校成本费用表”，以便为成本费用信息披露提供有效的载体，变消极应对披露为强制必须披露。
综上所述，高校成本费用核算与管理上升为制度层面，不仅是近20年高校财务与会计改革研究成果的集中体现，而且将会为解决社会重大问题、提高高校管理水平产生积极作用。同时认真分析现有制度的不足，并不断加以完善，尤其是加强和提高财务制度和会计制度的协同效应，将为顺利贯彻执行新的制度铺平道路。
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财政教育支出概念篇3
【关键词】高等教育；成本核算；成本分担；机制
高等教育作为“准公共产品”，公共财政必须为其提供经费支持。但是，高等教育是经费需求庞大且成本递增趋势明显的行业。高等教育的这个特点决定了政府无法独自承担高等教育的全部经费，需要由政府及其他高等教育利益相关者共同承担。
高等教育成本分担机制的建立，缓解了高等教育经费严重不足的局面，为高等教育各项事业的开展提供了经费支撑，极大地促进了我国高等教育的发展，是我国高等教育发展史上的一个里程碑。尽管如此，我国的高等教育成本分担机制还不完善。为了推动高等教育成本分担机制不断趋于完善，需要解决的一个重要问题是如何建立合理的高等教育成本核算体系。合理的成本核算体系是完善我国高等教育成本分担机制的前提与基础。
一、高等教育成本分担理论
美国著名的教育经济学家、原纽约大学校长布鲁斯·D.约翰斯通于1986年最早提出了高等教育成本分担理论。布鲁斯·D.约翰斯通认为高等教育成本分担是指高等教育成本完全或几乎完全由政府或纳税人负担转向至少部分依靠家长和学生负担，他们交学费补偿部分教学成本，或支付使用费补偿由政府或大学提供的住宿费和膳食费。该理论认为高等教育成本应由纳税人（政府）、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同分担。其理论依据主要是利益获得原则和能力支付原则。这两个原则具有统一性，缺一不可。但是，毛建青（2004）却认为，一般而言，高等教育成本分担主要是指中央与地方政府根据各自财力状况对高等教育费用进行合理分担；高等教育成本补偿则是由高等教育受益各方（政府除外）根据各自受益高低及支付能力大小对高等教育费用进行补偿。笔者认为，毛建青的观点有失偏颇，高等教育成本分担不是指中央与地方政府之间分担，主要是指政府与家长和学生的分担。自然，高等教育成本由谁分担即由谁补偿。
高等教育投资具有社会效益及私人效益。按照利益获得原则，在市场经济条件下，高等教育的各受益方都必须分担成本，而不能片面强调由某一方单独承担。因此，政府、企业、个人在负担高等教育成本时应依据各自的收益而定。其中，学生作为高等教育的直接受益人，理应负担一定比例的高等教育成本。实行高等教育个人成本补偿可以促进社会在公共教育资源、收入和非金钱收益方面产生结构性公平。目前各个国家都建立了高等教育成本分担机制。实践证明，高等教育成本分担有利于高等教育的可持续发展。
二、我国高等教育成本分担概况
长期以来，我国的高等教育遵循“举办者出资”的指导理念，即高等教育由政府包办，政府几乎是高等教育成本的唯一承担者。这导致我国高等教育经费短缺，发展缓慢。在高等教育成本分担理论的影响与指导下，我国结束了从20世纪50年代开始的高等教育免费制度。1989年，原国家教委、国家物价局和财政部联合颁布文件《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，宣布对按国家计划招收的学生（除师范生外）收取学杂费和住宿费，当年全国大部分高校开始收取每年100元到300元的学费。1992年，我国高等教育开始较大范围地推行招生收费制度改革，自费学生的比例得到提高。1997年，政府进一步完善了有关收费制度，调整了收费标准，并在全国统一推行，高等学校实行“招生并轨”，学生缴费上学，高等教育开始全面实行收费制度。这一系列的举措从政策上肯定了高等教育应当实施成本分担和成本补偿制度。随着成本分担机制的推进，财政拨款在高校资金筹措机制中逐步失去了原有的核心地位，而学杂费收入在高校收入中所占比例急剧上升。目前，财政拨款与学杂费收入约占高校总收入的70%，政府、学生及学生家长是高等教育成本分担的主体。从1999年高校扩招开始，高等教育成本分担呈现出另一个显著特点，即很多高校的基本建设资金主要来源于银行等金融机构的贷款。银行贷款构成继财政拨款、学费后的第三大经费筹措渠道，以银行为主的金融机构成为高等教育成本分担的重要主体。
高等教育成本分担制度的实施，在一定程度上弥补了我国高等教育政府财政投入不足的状况，增加了高等教育的投入。同时，扩大了高等教育的规模，使更多的人获得接受高等教育的机会，促进了高等教育由“精英教育”到“大众教育”的历史性跨越。
三、高等教育成本核算
高等教育成本分担机制的顺利推进，需要科学、准确核算学生培养成本。学生培养成本的核算是制定高校收费标准、确定政府与社会分担教育成本额度大小的科学依据。科学、准确核算学生培养成本，有利于克服政府对教育投入的随意性，规范高校收费行为。因此，客观真实地反映高校办学成本的构成是确定成本分担原则的关键。但是，由于高校成本核算制度尚不健全，高等教育成本分担缺乏科学合理的依据。因此，我国的高等教育成本分担正面临很多问题：国家财政拨款不到位，随意性大；高校乱收费现象仍然存在；学生欠费现象严重；社会捐赠收入比例偏低等等。此外，多所高校面临经费短缺窘境的同时，资源利用率低下，浪费严重。这些问题的解决都要求建立科学的成本核算体系。
高等教育成本分担机制的完善需要科学的成本核算体系，需要对学生培养成本进行界定与核算。但是，学生培养成本的界定存在着很多困难与不确定性。事实上，高校学生培养成本核算中遇到的诸多困难并不是中国高校所独有的，它也是其他国家所面临的难题。20世纪80年代，许多国家出现了高等教育财政危机。其原因一是高等教育规模不断扩张，经费需求膨胀；二是高等教育投入和产出的多样性、复杂性及对教学质量、学术声誉的追求，导致生均经费支出水平呈不断递增趋势。随着世界各国对高等学校运行成本的普遍关注以及对非营利组织真实成本信息披露的要求，一些发达国家也在探讨改进和完善包括政府、高校等在内的非营利组织的会计制度。但现阶段，关于高等教育成本核算，依然缺少普遍认可的、完善的方法。
四、建立合理的成本核算体系，完善成本分担机制
（一）高等学校学生培养成本的界定
高等学校学生培养成本的概念与上述高等教育成本分担的概念不同。高等教育成本分担的概念指的是高等学校学生培养成本的承担者，即流入高校作为培养学生成本的经费来源；而高等学校学生培养成本的概念是指为了向受教育者提供教育服务而耗费资源的价值，既包括以货币支出的教育资源价值，也包括因资源用于教育而损失的收益，是指高校作为培养学生成本的流出部分，即消耗部分。
应该指出，高等学校学生培养成本应涵盖：1.直接成本，是指学校直接用于培养学生的培养费用，包括教学支出、科研支出、业务辅助支出、学生资助、学生事务支出等；2.间接成本，是需要分期、分摊列入培养成本的支出，通常是指为了组织和协调学校正常的教学活动而开支的各项费用，包括行政管理支出、后勤支出和其他支出。为了便于核算、统计，笔者认为，高等学校学生培养成本是在一定会计期间内，高校为了培养学生所耗费一切资源的总价值，所耗费资源的补偿主要来自政府拨款、社会投入、学生缴纳的学杂费。为了推动高等教育成本分担机制的完善，各高校应该采用相同的核算口径，尽可能地对各项开支采用相同或相似的程序和方法进行处理，保证成本核算信息的可比性。
（二）高等学校学生培养成本核算应注意的问题
1.收付实现制改为权责发生制
如何进行高等学校学生培养成本的核算既是高等教育宏观管理的重大问题，也是财务会计的技术问题。长期以来，我国高等学校都是以生均事业支出作为生均培养成本，也就是将学校开展教学、科研及其辅助活动发生的支出分摊给折合的本专科学生数，从而计算生均支出。但是，我国高等学校采用的是以收付实现制为基础的会计制度。在现行的会计制度下，会计账目实际上是一个收与支的账目，很难准确反映高等学校当期财务状况的各种权利和义务关系，缺乏资产和负债方面的信息，比如固定资产的折旧费就不包括在办学成本中，因此应改为权责发生制。
2.离退休人员保障支出不应计入高等学校学生培养成本
现行的高校办学成本是在教育事业费支出中反映，分为教学支出、科研支出、业务辅助支出、行政管理支出、后勤支出、学生事务及离退休人员保障支出等，它们是生均培养成本的基础。但是，不同类型学生的培养成本是不同的，需要设立与学生培养成本相关的科目，从而准确计算权重。离退休人员保障支出与培养在校生无关，不应计入高等学校学生培养成本。
3.应计算不同学科门类的高等学校学生培养成本
高等学校分为理科、工科、农林、财经政法、医科、艺术等学科门类，这些学科培养学生的过程不同，发生的培养成本亦不同，因此，应计算不同学科门类的高等学校学生培养成本。
（三）高等学校成本分担机制应加大政府投入
高等教育成本分担理论认为高等教育成本主要应由政府和学生家长共同分担。在不增加学费、不加重学生家长负担的前提下，应加大政府投入。2012年是财政性教育经费占GDp比例4%目标实现的一年，但4%是20世纪末的目标，是发展中国家20世纪80年代的平均水平。21世纪的目标应是多少，4.5%还是5%？政府达到4%的目标后，不应原地踏步，应继续加大投入。
【参考文献】
[1]布鲁斯·D.约翰斯通.高等教育成本分担[m].纽约：美国大学入学考试委员会，1986.
[2]布鲁斯·D.约翰斯通.高等教育成本分担中的财政与政治[J].李红桃，沈红，译.比较教育研究，2002（1）：26-30.
财政教育支出概念篇4
关键词：教育改革；中职教育；财政与税务基础；教学思考
引言
中职财政与税务基础的教学内容是十分丰富的。它既涉及到财政学的一般理论、财政收支内容、财政管理、税收概论、我国现行税制、税收征管以及国际税收等多方面的财政专业理论内容，又涉及到相关的财政与税务的实践性操作。这就要求学生不仅具有良好的、扎实的理论知识，更需要在此基础上融会贯通，会进行相应的操作。
一、现阶段中职财政与税务基础教学中存在的问题
(一)填鸭式教学模式依旧存在，学生积极性不高
受到传统教育观念的影响，在中职财政与税务基础教学中，“填鸭式”教学模式依旧存在。一些教师仅仅在讲台上照本宣科地教学，学生在下面听得一知半解。这样不仅不利于培养学生的学科兴趣，更进一步阻碍了学生学习效率以及教师教学质量的提升。传统的应试教育观念深深地影响了学生。一些学生学习知识仅仅是为了应付考试，而死记硬背相关知识点。这种学习形式让学生仅记住了知识的“外形”，而无法理解知识的“内涵”。
(二)注重理论教学，轻视实践教学
上文提到，中职财政与税务基础课程的内容较为繁杂，一些教师在教学中仅注重学生理论知识的教学。诚然，学生有一个扎实的理论知识基础是非常重要的，但财政与税务基础课程不只是一门理论课程，更是要求学生能够将相关的知识应用在实践过程中。实践能力的提升对学生的综合知识提出了更高的要求。只有在拥有完整知识体系的前提下，学生才能够进行进一步实践操作。教师应当积极引导学生实践，用理论指导实践教学，用实践促进理论知识的理解。
二、基于改革的中职财政与税务基础教学的实践
(一)精讲归纳，夯实学生基础
在财政与税务基础的教学过程中，教师讲授依旧是教学的主要形式之一。但教师应当基于改革的思想对传统教学模式进行改革，要有重点、有规划、有目标地精讲。精讲既是教学内容的精华部分，又是解决实际问题的关键点所在。精讲也是简、归纳、总结基础知识，让学生能够在了解基础理论概念的基础上能够真正归纳总结出属于自己的专业知识体系。例如，笔者在《财政的基本概念》这一课的教学过程中，首先通过导学案的形式让学生对财政的相关概念有一个全面、初步的认知；然后重点讲解一些学生难以理解或者理解存在盲点的知识点，真正做到针对学生知识薄弱处教学，有的放矢；最后让学生自制思维导图，让学生在深入理解相关概念后构建自身的知识体系。
(二)任务教学，培养思维能力
任务教学法是中职教育中较为常见的一种教学手段。但笔者对任务教学法进行了相应的创新改革。现代化教学给教师带来的最大优势是极大地丰富了教师的教学手段。因此，笔者在进行任务教学的过程中，可充分融合其他合适的教学手段，促进学生思维能力的提升。比如，笔者在进行“个人所得税应承担其组织财政收入的重任”这一知识点的教学时，首先将学生分组，然后给小组下达任务：“为什么个人所得税应当承担起组织财政收入的重任？”让学生多方面多角度地收集信息。小组内的每个人都有相应分工，如记录员、信息收集员、问题分析员等，让学生在合作中探究学习，通过组内合作、组间竞争的形式，真正让学生研究透彻。
(三)探究实践，促进实践提高
实践能力是目前大部分学生的薄弱点。因此，在教学中，教师应当利用中职教育的特点进行相关的实践教学，让学生能够真正将所学知识应用在实际生活中，真正促进学生实践的提升。由于其学科的特殊性，在财政与税务基础教学中，笔者对学生的实践活动进行了创新。比如，在“发票管理”这一知识点的教学中，笔者在班级内部开展辩论赛，让各小组以“日常生活中应不应当要发票”为主题进行辩论。又如，在“税款的追征”这一知识点教学中，笔者让学生讨论税款追征的创新形式等。这样的教学活动，可进一步促进学生实践能力的提高。
财政教育支出概念篇5
关键词：财经类院校；大学生创业；创业模式；创业体系
一、问题的提出
近年来，随着教育体制的改革，高等教育逐步走向大众化，大学招生规模的不断扩大，高校毕业生总量已由1999年的100多万迅速增长到2007年的600多万，而且需求的结构性差异较大。同时，2007年，我国大学生实际失业率为20%，大学生的就业压力日益增大，制约着我国经济的发展。十七大报告中明确提出，要实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，积极创建创业型社会。财经类院校作为大学生创业教育、创业活动的领头羊，有责任搞好创业人才培养体系，使得大学生树立创业理念，找准创业模式，开辟创业之路。本文从分析我国财经类院校大学生创业模式分析入手，总结了目前财经类院校大学生创业选择的主要创业模式，找出影响财经类院校大学生创业模式及其选择的主要制约因素，并在此基础上提出具体的建议与对策。
二、我国财经类院校大学生创业模式类型及特点
随着社会与经济的发展，实践中的创业模式不断增多。目前学术界从各种不同的维度对创业模式进行划分，没有形成统一的定义。朱光喜认为大学生创业模式是指大学生在特定区特定环境中形成的，在创业动机、创业方式、产业进入、资金筹集、组织形式等方面具有相似形，典型性的创业行为，是各种创业因素的配置方式。财经类院校是以经济管理类学科为主的高校，由于受到各种因素的影响，大学生创业模式与其他类别的院校相比，有其自身的特点。按照其组织形式，将对财经类院校大学生创业模式划分为4大类：
第一，模拟孵化模式是大学生受各种创业大赛的驱动和高校创业园区环境的熏陶、资助、催化而进行的创业活动。该模式对资金、技术、创业者能力以及政府支持要求较高。财经类院校大学生创业意识普遍较高，创业策划能力较强，但是由于专业限制，财经类院校的大学生的创业项目大部分是服务行业。
第二，积累演进模式是大学生为了实现就业的同时积累资本和经验，由个人或几个人组成的创业团队白手起家。该模式的资金需求较小，在管理上主要是采取自我雇佣的业主组织形式，产权关系上以个人独资或合伙投资经营为主，财经类院校大学生市场敏感度较高，善于发现市场机会，利用专业知识对环境进行分析，在学校周围经营服装、餐厅、酒吧、化妆品等生意，积累原始资本。由于自身对大学生消费群体较了解，所以成功的概率较高。
第三，概念创新模式是大学生根据自己的新颖构想、创意、点子、想法进行的创业活动。该创业模式集中于网络、艺术、装饰、教育培训、家政服务等新兴行业，创业的资金需求量较大，组织管理上个人独资、合伙、股份公司均可。但对个人的能力要求较高，要求创业者具有良好的知识、技术和素质。许多财经类大学除开设管理、经济、贸易等传统课程外，还设有艺术、网络、计算机等，与纯艺术类、理工类等专业性强的院校学生相比，财经类院校大学生在进行概念创新时，能更全面地考虑经济因素。
第四，加盟模式是大学生个人或团队以“办公室型小企业”形式从事创业活动，凭借加盟企业的品牌开展业务。财经类院校大学生选择这种模式的比例很高，选择行业主要是科技含量比较低的服务行业。财经类院校大学生以此模式创业具有以下优势：一是充分了解学生的消费需求，立足校园以及周边市场，能够更好地服务学生消费群体；二是具有较高的市场敏感性，能深入了解市场，同时有较强的沟通能力，了解大学生市场的需求。但是由于缺乏创业基金，大部分的大学生选择加盟模式也只是做校园，企业规模和未来发展都受到了限制。
财经类院校大学生创业时多数选择积累演进模式和加盟模式。这两种模式的行业选择余地很大，且可以充分利用所学的财经类专业知识，以及创业素质和能力，成功的概率也较高。由于技术的专业限制，财经类院校的大学生一般只有通过购买专利技术，或者与技术拥有者进行合作等形式进行模拟孵化创业，这较之工科院校就不具有优势。概念创新模式由于对创业者个人的能力要求较高，在财经类院校大学生创业模式的选择上所占的比例也不大。
三、财经类院校大学生创业模式主要制约因素分析
财经类院校大学生创业模式及其选择，具有不同于其他类型院校的特点。目前，财经类院在对大学生创业模式的选择上支持力度不够，没有发挥应有的效果，严重制约大学生创业模式的选择。通过调查研究，总结出如下4类主要因素：
（一）创业课程没有形成体系
国外的创业教育从小学开始，具有连续性和系统性。在具体的创业教育课程设置方面，国内财经类院校没有根据实际情况总结出系统化的创业培训体系、符合自身特点的人才培养模式和创业导向的课程体系。由于国内创业教育的跳跃性和间断性，使大学生对创业知识没有形成系统化的认识和应用，影响着大学生创业意识、创业知识结构、创业个性心里品质，也限制了大学生创业能力和技能的提高，从而影响了大学生创业模式的选择。一方面，由于缺乏对企业运行、市场环境、管理、风险投资、创业家和企业家等方面知识的了解，创业成功的概率受到影响；另一方面，创新意识滞后，使创业者对创业模式的选择受到限制，即偏向于服务业、零售业等资金技术要求低的创业模式。
（二）财经类院校的创业实践教育匮乏
财经类院校的创业实践包括校内实践和校外实践。校内实践主要有模拟实验室和学生参加校企的运作，校外实践有与企业合作建立实习基地以及大学生科技园。但还存在以下问题：一是能够参加创业实践锻炼机会的人数很少；二审创业实践正处在探索阶段，院校并没有形成规模化、全方位的创业实践培养体系；三是对实践环境的要求较之理、工、农、医等各学科没那么严格，使得财经类院校对创业实践没有引起足够的重视。由于财经类院校的创业教育手段的匮乏，为大学生提供创业机会和实践指导甚少，限制了大学生创业能力和技能的提高，也限制了创业者对部分模式的选择。大多数创业者往往要根据自己的情况自主选择创业实践机会，从而更多选择积累演进模式和加盟模式。
（三）财经类院校缺乏有力的创业扶持政策
资金技术的限制制约了院校从事科研项目的能力和积极性，从而使得财经类院校缺乏建设创业园和科技园的基础。资金的匮乏限制了。因此，在对待设立创业基金、创业园等问题上，财经类院校并没有实际的行动，这也是创业基金较少、创业园建设滞后的原因所在，加之财经类院校的专业设置是以理论为主，缺乏技术支持，使得财经类院校大学生主要从事资金少技术含量低的服务性行业，因此在创业模式的选择上更倾向于选择积累演进模式和加盟模式。在模拟孵化模式和概念创新模式中由于缺乏技术支持，财经类院校学生选择这两种模式相对综合类院校大学生不具有优势。
（四）财经类院校大学生缺乏创业融资渠道
国内的风险投资家主要投资即将上市的成熟项目，而大学生创业项目大多属于中试阶段，风险相对较大，很难寻求社会融资。大部分的大学生主要靠个人从家庭，亲朋好友处借款，这限制了大学生创业初始资源的获得，也制约其选择概念创新和加盟两种创业模式。创业基金的缺乏还使得大学生更倾向于选择风险小的创业模式，收益小的保守的创业模式。从而限制了创业思路和创业规模。
四、启示与建议
通过以上对财经类院校大学生创业模式类型、特点及其制约因素的分析可以看到大学生在进行创业模式的选择时仍然受到方方面面的制约，仍需改进。
（一）逐步形成机会导向型创业教育课程体系
目前，虽然财经类院校已经开设与创业课程及其相关课程，但是每门课程都比较独立，他们之间没能形成可以让学生系统掌握的系统性架构，学生难以获得综合、完整的创业知识。完整、系统、动态的创业理论知识是财经类院校大学生创业模式成功选择的重要条件。对于这一条件，学校不仅仅要重视它是否已经存在，而更要关注它的存在有没有带来相应的作用，从而及时做出调整，用体系化的创业理论知识引导大学生正确选择创业模式。
（二）提供更多的实践教育机会
我国的传统教育一直是重“教-授”式的理论培养，缺少学生自己动手实践的培训，虽然由于时展的需要这种课堂讲学的传统教育有所改观，但是见效不大。大学生创业模式的成功选择在已有理论知识的基础上更需要的自己实践，从实践中获得书中没有的经验教训从而更清楚未来的方向，所谓“实践出真知”。而目前，我国财经类院校对创业实践的培养方面比较薄弱。很多学校通过开展校内外创业比赛实现学生动手能力的提高。只有个别财经类院校设立自己的孵化中心，相对较全面地提供创业机会。要想财经类院校大学生的创业模式越来越多样，大学生能够越来越理智清醒地选择适合自己的创业模式，就必须提供更多的实践机会。
（三）加强创业扶持政策，促进孵化中心的发展
财经类院校专业多偏向于文科类，在学校创业实践方面比较缺乏资金和技术支持，从而创业园建立困难。而工科类院校由于专业多偏向于科学技术领域，吸引了较多的资金和技术的支持，孵化中心建设发展的速度比较快。相比较而言，财经类院校在这方面显得力不从心，需要政策大力支持。大学生创业孵化中心，作为一个国内外都在使用并被认可的创业模式，财经类院校应出台政策，建立符合自身特点的孵化中心，为学生创业选择提供更多的机会。
（四）建立多元化的创业融资渠道
大学生创业最需要的资源是资金。无论何种创业模式都需要资金支持，创业基金筹集是我国大学生创业活动的瓶颈。创业基金筹集问题一旦解决，大学生创业模式的类型会更加多样化，选择的空间也会相应增大。在创业融资渠道上，可以通过政策扶持，开通创业基金的“绿色通道”，还可以从全国金融体系战略的高度来建立完善的内部融资，债权融资和股权融资机制。
参考文献：
1、万细梅,朱光喜.我国大学生创业模式探析[J].青年探索,2007(1).
2、彭小媚,陈祖新.大学生创业模式探讨[J].中国高新技术企业,2008(1).
3、吴道友,钟平.财经类院校创业教育体系和创业培养机制建设方法研究[J].现代商贸工业,2008(1).
财政教育支出概念篇6
【论文摘要】本文首先阐述了学校教育成本的基本构成情况,强调了学校进行教育成本核算的必要性,并对我国在此方面的现状进行分析,最后提出了改进、完善的对策。一、学校教育成本的基本构成学校教育成本是指提供某种类教育所需要的相应教育服务时所消耗的物化劳动和活化劳动。其可分为学校直接成本和间接成本。其中,学校直接成本包括直接教学成本(如教职员工的基本工资、补助工资、其它工资、职工福利费、社会保障费)、为教学直接服务的教务管理成本(如公务费、业务费、助学金、奖学金等)、必要的教学设备运转与维修成本(如教学设施购置费、维修费、水电费等)。这些费用与提供教育服务直接相关,没有这些学校将难以维持正常的教学活动。学校间接成本包括为教学直接服务的教务管理成本之外的行政管理费、公用设备、公务用房(如教学楼、教学设施、图书馆、实验室、大型仪器设备)等固定资产基建费、购置费、折旧费以及购买和租赁耐用资产的支出。这些花费与培养学生的关系是间接相关的,没有这些耗费,学校不能提供有效率的教学服务。二、学校进行教育成本核算的必要性学校教育成本不单是一个经济学上的概念,而且是一个社会概念,涉及到政府、学校、家庭和个人。加强学校教育成本核算具有重要的理论和现实意义。(一)进行成本核算有利于优化资源配置长期以来,我国的学校教育投资事实上被当作是国家无偿给予教育单位的福利,教育单位既不存在或很少有自有资金投入,也不承担任何投资风险,更不存在任何意义的亏损或破产的威胁。因此,他们往往不考虑怎样合理使用教育资源,也无须进行成本核算,因而,造成机构臃肿、人浮于事、人力资源浪费严重、无偿占用学校资源、设备重复购置利用率低,配置不合理等不良现象。鉴于此,学校教育应该实行成本核算,打破学校只计支出不计成本的核算方法,正确归集和控制培养合格人才过程中所发生的耗费,使各部门都具有成本意识,真正做到勤俭办学,优化资源配置,不断提高教育经费的使用效益,使学校进一步适应市场经济的要求,也为社会其他资本进入学校创造条件。(二)进行成本核算有利于确定合理的收费标准和政府拨款现行的学校教育体系中,学校教育成本逐年增加,政府的财政支持相对紧缩,学生缴费收入在学校收入中的比重不断提高,学生学费也呈逐年升高的趋势。而学校教育作为准公共产品,政府投入应与学生适当交费并举。政府采取的政策和措施首先应是加大对教育的投入,而不应将政府的财政负担转嫁给学生和家庭。因此,学校的学费标准应考虑学校教育成本和学生及家庭的支付能力两方面的因素。教育收费的标准主要是由教育成本和教育的社会需求来决定的,因此进行准确的成本核算,确定正确的生均培养成本对确定合理的收费标准意义重大。(三)进行成本核算有利于提高学校教育质量和办学效益教育经费紧张是学校普遍存在的问题,也是制约学校进一步发展的重要因素。目前,我国学校的资金来源主要为“财、税、费、产、社、基”六个方面。所谓财,就是财政教育拨款;税,就是教育税费;费,就是学费;产,就是校办产业;社,就是社会捐赠;基,就是基金。但本应占主体地位的财政教育拨款的作用越来越弱化,财政拨款占总收入的比重逐年减少,名称也由财政拨款转为财政补助收入。此种形势逼迫各学校必须加大自筹经费的力度。为了学校的生存与发展,迫使各学校不得不开源节流,成本核算势在必行。各学校教育经费和其他经费的使用是否合理,培养的学生质量是否合格,以及学校教育培养成本的确定,为学校间提供了一个可以横向比较办学效益的标准,从而有利于从价值形态评价学校教育的办学效益,使各学校树立起投资与成本核算观念,加强学校的理财意识和学校的财务管理。三、学校教育成本核算的现状我国学校目前的成本核算还没有真正进行,很大程度上是因为缺乏基础数据,有些学校有一些数据,也是
财政教育支出概念篇7
关键词：公共教育支出；绩效评价；指标体系
收稿日期：2007―08―15
作者简介：成刚（1977―），男，江西省九江市人，北京师范大学首都基础教育研究院讲师，博士，主要从事教育经济、教育财政和教育政策研究。
袁佩琦（1977―），女，江西省九江市人，北京邮电大学文法经济学院硕士研究生，主要从事行政管理研究。
按照公共经济学的定义，教育属于公共产品或准公共产品，政府应进入教育领域，政府的公共教育支出是各种教育支出的主体，公共教育支出本质上就是政府的财政支出。
义务教育纯公共产品的特点决定了它是政府财政应负担的对象，随着经济增长和社会发展，以及我国政府对义务教育尤其是农村地区义务教育的重视，义务教育的财政支出数量将不断增长。虽然我国义务教育财政的问题主要表现为经费总量不足、经费分配不均衡，但极其有必要对义务教育财政支出的绩效进行评价和分析，只有这样才能避免经费短缺和浪费的现象并存，保证有限的经费用在最需要的地方。绩效评价最核心、最重要的就是要有一套科学合理的绩效评价指标。
一、绩效评价和指标体系
绩效评价是运用科学、规范的方法和程序，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出配置和使用过程及结果的合理性进行衡量比较和综合评判。
财政支出领域中的绩效是从投入与产出关系的角度描述资源所处的特定状态，包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献，包含了节约、效益和效率，其内涵比效益、效果和效率更加广泛。
财政支出的绩效评价实质是通过一系列全方位、多维度的绩效指标，对财政支出的执行过程和结果进行分析、评价和报告。其中最核心的环节就是要设计出一套客观、高质量的关于财政支出的绩效指标，这些指标必须要能够衡量具体的绩效水平，比如效益、效率、生产力、服务质量、客户满意度和成本。
由于绩效评价要结合行业的特点进行，而且要求指标具有可测定性、可量化性，这就使得指标设计极其复杂和困难。具体地说，政府绩效评价的特点是“一个部门或行业一套指标体系”。为此，要求指标设计者不仅具有财政和绩效管理的理论知识，而且要求了解对象的业务过程，业务关键等。
教育支出绩效评价是现代公共教育管理的核心制度，它既是提高教育质量的指挥棒，也是促进政府增加教育投入，尤其是增加向薄弱地区教育投入的有效措施。
二、公共教育支出绩效评价现状
绩效评价对我国来说还是一种新鲜事物,特别是在公共部门中的应用来说更是如此。但是随着近年来国际社会对绩效评价的普遍重视,国家财政部门在公共财政教育支出领域进行了一定程度的实践探索。在我国，财政义务教育支出绩效评价工作是随着财政支出效益理论的发展而发展的。现有的财政支出绩效评价实践主要存在着以下几个问题：
(一)现行绩效指标未体现出绩效思想。现行的实际绩效评价工作中，财政部门对教育支出的评价主要集中于财政部门的支出分配情况,没有或较少涉及财政支出后对教育系统的作用过程和运行结果，更没有对成果指标的设计开发。比如广东省设计的财政教育支出绩效评价指标，由投入资金分析、财政资金产出效益、财政资金利用效率和发展潜力四类组成，没有一个指标表现出以公众需求为导向的思想，体现不出教育财政资金支出的社会公共效益。
(二)现行绩效指标体系未反映出教育的规律和特点。财政部门对教育支出的评价着眼于经济角度，一般是根据财务规则设立指标,体现支出的合理性和有效性。采用的指标主要有公共财政教育支出总量及其占GDp的比重、公共财政教育支出结构、生师比等量化指标。这些指标不能充分反映教育的过程和特点，可以预见，与教育过程不太相关的绩效指标不太可能提高教育支出的效率或效益。
无论是财政部门还是学术研究界对公共教育支出绩效评价指标的设计都缺少绩效理论的支持,所设计的评价指标无法体现绩效思想和教育特点。
本文的研究就是在现代绩效指标设计原则下，主要通过逻辑模型方法，以义务教育公共支出为分析对象，设计符合义务教育特点的支出绩效评价指标体系。
三、公共教育支出绩效评价指标体系设计原则和方法
（一）设计原则
建立一套绩效指标是绩效评价的前提。绩效指标的制定极其复杂，是一项技术性非常强的工作。因为政府的工作不像市场上的各种活动那样都有直接的经济效益。政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要，但短期很难见到经济效益的项目。因此,要推进绩效评价,必须按照一定的原则和要求建立一套合理的绩效分析评价指标体系：
1.绩效指标的制定应以工作“成果”为目标
政府的工作“成果”不是政府机构的“产出”，“成果”和“产出”的区别在于：“成果”就是公民的受益，该项公共支出使公民得到了切实的利益；而“产出”则是政府部门做了哪些工作。政府部门常常将“成果”和“产出”相混淆，在绩效评价指标的制定中片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的――社会公共效益、社会综合效益的最大化以及社会福利的最大化。而强调“结果”和“产出”的区别，正是为了避免政府工作中的和形式主义，正是为了避免官员片面追求业绩。
通俗地说，公共支出绩效评价指标体系设计的最高原则就是要为老百姓办实事。有些学校虽然花钱很多，但他们为老百姓带来了高质量、有特色的教育服务，让老百姓感到满意，那么这些公共支出的绩效就很好，这些部门就应该得到更多的财政资金；而另一些学校虽然花钱较少，也非常辛苦，但既没有提供合格的教育服务，又没有让老百姓感到满意或满足，那么，这些公共支出的绩效就不好，该部门的财政资金就应该削减甚至取消。
2．绩效指标的设计应包括质和量两部分
质即通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，老百姓从该项活动中能得到什么好处；量即政府做这件事情的效率如何，通常包括投入指标、效率指标和产出指标几方面。投入指标是政府机构使用资源（主要是财政支出）的数量；效率指标是以单位成本、单位时间或与其他单位比较等表示的关于政府机构活动的生产率指标；产出指标是政府机构工作所产生的货物或服务的数量。
3．绩效指标应具备一定的信度和效度
绩效指标的信度是关于指标客观、准确和可靠程度方面的一种度量。绩效指标的效度关注的是合适程度的问题，就是指标直接与成果相关或者代表所关注的绩效纬度的程度。如果设计的指标与特定工作的预期产出毫不相关或者相距甚远，那么指标就不能有效地说明工作的效果。信度要求设计指标时应考虑数据的可获得性和可靠性，效度要求指标真实地反映活动的效果。
（二）设计方法
绩效指标的设计方法主要有逻辑分析法、标杆法、关键成功因素法、综合平衡计分法。这些方法在国外的公共部门和非营利组织中都得到广泛的应用。本文在可行性和科学性的基础上选择逻辑分析法设计开发绩效评价指标体系。
四、指标体系构建
（一）公共教育支出绩效评价的逻辑模型
逻辑模型是指通过逻辑推理，即设定条件与各种可能产生的结果相关性分析，来寻求事物之间的内在联系，并借以找出公共资金投入与产出成果之间内在联系的绩效分析方法。逻辑模型最早起源于私立部门的全面质量管理评价，之后被广泛应用于公共部门、政府部门和非营利组织。
逻辑模型没有统一的格式，存在许多的模版和形式，其组成成本有所不同，但一般包括投入、过程、产出、成果等部分。逻辑模型提供了一个逻辑分析框架，广泛地采用逻辑分析的概念，即“如果什么条件，会产生什么结果？”从而使得人们可以从现有条件出发，一步步地推导出合理的结果。
教育活动的开展可细分为以下几个内容：
1．投入：是指用于提供教育服务所使用的资源，包括人力、物力和财力。
2．过程：是指取得投入后提出或实现成果的方式。
3．产出：是指教育机构获得投入后通过一定方式提供给学生的教育服务。
4．成果：是指通过产出所要实现的目的，也就是一项活动最终取得的成绩是什么，反映了相关活动的社会影响。
这四个内容基本代表了教育生产活动的全过程，体现了逻辑上的前后因果关系，在设计以上内容的指标时，教育活动的特有规律应该加以重视。从事神圣育人事业的学校与从事经济活动的宏观或微观经济组织是不同的，学校教育的实质是既授人以生存的手段与技能,使人把握物质世界的教育,又导人以生存的意义与价值,使人建构自己意义世界的教育。教育作为一种人格形成的活动,是不应该也不可能套用经济或技术领域的效率概念来评价的，对于“无法替代的个性”的实现,以及“人格”等形成的教育目标,是不能根据效率或生产率来测定其效果的。因此,按照经济领域中财务规则来设计评价指标是不科学的,也没有把握公共财政教育支出绩效评价的关键。
（二）指标体系
按照本文提出的指标体系设计原则和方法，结合教育特有规律，并充分考虑现有教育统计规定和资料，我们所设计的义务教育支出绩效评价指标体系将会是：体现绩效思想，以社会公众的满意度以及效率来评价；反映教育规律，主要以教育过程指标反映；现实可行，指标设计尽可能使用已有教育统计口径。
（三）特点和创新
本指标体系分为三级指标，第一级指标是按照教育全过程分为背景、投入、过程、产出和成果，第一级指标进行细分后成为第二级指标，前两类指标从逻辑上、概念上确定教育绩效评价的内容，操作性、实用性的指标则体现在第三级指标上，即基础指标，此处共有37个指标。除个别指标需额外的技术处理，其他大部分指标都属于我国教育事业和教育财政发展统计范围，可行性较高。
按照本文提出的第一条指标设计原则，本体系引入公众评价指标，以体现绩效思想，尤其关注的是社会公共效益。社会公共效益在本指标体系中通过学生满意度来反映，体现了教育服务的直接受益者和支付者对教育服务的评价。满意度的测评很大程度上反映了产品或服务的质量，只有了解顾客的满意度，才能更好地了解顾客需求，从而进一步提升学校的形象、加强学校的声誉、提供更高质量和更有特色的教育服务。教育满意度的测评需要确定教育服务在何种程度上满足了顾客的要求和期望。这些要求和期望必须归纳为一系列可衡量的指标以便形成测评工作的参照标准和评价对象顾客满意度的判别标准。通过专门的教育满意度调查问卷获得满意度的一个数量，以一定权重进入教育绩效评价指标体系。由于教育满意度的测评在我国还是较为前沿的课题，从事相关研究的学者和研究人员不太多，且各级教育行政机构和学校还没有较成熟的相关理念，测评的技术难度较大，因此教育满意度指标进入指标体系的权重应较低，随着理论和实践的成熟，可相应提高其重要性。权重较低绝不表示此指标不重要，它代表的是绩效和办学为民的趋势和方向。
必须指出的是，运用教育支出绩效指标评价办学活动不是唯一的方法，正如巴恩斯等人所评价的，“绩效指标几乎不能测量真正的绩效，他们测量的只是那些能够测量的”，“绩效指标是模棱两可或不明确的，更糟糕的是，一些不适当的指标由于其不适当的激励将成为导致无效率的直接原因”。
当然，这些不足是针对其优点而言，绩效指标作为评价及资源分配的一种重要手段，最起码能使人明白，如想得到更多的经费，就必须能证明所有的资源正在被充分的使用，它虽不能对办学绩效进行精确的测量，但对于学校改进自身的办学效益提供了一种激励因素，对于整个教育系统效益的改进是有积极意义的。
参考文献：
〔1〕陈明选.中小学财政支出教育绩效评价的基本理论问题〔J〕.江南大学学报(人文社会科学版)，2006，（1）112～114.
财政教育支出概念篇8
[关键词]高等教育；成本；核算；控制
abstract：Highereducationalcostaccountingandcontrolistheobjectiveneedsofconstructingmodernuniversitysystemandoptimizingeducationalresources.educationalcostreferstotheeconomicvalueofeducationalinputs，andthemonetarycostperformanceofvariousresources.Differentfromthatinmaterialproduction，itisindirectlycompensatory，incrementalandcashbased.Costaccountingforhighereducationincludesthatofpersonnelexpenditure，publicexpenditureandfixedassetsdepreciation，anditsmethodsshouldbebasedonaccrualsystem.inaddition，acontrolandsupervisionsystemforhighereducationalcostshouldbeestablishedtocheckeducationalcost，balanceeducationalinputsandoutputs，andincreaseeconomicbenefits.
Keywords：highereducation；cost；accounting；control
高等教育成本是学校管理者、政府部门、学生和家长以及研究人员普遍关注的问题。随着教育体制改革的不断深入，高等教育成本内涵及构成已成为一个复杂而重要的课题，它关系到学校、政府、广大人民进行教育投资决策，关系到政府财政拨款及学费标准制定，关系到学校教育资源优化配置和学校办学效益的衡量。当前，理论界对教育成本的概念、特征缺乏一个较为明确统一的认识，实践中对教育成本的核算、归集不全面，口径不统一，以致造成高等教育成本差异大，教育成本的数据不准确，不仅不利于教育成本的分析、控制，而且也给相关政策制定带来许多负面影响。因此，对高等教育成本进行理论探讨，从会计学角度出发规范教育成本核算，是高校经济体制改革的必然要求。
一、高等教育成本的概念和特点
教育经济学中的成本概念，是20世纪60年代随着人力资本的形成而提出的，美国经济学家舒尔茨认为教育是一种人力资本投资，提出“教育全部要素成本”的概念[1]，此后，国内经济学家对教育成本也进行了很多研究，认为教育成本的本质是为使受教育者接受教育服务而耗费的资源价值。
教育成本是指教育投入的价值，广义的高等教育成本是指社会、政府在兴办高等教育过程中所耗费资源的总和，它包括教育的社会投资成本、政府投资成本、家庭投资成本及相应的机会成本等，狭义的高等教育成本是指高校为培养一定层次、一定数量的学生所发生的各类资源耗费的货币表现，包括直接成本和间接成本，本文要探讨的是狭义的高等教育成本。
高等教育过程不同于物质生产领域的生产过程，它的成本概念具有如下特点：
(一)教育成本非直接补偿性
教育成本不在单位内周转增值，而是在开发人力资源过程中逐渐耗费，转化为社会效益和个人效益，即社会精神文明的进步和受教育者劳动技能和素质的提高。物质生产部门通过出售产品直接得到补偿，而高等教育成本不能完全在教育过程中直接得到补偿，除了收取学生的部分培养费外，大部分教育经费只能得到间接补偿，即来自国家拨款和学校发展性负债。
(二)教育成本递增性
在物质生产领域，由于技术进步和管理加强，单位产品的成本呈递减趋势，高校教育成本却是不断上升的。随着科技的进步，投入到学校的固定资产、教学设备以及低值易耗品等物质技术条件数量不断增加，技术更新周期越来越短，信息交流的增加使图书、资料、网络资源需要量也不断增加，因此采用现代化教学方式和手段，配置先进的教学仪器设备，特别是教学质量的要求不断提高，学校必须配置足够数量、较高水平的师资，由此带来办学成本增加。高校作为一种准公共产品[2]，不以盈利为目的，往往追求的是收入最大化、声望最大化、成本最大化，这种现象成为高等教育的“成本病”[3]。
(三)教育成本核算的会计环境
目前高校仍采用“收付实现制”作为核算基础，但随着市场经济在高等教育领域的推进和高校自主权的扩大，高校会计环境发生了很大变化，“收付实现制”已不能正确反映高校的财务状况和事业成果，由于收付实现制，使高等教育收入支出核算不全面，收入与支出不匹配，会计核算所反映的是财务支出而不是成本耗费，债务反映不完整，很多隐形负债没有全面核算。此外，作为高校最重要的办学资源——固定资产在学校会计核算中不计提折旧，固定资产从购置、建造完工入账到报废，会计账面始终反映的是原值，而固定资产在使用过程中磨损减少的价值在成本中不作体现，所有这些，使成本计量与核算受到一定的限制。
二、高等教育成本核算范围
2005年6月8日国家发改委颁发了《高等学校培养成本监审办法(试行)》，明确了高校教育培养成本的范围是由人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出和固定资产折旧4部分构成，并对高校教育培养成本的一些子项目支出如科研事业支出、学校教职工人员支出、福利费、工会经费、其他公用支出等进行了明确的规定和范围限制，明确规定高等教育成本核算对象是标准学生，并提出具体的折算方法、折算系数。这些限制性的规定对高校的管理者加强成本核算、控制支出提出了具体的核算范围和目标，见表1。
高等教育成本的核算是一个开放型的管理成本计量制作系统，要突破现行会计账户框架，它的一部分成本子项目数据是按目标管理要求折算后取得的，而不是全部从会计核算系统产生，通过这样一个范围界定明确的成本制作系统而产生的高等教育培养成本能促进学校加强管理，提高管理水平，并为政府职能部门、社会投资者、学校管理者的决策提供很有用的信息。
三、高等教育成本核算方法及内容分析
(一)高等教育成本核算基本公式
高校培养一个学生的成本，主要考虑固定资产投资和资产折旧以及相关的教育事业经费，在会计核审中，可粗略地用以下公式表示：
其中：C为培养一个合格本科生的成本，e为固定资产投资，K为综合折旧率，m为应计入成本的全部教育事业经费，B为在校学生数，a为学生折合系数，j为合格率，n为学生种类(本、专科和研究生)，n为学制期限。
以上计算公式，只是从一个侧面反映教育成本，它表明了学生成本与学生数量成反比，与教育投入成正比的关系。根据此公式，我们还可以将高校成本核算为直接成本和间接成本。直接成本就是直接耗费于学生的各种成本支出，包括教师、学生的直接费用，如教学人员工资及福利性费用，学生奖贷学金，教师、学生补贴，学生实验、生产实习、毕业设计及教学仪器维修保养等。间接成本是指具体核算对象应承担的校内共同性教育事业费的投入，如学校党政后勤人员的工资及福利性费用。水、电、绿化、维修等公共事业费，教室、房屋建造、设备购置折旧等。
(二)以“权责发生制”为核算基础
高等教育培养成本核算的具体原则为权责发生制原则、相关性原则和分类核算原则。进行教育成本核算，必须遵循这些原则。一个会计期间的收入要与相关的成本费用进行配比核算，以“收付实现制”改为“权责发生制”为核算基础，利于成本的归集和分配，能准确地反映特定会计期间真实的财务状况。因此，必须对高校的会计核算体系和制度进行改革。
(三)高等教育成本主要内容分析
对教育成本支出进行分析，了解教育总体支出趋势，揭示影响教育支出和单位成本的因素、上升趋势，从中可以看出近短期总资金要求、筹措资金的幅度、发展的可能性、投资方向。
1.规模分析。即成本支出的总量分析，在一定的客观条件下，保持成本支出的合理规模，适度的支出总量。近几年，高等教育成本呈快速增长趋势，影响规模支出的因素很多，除了物价指数提高因素，其他如政治经济体制对教育发展的要求会直接影响对教育的投入，国家对学生收费政策、支出标准和范围、社会人口科技发展对教育的需求及高校所在地区、学科类型、教学科研定位等都会直接作用教育成本规模。但就单位内部而言，成本差异主要表现在不同课程大纲和科目(理工科、文科、医科等)、不同种类就读(住读或走读)、教育程度、职工队伍结构变化、经常性行政公用支出等。规模过小，满足不了教育事业的需要，规模太大会造成浪费，应对成本规模支出的趋势、合理性进行分析。
2.结构分析。即成本支出中内部比例和各部分的组合状态及数量配比关系。对成本结构支出进行分析，了解各块支出结构分布，有利于全面认识成本支出的内涵及影响因素，作出优化和合理配置，如优化预算体制和结构，优化人员结构，优化成本支出中的性质结构和用途结构，提高经费支出效益。
高校教育培养成本结构支出和调整是一个动态过程，如高校大发展时期，各高校举债进行新校区建设，固定资产投资迅速增长，导致折旧增加，国家调资政策会影响人员支出和对个人和家庭的补助支出，物价上涨也会导致公用经费上升。我们对成本结构分析，要在综合分析基础上进行静态和动态研究，主要着眼于校内运行效率和管理水平，分析投资结构、分配结构、消费结构的合理性，只有成本配置经济、结构合理，才能促进结构优化。
3.主要成本分析。高校成本支出内容很多，但主要的成本支出是人员经费支出、公用支出和固定资产等资源配置支出。目前高校成本支出中存在的问题是经常性支出特别是人员性支出、公用经费支出持续上升，而这种支出的增长和比重的上升并没有用来提高资源配置效率，而更多的是满足机构膨胀和人员吃饭问题。资本性支出比重持续上升，校园建设投资过大，贷款规模严重失控，加大了学校财务风险。
人员经费成本核算分析主要是从教职工编制比例、授课班级大小，制定科学先进的工作量和安排超编人员着手，着重研究教师与学生之比，每学期授课时间、授课班级大小，提高教师和学生编比。采取综合治理措施，精简机构，按需设岗，有偿使用编制，控制党政人员和经费膨胀，减少公用经费支出。
合理配置教学资源，加强资源利用率研究，避免重复建设和设置，能节省成本支出和控制债务支出的过快增长。对高校学生人均教室面积、住宿面积、实验室设备的平均利用率、教学仪器、图书资料添置率要进行成本分析研究，而不是盲目“超常规、跨越式”发展。如果资源未得到充分利用，可增加学生人数或减少投入量，使单位成本降低而教育效益提高。
4.发展性负债成本分析。近几年，各高校在大规模发展中，主要靠贷款来进行新校区建设，发展性负债成为高等教育成本中的重要组成部分。在高校办学自主权逐步扩大，财务独立性越来越强的情况下，应更多从微观角度，从高校自身财务状况出发，来考虑发展性负债的成本分析，控制成本增长。
发展性负债成本分析，要考虑收益性原则，即高校所进行的建设项目的经济性和收益性，由于发展性负债资金所进行的建设是原有教学规模的扩大，基于规模效益的影响，发展性项目应具有更高的边际收益率。如经济性和收益性好，即使在短期内增加成本支出，那这样的负债建设也是值得的。
发展性负债成本分析要遵循无财务危机原则。我们不能苛求高校大规模发展时成本保持不变，但作为成本控制原则，应保持在发展性负债成本增高时不产生财务风险、财务危机，确保学校现金支付和正常的教学、科研活动开支，不影响教职工工资的发放，保证高校具有一定的信用度，使信用等级能满足短期贷款和发展性负债到期办理展期的要求。
发展性负债成本分析要坚持可持续发展的要求，即成本的增减应有利于高校的长期协调发展，不能仅仅为了短期利益而牺牲发展的可持续性。应注意学校规模扩大与学科建设、结构调整、师资建设、科研资助等的协调性。
四、建立高等教育成本控制监督制度
高校管理者和决策者必须充分认识到办学既要按教育规律办事，又要按经济规律办事；既要讲社会效益又要讲经济效益，是我国市场经济条件下高等教育发展的必然趋势。高等教育必须讲求投入、产出平衡，讲求资源优化配置，努力降低教育成本。要重视教育成本核算，建立各级教育成本核算的研究机构，建立与高校教育成本核算制度相配套的管理体系，对高校成本核算制度进行考核与完善，加快高校教育成本核算理论和实践发展步伐。
(一)建立教育成本控制评估制度
教育成本控制评估制度是通过对实际成本与标准成本或预算进行对比分析；以此来评估成本控制水平的过程，是对教育资金运用的全过程进行的测量与评价，也是检验成本控制是否达到目标的一个重要环节。因此必须建立健全相应的教育成本评价控制指标体系。成本控制与评估的主要工作一般包括：(1)经费收支预算的编制。预算是成本支出计划的依据，也是成本核算与控制以及考核的重要指标。(2)教育成本控制评估指标的确定。建立一个合理的评价标准，各个控制评估主体对子项目进行客观、准确的评估。(3)计算各指标的实际完成情况。对成本支出的核算与控制工作进行综合考核，分析产生原因，提出改进办法。(4)建立成本控制奖惩办法，调动成本控制积极性。
(二)加强教育成本支出监督体系
对教育成本支出进行监督，有利于及时发现问题，规范支出行为，控制成本增长。成本监督方法有：(1)政策法规监督。国家制定的《高等学校培养成本监审办法(试行)》和有关法律法规，可以使各级各类部门对教育成本支出进行监督控制。(2)行政管理监督。以行政形式对教育成本进行监督，主要是上级行政管理部门对高校进行监督，如完善高等学校办学水平评估指标体系，在评估体系中增设教育成本控制考核指标，从而增强学校成本意识，使高校财务管理科学化、规范化。(3)审计监督。根据教育系统内部审计工作规定，上级主管部门或学校内审机构对学校在编制预算、预算执行过程中的收入、支出的规范性、真实性、科学性、合理性进行审计，并实行过程跟踪，以便及时发现问题，控制成本支出。
[参考文献]
[1]H·克雷格·彼得林，w·克里斯·刘易斯.管理经济学[m].北京：中国人民大学出版社，1999：193.
财政教育支出概念篇9
[关键词]民生财政；公共财政；财政分配；财政改革；公共服务
近年来，在贯彻科学发展观、构建和谐社会的导向下，关注和改进民生成为持续的社会热点，财政如何支持民生的改进，也成为管理部门和社会各界关注和讨论的重要问题。讨论中，概念和术语使用不一，分析尺度口径各异，期望颇多，褒贬并存，意见往往相左。解释常有柢牾。除了学理上的分歧可能造成意见不一致之外，基本概念使用上的混乱，也是原因之一。在本文中，我们从研究者的角度，试求理清有关民生的一些基本概念，进而分析探讨公共财政与民生之间关系的一些基本点，以期对学界研究以及实际工作部门政策的制定、宣传与实施，提供参考。
一、公共财政就是民生财政
如从《辞海》、《中国百科大辞典》等中文工具书查找“民生”词条，只得“民生主义”(孙中山“三民主义”的具体内容之一)而不得“民生”正解。看来这类工具书编纂者认为民生显然为“民众生活”、“人民生计”之意，无需专门注解。另有“国计民生”的用语，《现代汉语词典(修订本)》仅简注为“国家经济和人民生活”。民生这样一个词意平白的概念，在当下实际生活中被反复强调其极为突出的重要性，应是和中国进入“中等收入阶段”后公众更加迫切期望改善、提升生活水平的诉求与心态有关，当然也和执政党体察、呼应社会诉求而更加注重和强调亲民、富民的施政纲领及一系列施政要点有关。在此背景下，已有研究者提出了建设“民生财政”、“民生税收”等概念，也出现不少管理者或学者试图分析全国或某一地区财政支出中有多大比重用于“民生支出”的具体例子。
这些动议和讨论的出现，其必然性和积极用意是不言而喻的。但在相关的理论框架中，我们应当“正本清源”地指出：所谓“民生财政”，不可能是游离于或是作为替代物而对立于“公共财政”的另一事物，我国上世纪90年代后期以来为决策层所肯定，我们一向在致力于发展、健全的公共财政，其实就是民生财政。在公共财政支出中，如试图以笼统的“民生支出”概念，划出总支出中截然分明的一块(一个绝对额或占比)，称为民生支出，其余部分则作为反义词而被称为“非民生支出”，这极易引出专门概念的混乱和实际工作中的无所适从。因为公共财政与民生财政。本为同一事物的两种称呼；所有的财政支出，都应是直接、间接地服务于民生的。
我国公共财政是为适应经济转轨、政府职能转变以及社会主义市场经济发展而确立框架且不断完善的一种财政型态。改革开放以后，传统计划经济体制下的生产建设型财政已无法适应形势发展需要，尤其是1992年邓小平南巡讲话、确立社会主义市场经济改革目标之后，财政转型问题更是迫在眉睫。经过约二十年积极而艰难的探索，终于在1998年，决策层明确地提出以公共财政为导向的财政改革，用以指导我国的财政实践。以后十几年来，围绕公共财政框架体系建设，进行了一系列的财政管理改革，取得了显著成效，其间体制的完善、政府职能的转变，都归宿于人民物质文化生活水平的提高。仔细探析我国公共财政的特征，便可发现，公共财政的出发点和落脚点均在于满足社会公共需要，提供公共产品与服务，均指向于“社会主义生产目的”语境下“满足人民群众不断增长的物质文化生活需要”的目标。以及近些年财政分配中愈益突出的“推进基本公共服务均等化和体系化”的工作要领。一句话，均紧紧围绕于、服务于改进民生。所以，我们应当清楚地指明：公共财政就是民生财政。
在这里还需要稍作展开分析：公共财政的实质是“公共化”，即以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心；以提供公共产品和服务为“以财行政”的基本方式；以法治化、民主化的规范的公共选择作为财政资源配置的决策、运行与监督机制；以公开、透明、完整的预算体系作为公共财政分配的运行载体。公共需要反映和体现全体人民的共同需要，既包括当前需要，也包括长远需要，既包括当代需要，也包括下一代乃至下几代的需要——这些需要也完全可以概括为“民生需要”。公共财政侧重于提供公共产品和服务，是为了清晰合理界定政府和市场的关系，以适应市场经济的运行模式，寻求公共资源配置的最优化、基本公共服务的有效保障和公众利益的最大化——这种取向也完全可以概括为“民生基本事项保障与民生利益最大化”；规范的公共选择机制是为了保证公众有平等表达其意愿和实现知情权、质询权、建议权、监督权的机制，最终落实真正“由人民当家作主”的可持续公共决策制度安排，保证满足公共需要这一基本目标的长久实现——这种制度安排体现着“民生”与“民权”的内在的深刻的关联，我们完全可以把它认知为公共财政服务民生的制度基础；现代意义的预算体系具有公开、透明、完整、事前确定、严格执行、进而追求绩效和可问责的特点，是公共财政所有追求的现实载体，也是其为公众理财、服务民生的具体运作形式。
民生是民众生活的总称，涵盖方方面面。包括公民的生存权、发展权及相关的物质条件，以此逻辑延伸下去，广义的民生还包括公民的政治权，如平等参与政治经济生活的权利——当然这就又有机地关联于“民权”概念下的制度安排(当下中国不少地方由公众对于某年预算安排中“民生支出”的关注而引致“预算透明度”以及“听证”的要求。正是体现了这种关联)。所不同的是，处于不同生命阶段的微观个体和处于社会不同发展阶段的社会群体，民生侧重点会有不同。例如，处于孩童时期的微观个体，其民生的重点是生命权，而处于青壮年时期，发展权和生命延续权跃居为生活主要内容；战争时期的民众，争取存活下来成为民生的首要内容。和平但物质匮乏时期，吃饱穿暖成为百姓的最大期盼，而物质丰富之后，人们开始追求被尊重和人生价值的实现，等等。所有这些，体现着民生概念的层次性与动态发展特征，但都可以被公共财政的正面效应所包容和对应。
从公共财政的特征来看，公共财政满足公共需要的目标和机制，也就是满足全体人民的共同需要即满足民生需要的目标和机制；从公共财政的实践来看，公平统一的税收制度体现民众平等的纳税义务和财政分配“取之于民，用之于民”的收入制度设计，财政支出用于教育、卫生、社会保障、住房、环境等方面，都与民众生活直接相关，用于国防、司法的支出与民众的生存权和财产权亦密切相关。即使那
些从“一对一”的直观来看似与民生稍远一些的财政支出，如基础设施投入、科技创新、战略新兴产业补助等，其实从社会生活运行和长远效果看，也都与民生息息相关。试想，如交通基础设施一塌糊涂，人民即使有衣、食、住而无法顺利成“行”，民生也难以成为幸福状态——我国一年一度的“春运”不都是对于交通基础设施服务民生的最集中的考验吗?又试想，如无科技创新的引领和支撑，“第一生产力”不到位，经济发展没有后劲，物质财富和民众幸福感的增加也就失去了可持续性，因而财政支持科技创新，不但为当代人的民生搭建了平台，也为后代人的民生构筑了支柱。诸如此类，不胜枚举。即使是财政分配中体现政府运行成本的部分，也不能说与民生无关——任何人类活动都是有成本的，社会中不能无政府，因而也就不可能出现完全没有政府成本或行政成本的情况——关键问题只是如何尽可能合理控制与降低财政支出中必然要安排承担的行政成本、提高财政绩效。对此我们还将在后面专门讨论。
总而言之，我们认为，公共财政既与当下的民生密不可分，也与未来的民生密不可分，既与基本层面的民生(生存权和物质需要)结合，也与高层面的民生(政治权和精神需要)贯通。公共财政的内在逻辑、基本框架和全部特征，都决定了它就是民生财政。不可能在公共财政之外再单独存在另一个民生财政，也不宜把民生财政截然划分为公共财政的某一个特殊发展阶段或某一个孤立的组成部分。
二、公共财政的基本逻辑是要首先保障基本民生
人类一切活动均与民生有关，从这个意义上讲，民生问题无所不包。但是，政府在市场经济中的职能以及政府掌握的公共资源的有限性，又决定了政府在改善民生这个问题上不应该也不可能大包大揽，无所不为。同时，特别要清醒地意识到我国目前所处的发展阶段仅是工业化的中期，并具有世界上第一人口大国、人均指标排位甚低的基本国情，我们必须吸取其他经济体曾落人“中等收入陷阱”的教训，分析与合理把握民生中的轻重缓急，从实际出发尽力而为又量力而行，动态优化各个时期财政的保障重点。理性地、有远见地处理好需要与可能、短期利益与长期利益的关系。
——需要与可能的矛盾以及轻重缓急的合理把握是财政分配中的永恒主题。世间某一个经济体不论如何富裕，也不可能在某个年度的财政预算安排中同时满足各个方面的全部支出要求，这种公共资源有限性(稀缺性)而决定的“需要与可能”的矛盾，是财政分配中永恒的矛盾。在发展中经济体。比如处于社会主义初级阶段和工业化中期、城市化初中期的中国，这个矛盾必然表现得更为鲜明和尖锐。为处理好这个矛盾，财政分配顺序与轻重缓急的合理把握。永远是必需的。
——公共财政的特征限定政府保障民生首先要侧重于对“基本民生”的托底保障。政府提品和服务，需要聚焦于公众共同需要，因而也必与民生相关。但民生需要的，未必一定由政府来提供，政府应只做那些市场(个人)做不了、做不好，或能做但效率过低(比政府去做还要低)的事情。比如，食品衣物均为民生需要，但市场和个人一般情况下能做且能高效做好这方面的资源配置，因此政府通常无需普遍地直接提供这类产品和服务，只是在救灾和低保的特定情况与特定概念下，才把其列为公共财政发挥职能的范围。政府保障和改进民生的顺序与范围，理论上讲大体应该是：第一，制度安排、法治环境、产权保护、宏观经济社会政策等为经济社会稳定健康发展所必备的制度与政策导向服务；第二，就业、教育、科技、文化、卫生、住房、社会保障等百姓生活主要事项中需要由政府介入来“托底”的基本部分。比如，“劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居”所体现的民生保障，并不意味着政府应运用财政资金把就业、教育、医疗、住房和养老都包揽下来，而主要是表示政府应运用财政资金首先提供相关的基本制度环境和不低于一定标准的托底保证：如对教育，是九年义务教育加上高教助学金、助学贷款支持；对住房。是非产权房形式的廉租房与公租房；等等。
——有限的财力决定政府应有重点地统筹保障民生。且随发展阶段而动态优化保障重点，瞻前顾后衔接民生的短期与长期利益。即使严格界定政府保障民生的范围，但与政府可支配的公共资源相比，也通常是无法应保尽保的。更何况，随着经济社会发展，需要政府保障的民生事项范围在不断扩大，所要求的水准与质量也越来越高。因此，政府“应保障”与“能保障”两者之间，形成一对永远的矛盾，每个具体的场合。都需要去次留主、结合可用财力情况清醒把握当前主要矛盾，解决最迫切需要保障的民生事项。即政府的保障重点应随发展时期和阶段不同而动态优化。改革开放三十多年来，我国政府基本上是遵循此种原则循序渐进地解决民生问题的，尤其是1998年公共财政改革导向确定以后，这一特点也更加明显：改革开放之初，经济尚处于从崩溃边缘恢复的时期，吃饱穿暖成为民生的头等大事。随着国家“将工作重点转移到经济建设上来”，财政在此时和在其后一个期间，不断放权让利，调动地方、企业和个人的积极性，为尽快扭转贫穷局面、满足民众的最基本物质需要奠定基础。当吃饱穿暖这个民众生存问题基本解决之后，民众最需要解决的民生问题自然从吃饱穿暖向吃好穿好并追求文化生活和精神生活的方向发展。为了给“不断满足人民日益增长的物质和文化需要”这一过程奠定稳固的制度基础，在我国确立社会主义市场经济改革目标模式后，财政又首当其冲，率先改革，由1994年建立分税制框架，提供市场经济发展所需要的公平统一的财税制度，推动我国经济的大繁荣和政府可用财力的持续增长；其后，随着国民人均收入的增加，民众对教育、卫生和社会保障福利的需求也随之增加，民生事项的供需矛盾在一个时间段内也就显得更加突出，为此，我国适时提出了以公共财政为导向的财政型态转变，配之以财政改革从制度层面为主，向制度、管理和技术层面互动推进，财政管理的重心从收入主线向支出主线转移。对民生的保障也从综合支撑向直接受惠方向转换。在公共财政理念导引下，在不断完善分税制财政体制框架的同时，进行了部门(综合)预算、国库集中收入(单一账户)、政府集中采购以及“金税”、“金财”工程等管理和技术层面的创新和改革，这使政府财力的完整性逐步提升，透明度问题也顺理成章地很快凸显其意义，不但为深化配合改革打开空间，也大大增加了民众参与财政事务的机会，从而有利于真正贯彻公共财政“举众人之力，办众人之事”、“取之于民用之于民”、“取之于公众，用之于公益，定之于公决，受公众监督”的理念。2005年9月26日召开的个人所得税工薪所得减除费用标准立法听证会，在全国层面开启了民众以规范形式参与公共部门理财制度安排的先河，之后诸多财政事务也越来越注重通过各种渠道征求民众意见，民意逐渐成为政府决策中必不可少的重要因素之一。制度框架的基本形成，以及持续增长的财政收入，首先为公共支出向民众最能够直接感受到的领域(教育、医疗以及社会保障等)倾斜提供了可能，相应地公共财政建设的重点也从制度建设向使民众直接受惠的保障领域倾斜。2003年以后，用于教育、卫生、社会保障等方面的公共支出大大增加，比如教育，从“普九”到“义务教育全免费”，再到公共部门教育支出占gdp4％目标逐步加码；医疗从农村新农合的“人均30元”，逐年上升为50、100、120、150元乃至200元，并于2009年推出旨在覆盖全体国民的“新医改”方案，等等。这些都表明，如果没有前期制度建设和管理改进、没有持续增长的财政收入做保障，政府是没有信心提出也没有能力实现这些递进目标的，同时也清楚地表现了我国学者已原创性提出概念的“权益一伦理型公共产品”如教育、医疗等，其具体边界确实在我国现实生活中随经济、社会发展和公共选择程序的周而复始，发生动态的演变，财政统筹保障民生的操作重点，处在递延递进和逐步优化调整、升级之中。
总之，上述种种分析无非是在阐述一个道理，即在财力有限性这一硬性约束条件下，财政分配不可能在某一时期对于民生事项面面俱到，平均用力，只能在认真权衡各种利弊得失后，选择本阶段最需要保障且有能力保障的民生事项予以重点倾斜，即从基本民生的“托底”保障做起——而托底的具体标准可以逐步提高。政府在履行其保障民生职能时，必须充分考虑经济社会发展阶段及现实生活中的财政可承受能力，统筹兼顾民生的短期和长期利益，切忌眼光短期化。既要反对在改进民生方面的保守倾向，又要防止为迎合一时之需，设定出一些超前指标。吊高胃口而不可持续。
三、“取之于民，用之于民”的公共财政分配中，收入再分配是其应有之义与关键内容
财政分配的“取之于民，用之于民”，在现代社会中，早已成为国家政权在所谓“合法性(legitimacy)”概念上作为执政主体的必然标榜——不论何种政权，形式上都不可能不认同和不宣传这个原则，当然在实质性的分配关系中，古今中外的实情则会有千差万别。政府在收入分配中尽责的基本原则，最简要的表述便是“取之于民，用之于民”，以改进民生。面对这“一取一予”的循环，曾有学者直观地把其概括为“财政分配即是公共融资”，或称之为“纳税人付出税金向政府购买服务”，但这类表述，都极易产生认识上的误导：殊不知财政分配在“一取一予”中，取和予所侧重的具体对象(人民群众的一部分)几乎是完全不相同的，即应是侧重于从富裕阶层“取”，而侧重于向低收入阶层“予”，这就是财政分配中实施“再分配”调节的天经地义和决定财政再分配必要性(为什么政府要作“取”与“予”的分配活动)的关键内容之一，也是政府介入而改进民生的资源优化配置的基本原理与运行机理之所在。
说明这个道理，在当下的中国至关重要，它可以表明：第一，“取之于民、用之于民”不可能在社会中每一个具体的纳税人那里一一对应，无可回避的再分配，必然具有直观形式上对某些人“少取多予”(如对低收入弱势群体)而对另一些人则可能“多取少予’’(如对“先富起来”的高收入阶层)的区别，关键问题只是这种区别及其机制设计是否合理化。第二，政府出面以税收等形式实施的“取”(征税的优化设计)。不可能只是单向地一味实施“减税政策”，虽然减税在某些方面是必要的，并在某些阶段(如前几年世界金融危机冲击下我国出现的经济低迷阶段)是应当被特别注重的，但全面地看，既然有“结构性减税”，逻辑上就不能排除“结构性增税”，尤其在我们这样一个直接税(个人所得税、财产税等)制度建设还远不到位的发展中经济体，只讲“减法”不讲“加法”。只会误导公众，贻误决策，损害全体社会成员的长远利益和“共赢”前景。第三，政府出面以补助支出、转移支付等形式实施的“予”(惠民支出)，不应当不加区分地“推平头”式发放，其基本精神必须是区别对待，“雪中送炭”，并注重机制的合理性与可持续性。没有区别就没有政策，就不成其为政府应负责实施的“再分配”；不加区别地以某种标准发放补贴(如前不久我国南方某地的一个极端例子是地方政府给亿万富豪发“住房补贴”；另一个更极端的例子是台湾地区给狱中的大贪污犯发放据规定是“一人一份”的现金“红包”)，只能归为公共资源的低效配置乃至误配置，换言之，是在低效使用、甚至是在糟蹋宝贵的公共资源。显然，没有合理区别对待的财政支出补助，不是在惠及民生，而是管理水准低下的表现，是不利民生、有损民生的。第四，有取有予和取予的侧重性在不同的公民之间各不相同，其本质是通过贯彻再分配的“能力原则”追求全社会共同利益的最大化，因为当具有高支付能力的富裕者于再分配中更多地向公共财政收入作出贡献的同时，也就使自己融入了有助于社会公平的再分配过程，这种合理的再分配会增进社会的和谐与稳定，在使弱势、低收入者改善境遇的同时，也客观上提供了使“先富起来”的这一部分人安享社会安宁的公共产品。所以，合理地对于有较高支付能力收入阶层的“多取”，也正是政府通过公共财政改进民生、惠及民生的必要组成部分，并且也符合这部分“多取”对象的根本、长远利益。
总之，在我国收入分配关系成为“矛盾凸显”重要内容的现阶段。符合再分配优化理性逻辑的区别对待的取与予，必然成为中国完善公共财政和惠及民生的关键内容之一。
四、财政管理的科学化、精细化是改善民生进程中提升公共政策效力的必然要求
在市场经济环境下和现代社会发展中，普通百姓生活不是离政府越来越远，相反，政府行为与居民生活改善的关系会越来越紧密，特别是政府的财政收支行为直接影响个体收入水平、公共福利、消费意愿、理财观念等，财政管理水平也必然直接影响公共财政职能作用的发挥效果。从发展过程考察，财政管理的科学化、精细化改革，是改善民生进程中提升公共政策效力的必然要求。
(一)随着社会发展进步，用于改善民生的财政资金规模趋于扩大，需要科学化精细化以提高管理效率
以财政分配改善民生就是增加社会的公共福利。实现这一目标，从理论上分析其基本条件有三：一是政府要有足够的公共资源，有能力为改善民生“买单”。我国国民经济在抵御国际金融危机冲击后率先回升问好，财政收入仍然保持了较强劲的增长态势，2010年财政收入突破8万亿元。这说明国民经济的持续快速增长和财政增收为一系列民生问题的解决打下了良好的基础。二是政府公共支出向民生领域倾斜，更加注重为改善民生“买单”。近年来，这方面的努力与成效有目共睹，举凡加大教育投入、深化医疗卫生体制改革、加快建设覆盖全民的就业和社保网络、加大城镇保障性住房建设投入力度等，都是公共支出向民生倾斜的突出表现。三是投入民生领域的财政资金应该更有效率，更符合绩效导向，
“少花钱多办事多买单”，这就对财政管理科学化、精细化改革提出了更高的要求。近些年“政府钱多了”，同时也伴随着社会各界对“政府如何花钱”更高的关注，这也反映了社会的整体进步。当前面的两个问题通过经济发展、财税改革有了显著改善之后，第三个问题便日益成为社会关注的焦点。这正是对我国的财政管理与绩效导向改革，提出了更高的科学化、精细化要求的大背景。
(二)经济社会发展中改善民生的财政管理的复杂程度趋于上升。需要科学化精细化以规范业务工作全程
随着经济社会发展，政府可支配的公共资源增加，政府在公共领域的能力与作用增强，公众关于政府提供公共服务的期望值上升，权益一伦理型公共产品的范围总体呈扩大趋势，财政管理的复杂程度也越来越高。公共财政要迎合多层次的民生需求，既要解决与人民群众生活直接相关的基本公共服务问题(教育、医疗、就业等)，还要关注那些关乎国计民生未来的公共问题(战略性新兴产业发展、自主创新等)；既要保障目标稳定的基本公共服务项目(基础教育、基本养老等)，又要处理好社会经济发展过程中新生的阶段性公共服务供给问题(保障性住房、农民工培训问题等)；既要满足全体社会成员具有共性的公共需要，又要确保特殊人群的某些群体化公共需求如残疾人事业方面的条件升级。公共服务的多层次、服务对象的多样化、供给结构的动态性，都对现有的财政管理提出了严峻的挑战。尽管中央和地方不同层面对政务公开、预算信息公开做了许多开创性工作，但是在公民意识和纳税人意识不断提高的新形势下，财政管理的复杂性很容易伴随财政报告“内行说不清，外行看不懂”等问题，引发更多的公众指责，并把矛盾指向行政成本偏高、财政分配绩效低下等问题。应该说，1998年以来，在“建设公共财政”纲领指导之下，已努力进行了一系列制度创新、管理创新和“金财工程”式的技术创新，同时还采取措施力求压缩行政经费，推行财政资金绩效考评等，这些举措使财政支出效率已有明显改善。然而，既有的进展与人民群众在政府预算信息透明度、预算安排合理性、预算管理的科学化方面的要求，还有不小差距。在新时期新形势下，我们没有别的选择，必须结合经济、行政乃至政治体制的配套改革，在财政管理的科学化、精细化改革方面狠下功夫，努力做到公共财政收支的业务全程规范而有理、有力、有序、有度，通过科学化精细化催生更为体系化的绩效评估、激励一约束机制和问责制度。
(三)公共财政改善民生的政策取向需要“花钱买机制”。并需要以科学化精细化加以保障
近年来，以教育、医疗等基本公共服务均等化为切入点，出台了一系列改善民生的公共政策，在取得成效的同时，这些政策的完善需要机制创新来配合这一点，也前所未有地凸显。并更清晰地表现为财政资金如何在加大公共服务的同时解决好“花钱买机制”的问题。
比如，《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》要求到2012年实现财政性教育经费支出占gdp4％的目标。这当然需要各级财政在支出安排中给予教育更大的倾斜，而进一步加大财政教育投入力度的同时，应该更加关注“增量教育资金”的使用效率，力求减少“培养出的毕业生与社会需要脱节”等矛盾问题，否则只增加教育投入，并不能保证取得“让人民满意”的效果。又比如。在2010年新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险财政补助标准由人均80元提高到120元的基础上，2011年人均补助标准将进一步提高到150—200元，而这种人均财力投入的提高，更为鲜明地提出了对“新医改”的机制创新要求，即需要以新的机制保证把钱花得有效，而不是以增加的财力开办低效的“大锅饭”来养人。应该说，当制度或政策已经制定，目标能否实现的关键，就要看“实施”与“管理”的机制和水准了。
五、政府提供公共服务与管理必然要支付成本，行政成本的合理化与民生的改进是相互呼应的关系
只要国家存在，支持国家正常运转的各类政权机构存在，行政管理费用便必然发生，任何时期任何国家概莫能外。犹如一个生命个体，即使不进行任何生产活动，仍需要摄入一定食物，维系生命，即所谓的生命体的“基础消耗”。一台打开的计算机，即使不处理任何应用程序，仍有多个系统软件持续运行。从而消耗电力、占用硬盘和内存等资源，这种资源消耗被称为“系统消耗”。
以相关术语来说，我国的行政管理费是2007年之前财政支出中的一个预算科目，大致归集了“维持政权运行”的各项费用，也被称之为“人吃马喂”的支出部分，常被用于衡量我国政府的行政成本。2007年政府收入分类改革之后，该预算科目取消。原归集在其下的各项费用被分散于现行的各科目之下，如教育方面的行政成本(教育管理部门费用)被归集至“教育”预算科目下。从这个意义上来说，“行政管理费”在我国预算科目中已是一个“过时”的词汇，近年已经无法获取与其真意相匹配的数据对它进行量化分析。但是，当前社会各界仍习惯沿用过去说法，用行政管理费来指代我国政府行政成本。我们在此。是在定性的意义上使用“行政管理费用”这一词汇，指代政府行政成本，并讨论其与民生的关系。
(一)行政管理费用关联于政府为改善民生而提供的一系列公共服务所必须支付的运行成本。任何时期任何国家都存在，无法“消灭”，只能尽量降低，而中国面临的这方面挑战尤为严峻
对于行政系统的存在，当然应当附加鲜明的效能要求，但行政成本必然存在，哪怕作了最大的努力，也不可能使之归零。更为重要的是，各类政权机构在维持其正常运转的基础上，还提供了制度政策类的公共服务，行政成本与这种履职过程与功能发挥机制，通常都密不可分，共同构成经济社会运行的基础，所以，在某种意义上说，行政成本在现代社会中不可或缺，不可替代，相应也成为民生改善的基石之一，因此行政管理费用开支与民生改善，首先是相互呼应的关系而非对立的关系。正因为如此，西方经济学将行政管理费用看作是政府提供制度政策类公共服务所必须支付的成本，认可行政管理费用投人带来的产出——制度类公共服务的价值，反映在国民经济核算中，则是公共部门也创造gdp，政府作为这类产品的提供者，参与国民收入的初次分配，以生产税的形式反映制度的成本和价格。另一方面，现实生活中，行政成本确实具有某种摆脱约束自我扩张的内在倾向，各国也均会发生行政成本支付不当或偏高的种种具体表现。因而如何最大限度地降低行政成本，成为公共财政谋求公众利益最大化和惠及民生的一个永恒的课题。在正处于经济社会转轨过程中的中国，这方面的挑战更具严峻性。
(二)我国行政管理费用高企，有特定的国情、发展阶段等方面的原因。对与之相关的复杂问题需全面认识分析
我国行政管理费改革开放以来有增加的趋势，这固然与政府行为中存在铺张浪费、效率不高等有关，也与我国特定的国情、历史传承因素以及三十多年来特定发展阶段上的相关因素演变等有关。
——国情因素。由于人的基因等多种因素的不同，每个人的基础消耗各不相同：源于计算机配置相异，不同计算机的系统消耗也有所差异。一国的基本行政管理费用与本国的具体国情直接相关，比如，假定其他条件相同，地域大的国家其行政成本一般较高；同样地域面积的国家，山地面积比重大的，其行政成本一般较高；假如山地、平原比重也相仿，行政管理层级较多的，其行政成本一般较高，等等。特别是，基本行政管理费用的高低，与政权组织形式有很大关系，在我国，各级有“五大班子”，是政权组织的基本形式，同时我国又是独特的五级政府体制，这与行政管理费用支出比较高直接相关。行政成本高低还与本国所采取的特定经济和社会政策有关。比如，我国实施计划生育政策，必须有相应机构和人员负责实施这项国策，所以必然存在与人口计划生育相关的行政管理费用，等等。
——历史和发展阶段因素。各国行政管理费用支出必然与该国的历史发展阶段有关。比如。美国建国之初奉行“小政府”原则，1835年美国行政部门人数只有2万人，但其后，20世纪初达50万人，一战期间为100万人。1930年为315万人。自政府管理职能加强后，机构数和工作人员猛增，至1984年美国各级政府雇员达到1640余万人，因此美国行政管理费用开支是在一个较低的基础上逐渐增加的。我国的情况有所不同。计划经济时期，政府无所不能，无所不包，政府系统工作人员薪酬压得很低，而机构数较多，1975年国务院部门为52个。改革开放后，虽多次实施行政机构精简，国务院部门1982年裁并为42个，直属机构由42个裁并为15个，办公机构由5个裁并为3个，1988年又将国务院部门减为41个，但同时，“事业单位”规模随社会发展迅速上升，至1994年底，我国各级有130多万个事业单位，2600万从业人员；1998年，虽将国务院部门压缩至29个，2008年再将部门压缩至27个，然而特设机构等逐渐增加。事业单位在岗人员数量已增至3000万人以上。在这个演变过程中，公职人员薪酬水平也已明显提高。因此，我国行政事业的管理经费开支是在一个“全能政府”框架下，于较高的机构基数上演变而来，且在不断调减过程之中受制于多种因素，财政供养人员实际规模有增无减不断上升。更为重要的是，我国三十多年来正处于经济社会急剧转轨过程，计划管理和服务调控职能并存，既要发展，又要改革和维护稳定，行政管理费用高企与特定的发展阶段也有直接关系。比如我国各级“维稳费用”的迅速上升，是近些年来的一个行政成本演变特征。此外，客观分析，三十多年来行政成本上升与我国行政事业单位办公条件改善，驻外机构扩展及人员待遇提高，占行政事业开支比重甚高的交通差旅、餐饮、住宿等支出事项的价格上涨明显快于平均物价上升水平，等等，也都有十分密切的关系。
——行政管理费用高企，并不能否定我国以行政成本支撑的制度与政策产出，对民生改善产生了巨大正效应。当我们从产出和民生视角来看待我国的行政管理费用开支规模时，应当理性地运用两分法：虽然我们应当特别强调降低行政成本的必要，但也需要指出，总体而言，我国行政管理支出中的很大比重，毕竟是支持了我国市场经济体制的基本确立、各项改革的顺利推进、三十多年来中国经济持续高速增长、社会事业发生翻天覆地的变化、人民生活实现巨大改善。正如社会主义市场经济改革大潮中的沙泥俱下，并不能否定这一改革主体上的必要性与历史功绩，我国行政管理费用的垫付，虽包含了过高因素。但主体上还是应当肯定其对民生的改善产生了并将继续产生正面的影响。同时，我们也要高度重视、努力消除行政成本偏高、过高所形成的负面影响。
——努力降低行政成本是新时期公共财政和政府管理面临的重大挑战与重要任务。我国社会成员的“公民意识”和“纳税人意识”，随社会的发展进步而提升，公众的心态日益趋向于关注财政支出的透明度问题和行政成本的管理控制问题，这是我国政府管理主体、机构部门必须高度重视的大势之所趋、必须应对的重大挑战和必须完成的历史性任务——这也应成为我们努力控制和降低行政成本的压力和动力。当然，完成这个历史任务，并不能只依靠财政部门的努力或仅仅通过几个部门的合作，其本质的要求，在于财政与方方面面配套实施全面的改革。
六、降低行政成本、增惠民生需要深化财政改革和全面配套改革
行政管理费用高，绝不是一个孤立现象，在其背后既有存在于财政内部的体制、管理、技术等方面的原因，又有行政体制、政治体制层面的更为深刻的问题。解决这些问题，关键的要领是需要深化财政以及与之相关的全面配套改革。
我国财税改革的核心任务，于“现代化”维度和导向上看，是为完成经济社会转型、贯彻落实科学发展观来提供“以政控财，以财行政”方面的有效制度供给。“十二五”及以后的阶段上，要在新一轮价税财配套改革里解决资源价格、财产价格、人力资源价格等要素价格形成机制与配置机制的合理化问题，并实质性推进怎样以经济手段为主实施宏观调控和怎样实现转为公共服务型政府的变革问题，同时也要解决行政体系、决策机制、政治体制等方面无可回避的配套改革问题。正是由财政而关联、扩大、延伸至各相关方面的全面配套改革，才能顺应社会主义市场经济发展与社会进步的新要求，有效地实现控制和降低行政成本的任务目标。
(一)财政体制改革
在财税体制改革方面，需要把握“财权与事权相顺应、税基合理配置、健全转移支付、最后达到财力与事权相匹配，构建有利于科学发展的财税体制机制”的改革思路，在省直管县和乡镇综合改革的基础上，在“十二五”期间争取使五级财政扁平化到三级框架于多数地区初具型态，从而破解省以下无法实质性贯彻落实分税制的难题，并通过财政体制扁平化改革带动“减少行政层级”的政府体制改革，为市场经济的健全和行政成本的降低奠定基础、配备制度条件。在以事权明细单形式由粗到细理清各级事权的同时，需特别重视地方税体系制度建设，打造主要以不动产税(房地产税)和资源税为大宗、稳定收入支柱的地方税体系，使地方政府的收入激励与职能转变优化形成内在的契合：地方债制度，也应在2009～2010年“登堂入室”的基础上，按照“阳光融资”的导向继续规范发展，适当扩大其规模。与这些相互呼应，需要继续积极推进转移支付体系的制度建设，从近期至中长期着力于动态改进一般性转移支付因素指标体系，适当减少专项转移支付的比重，积极探索横向转移支付制度等。
(二)税制改革和公共收入体系改革
税制改革方面，资源税、房地产税、增值税扩围以及个人所得税的改革应该是“十二五”时期的改革重点。房地产税改革在打造地方税主体税种的同时，还可以起到优化调节财富分配的作用；资源税也同时承担着打造地方主体税种和促进资源节约的任务；通过增值税扩围改革，将形成统一的对市场经济专业化分工保持“中性”的流转税体系，适度降低我国第三产业纳税人税负而促进其更好发展；个人所得税则应缩减税率档次，下调低档税率和实行“综合与分类相结合”等形式，切实优化和更好发挥其收入再分配功能。从中长期来看，社会保障税、环境税等的开征也应积极纳入改革方案之内。
税制之外，非税收入方面的国有资产收益和国家特许权收入上缴制度等方面的改革，也应成为今后一个时期公共收入体系改革的重要内容。
这些改革，将更好地夯实改进民生的财力基础，同时也可以策应降低行政成本、追求绩效的支出方改革和相关配套改革。
(三)预算管理改革
财政的改革总体上可认为包括三个层面的创新：体制创新、管理创新和技术创新。体制创新从公共财政制度顶层设计的角度把握财政改革的大方向和形成财政改革的大框架。管理创新是在具体的管理运行中，建立与体制创新相匹配的新机制，而技术创新则要为制度创新和管理创新提供技术支撑。下一阶段三层创新中的一大重点和交汇点，是预算管理创新。在公共财政导向下，我国先后实施的部门综合预算改革、国库集中收付改革、政府采购改革、收支两条线改革和绩效考评改革等，初步构建了现代预算管理制度，而在政府预算进一步公开、透明的要求下，深化预算管理的改革势在必行，今后亟应着力在政府预算信息透明度、预算安排合理性和预算管理科学化、精细化水平的提高等方面下功夫，建立通盘协调、全面细化、全程周密监控和精细化管理的预算体系，实质性推进我国政府理财的民主化、法治化，也实质性促进行政成本的控制与降低，从而增惠于民生。
(四)以财政改革与经济体制、行政体制全面改革相配套
通过财税改革、预算改革，以理财的民主化、法治化拉动经济、社会生活的民主化、法治化和实现公共资源配置的民主化、法治化，是在我国形成惠民生、降行政成本可持续机制的可行路径。降低行政成本，仅仅依靠财政改革是远远不够的，一定要将改革延伸到综合的、行政的，乃至政治体制改革的方方面面。
当前，在我国行政体制改革和政治体制改革思路一时无法形成共识、无法形成可操作方案的情况下，“美国进步时代的启示”尤显可贵。如我们能从各方尤法拒绝的加强改进财政管理这一点来切入，通过公共财政建设，形成具有现代的税收制度和预算体系，并相应建立健全政务透明机制和民意表达机制，推动法治不断进步，我们就有望进一步打开中国“渐进改革”已形成路径依赖后深化改革的空间，促进整个经济社会的民主化、法治化而造福于长久的国计民生。诚然，这套现代意义的预算管理体系的建立，也有赖于现代信息处理技术手段的支撑，“金财”、“金税”工程等将更多地发挥这方面的作用。以财政的制度、管理和技术创新推动现代意义的预算体系形成，进而促进政府职能转变和社会民主化法治化氛围与环境的形成，最终促进和加快经济体制和政治体制的全面创新改革，对行政管理费用的规模或行政成本的控制，便可自然回归至一个合理且民众可接受的水平，公共财政将以适当的成本、不断提升的综合绩效，支撑民生改善和人民生活水平的不断提高，服务于我国现代化的历史进程。
财政教育支出概念篇10
关键词：基本公共服务；均等化；财政公平；财政分权；社会公平
对基本公共服务均等化进行理念透视，不妨从其核心词“均等化”开始。“均等化”是一个与公平、公正、正义等紧密相连的概念，它最早属于社会学和伦理学的范畴。在经济学中引入均等化一词，迄今为止所看到的较早的表述，可能当属英国经济学家阿瑟・庇古1920出版的《福利经济学》。在那本书中，庇古以“收入均等化”来阐述他的福利观，意即要增加社会福利就必须实现收入均等化。将均等化延伸到公共财政领域，进而形成基本公共服务均等化的概念，则经历了一个漫长而又颇具戏剧性的演进过程。我们可以从以下一些方面进行归结。
一、基本公共服务均等化：不同的透视视角
1.基本公共服务均等化是财政公平观念的体现
基本公共服务均等化的传统定义，是指以共同或平均税率水平为基础旨在实现财政业绩均等而进行的补助。以此概念建立的模型，被称为“财政能力均等化”，该模型强调从拥有较高人均收入和较低人均需求的省或州向拥有相反特征的省或州进行转移支付，从而让各省或州都有能力提供大致相同的政府服务。另一种定义则重视在省或州甚至全国范围内广泛地应用水平公平原则，实现水平公平均等化。更为明确地说，政府有必要使同一联邦体制内的任何两个拥有相同福利水平的人，不论其居住在联邦内的任何地方，都可以享受到大致相同的政府服务。可见，上述两个定义是从财政公平的不同维度对阐述均等化的含义，前者体现了对垂直公平的向往和追求，即从富人或富裕地区手中取出部分财富转移给穷人或贫困地区而不会带来过多的效率损失；而后者重视的是水平公平，即整个国家中的所有人都应公平地进入社会福利体制，不管他们住在何处。
2.基本公共服务均等化是财政分权的对立面
财政分权理论产生于联邦体制，所以又被称为财政联邦主义理论，主要是从经济学的视角，以新古典经济学的规范理论作为分析框架，考虑政府职能如何在不同政府级次之间进行合理配置、以及相应的财政工具如何分配的问题。至于财政分权实践，一直以来都被视为多级政府架构中重要的制度安排，这是因为在多种多重政府间关系中，财政关系居于最重要的地位。财政分权最显著的特征就是使得公共服务的提供更有效率。但是，分权也有诸多的弊端，最突出的是由于各省自然禀赋差异较大，税收努力程度也有差别，特别是由于联邦制国家中的省或州政府拥有独立的税收和支出权力，可以自主决定税率水平，导致了财政能力的极大差异，从而引致了公共服务供给的不均等。特别是在教育、交通、住房、社会娱乐、公共秩序等关系到民众福利的领域，由于分权程度普遍较高，供给的不均等状况也就越明显。于是，均等化作为了财政分权的对立面而出现。
财政分权的替代名词就是财政联邦主义，在联邦制国家两者有相同的含义。财政联邦主义的施行要依赖于一些原则，其中“公共服务的最低供应原则”（也称最低服务标准原则）就包含了公共服务均等化的内核。所谓“公共服务的最低供应原则”，就是政府应让每个公民都确信，无论他住在哪个州或地区，他都会得到某些公共服务的最低水平保证，如安全、健康、福利和教育。另一个财政联邦主义原则――“财政地位的平等性原则”，则是基本公共服务能够得到最低供应的保障。这项原则强调了：尽管再分配主要是人与人之间的事，但是财政需要与财政可能之间的平衡在不同的地方政府间存在着尖锐的地区差异，中央政府不能忽视不能不管，地区政府间非常有必要保持一定程度的财政公平。这样通过或多或少的税收上的可比努力，才能得以保证最低水准的服务。
3.基本公共服务均等化是商品平均主义在公共财政领域的延伸
托宾也从商品平均主义的角度阐述了他的均等化观点。在他看来，一个社会不仅仅需要关心一般意义上的不平等和分配原则，而且还需要关心特定商品的分配问题。这里所说的商品，指的是个人拥有自然权利的产品，不受社会偏见和家庭预算的约束。显然，它们类似于本文所探讨的基本公共物品和服务。“对它们来说，平均主义的目标是片面的，这里所需要的不是严格的平均分配，而是一种有保证的、普遍接受的最低量。”所以，有学者认为，商品平均主义也许有助于解释公共提供教育对人们的广泛吸引力――人们认为每个人都应该受到最起码的教育。商品平均主义实际上启示了我们，每个人都必须而且能够获得数量和质量大致接近的基本公共服务，比如基础教育，基本医疗等等。
4.基本公共服务均等化是社会公平的主要内容之一
社会公平作为政府经济目标之一，主要包括三方面的内容：公共服务均等化、社会保证和社会保险。在这里，公共服务均等化涵盖了两个不同的方面，即基本公共服务均等化和差异性公共服务均等化。前者之所以称为“基本”，是因为这些公共服务（如公共安全、基础教育、卫生防疫、社会救济、基本的基础设施等等）对社会公众的生存和发展具有基础作用，它们所满足的是公众基本的社会公共需要。无论城市居民，还是农村居民，对这类公共服务的需求是无差异的。它们对所有居民，都具有同等意义。所以，对于基本公共服务，就应该按照服务的数量和质量进行衡量，要求实现结果的均等。后者之所以称为“差异”，是指由于各地（特别是城乡）经济发展水平、社会环境、人文风俗等的不同，不同的居民对公共服务存在需求上的差异，如在专业教育、文体事业、科技服务等领域。如果同质、等量的提供差异性公共服务，将会偏离消费者的偏好，产生效率损失。所以，差异性公共服务均等化的判断标准是效用的最大化。
二、基本公共服务均等化：中国的特殊背景和含义
基本公共服务均等化作为政府部门的一个重要政策定位，在世界范围内广为施行。然而，在我国，基本公共服务均等化表述的形成甚至将其写入“十一五”规划，确是近两、三年才有的事情。导致如此结果的主要原因，可以归因于我国特殊的历史进程。在传统体制下，我国对城市和农村两个系统，分别施行了两套不同的经济社会体制，由此形成了颇具特色的所谓二元经济社会格局。在这样的一种格局下，基本公共服务资源的配置分别城市和农村而有所不同。城市居民享受的基本公共服务多，农村居民享受的基本公共服务少甚或享受不到基本公共服务。因而，在那时以至很长的一个历史时期，我们几乎没有基本公共服务均等化的理念，而常常提及的则是所谓“区别对待”。如此，基本公共服务均等化在我国有了其特殊的背景和含义。
在此背景之下，我们对该概念的理解应该是：公共财政活动提供的基本公共服务的效益，起码在政策层面上，应致力于无差别地、一视同仁地落在每个社会成员身上。当然，这是个动态的概念，也就是说一定社会条件下人们可以享受到的最低水平的基础公共服务，并不排斥地区间服务质量、数量和效果的差异。在此，我们还必须说明：（1）基本公共服务均等化是一种国家利益。从全国视野来看，各地区、各省对诸如基础教育、基本医疗等公共服务的均等化投入能很好地改进整体国民经济状况，并且使资源配置更加有效率。（2）基本公共服务均等化是一项政府计划。均等化的目的并非单纯地修正地区间个人收入的差异，或者缩小地区经济差异，或者将财力从富裕地区转移到贫穷地区；而是在于缩小地区、省际间的财政差异，使全国范围内的财政能力均等化，进而使各地区、各省有足够的收入给国民提供相对可比的基本公共物品和服务。（3）基本公共服务均等化的财力来源于政府税收。各地区、省由于经济发展水平差异，税收收入也有明显的差异。均等化则可以做到将税收从富裕地区或省征收过来，再重新分配到欠富裕地区，这样便能保证富裕地区或省份的税款，不仅能在本地区本省份重新分配，而且能用于全国其他地方，以确保国民都能享受到医疗、教育及其他各项政府基本服务。（4）在现代市场经济条件下，基本公共服务均等化不能被视为一个市场自发的解决过程，恰恰相反，这应该是在“市场失灵”条件下的一种政府职责。虽然蒂布的“以脚投票”理论告诉我们：各地区人口的自由流动最终会导致公共服务的大致均等化，但事实上，经济因素（低收入现象），制度因素（户籍制度）、交通因素（不便利的交通）、地理与气候因素、历史与文化因素等都会制约人口自由流动的实现，市场自发的均等化也就成了空中楼阁。所以，只有在中央政府层次上的流动性才不会成为干扰再分配政策有效性的因素，也只有在中央政府层次上能够平衡各地方之间的差异。
三、小结
“十七大报告”中深化财税体制改革的一个重要内容就是“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。由此可见，今后一个阶段公共财政体系建设的核心就是基本公共服务均等化的深入和推广。如果说，“十一五”规划的提出是基本公共服务均等化被提升到国家层面的起点，那么“十七大报告”就是基本公共服务均等化的挺入深水区的有力支撑和政策保障。
基本公共服务均等化的实现有赖于中央政府在各地区同等税收努力和同等工作效率的条件下，实行一套完整的转移支付制度。这就正如布朗和杰克逊所说：“财政政策的再分配职能（即累进税和转移支付）应当集中在中央这一级政府手中，否则再分配就会变得无效”。
作者单位：上海金融学院财政系
参考文献：
[1]Jamesm．Buchanan．FederalismandFiscalequity［J］．americaneconomicReview，Sept.1950，40（4）：583-99.
[2][英]C.V.布朗，p.m.杰克逊．公共部门经济学[m]．北京：中国人民大学出版社，2000.233.
[3][美]约翰・伊特韦尔等．新帕尔格雷夫经济学大辞典[m]．北京：经济科学出版社，1996.1118.