行政制度体系篇1
关键词：行政纠纷解决制度体系公正和谐社会
一、我国行政纠纷的现状
当下，我国正步入一个经济快速发展，社会主体利益日益多元化的时期。在政府继续强势推进经济发展的过程中，行政机关与老百姓之间矛盾多发，纠纷频出，尤其是近些年来“群体性行政争议较为突出”，[②]严重影响了社会稳定。
然而，现有的行政纠纷解决制度面对数量众多、种类各异的行政纠纷时，却遇到了如下一些问题：首先，大量行政纠纷不能得到及时有效的解决，老百姓的合法权益没有获得有力保障；其次，对所有行政纠纷的处理缺乏通盘考虑，各种行政纠纷解决制度缺少配合，相互之间脱节现象严重，未能发挥制度群体的组合优势；再次，重复处理行政纠纷，一些纠纷经过了重重程序却长期不能得到解决，没有一种最终的纠纷解决机制为行政纠纷的处理划上一个圆满的句号；最后，所有行政纠纷解决制度都面临权威性不足的困境，行政纠纷解决的结果很难得到当事人的信服。
可见，我国当前行政纠纷的形势较为严峻，现有的纠纷解决制度没有发挥应有的作用。在建设法治政府、构建和谐社会的目标下，认真审视和思考行政纠纷和行政纠纷解决制度，显得极为重要和迫切。
二、理性、认真的对待行政纠纷
自2006年12月初至2007年3月底，全国行政复议工作座谈会、全国行政审判工作会议和全国工作会议分别在重庆和北京召开。在构建和谐社会的过程中，如何完善行政复议、行政审判和制度，公正、高效的解决行政纠纷，成为了上述会议的关键议题。显而易见，日益严峻的行政纠纷问题已经引起了中央的高度重视。
在设计解决行政纠纷的制度之前，务必要树立正确的纠纷观，理性、认真的对待行政纠纷。从古今中外的人类社会发展史可以知道，正确的纠纷观至少应当包含三个方面的内容：首先，只要有人际交往，就会有纠纷，只要有政府管理，就会有行政纠纷。尤其在当代中国，政府承担着市场监管、经济调节、社会管理和公共服务等大量职能，国家广泛的介入经济生活和社会生活，行政纠纷的产生更加不可避免。因此，我们必须清醒的认识到，和谐社会不是一个没有纠纷的社会，任何国家都不可能根除纠纷。其次，要从源头上减少行政纠纷。尽管行政纠纷不可避免，但是过多的行政纠纷却会影响社会稳定，甚至给整个国家带来灾难。我们应当从源头上预防行政纠纷的产生，减少行政纠纷的数量。具体而言，一方面，要继续推进依法行政，建设法治政府，尤其是用完备的正当程序来规范行政权力的运作过程；另一方面，要继续开展普法宣传和加强法律教育，提高全民的法律素养。最后，要有一套完善的制度来应对已经发生的行政纠纷，确保所有行政纠纷都能得到公正、高效的解决。
社会主义社会不仅要解放和发展生产力，而且要推进社会公平与正义，“特别是让正义成为社会主义制度的首要价值”。[③]然而，正义的实现，离不开一套完善的行政纠纷解决制度体系。在构建和谐社会的进程中，当务之急是要建立一套内容完整、相互配合、公正高效、权威性强的行政纠纷解决制度体系，及时有效的化解各类行政纠纷，达至官民和谐，实现社会正义。
“他山之石，可以攻玉。”在论述如何构建我国的行政纠纷解决制度体系之前，让我们先来看看域外在解决行政纠纷方面积累的经验。
三、域外解决行政纠纷的经验及其启发
在政府职能膨胀、国家与个人的关系日益交错的当代世界，如何解决行政纠纷是各国和地区面临的共同课题。英美等传统法治国家在解决行政纠纷的历程中，已经积累了丰富的经验。亚洲的韩国经历了20世纪后半段的迅速发展之后，在解决行政纠纷的制度建设上也取得了显著成就。综观英国[④]、美国和韩国的行政纠纷解决历史和现状，可以得出以下几个基本认识：
第一，任何纠纷解决制度的关键问题是公正。凡是用来解决纠纷的制度，都应当是能实现公正的制度。无论是英国的行政裁判所，还是美国的行政法法官制度，甚至韩国的行政复议制度，都以实现公正为首要目的。为了确保公正，所有纠纷解决制度应当至少要满足以下几个要求：首先，纠纷解决机构尽可能的中立，[⑤]纠纷解决人员的身份和待遇要有保障。中立的纠纷解决机构是纠纷解决制度的灵魂，缺乏中立的纠纷解决机构的纠纷解决制度很难说得上是公正的制度。其次，纠纷解决过程要公开，所有利害关系人都有权参与到纠纷解决程序中来。再次，采用对抗式程序，各方当事人对所有证据进行当庭质证，对所有争议法律问题进行当庭辩论。
第二，发挥行政机关等法院之外的纠纷解决机构在解决行政纠纷中的重要作用。在英国，绝大多数行政纠纷是由行政裁判所解决的。从英国行政裁判所受理案件的数量看，每年在60-100万件，纠纷范围大、数量多。但行政裁判所发挥了良好的解决纠纷的作用，绝大部分案件都通过裁判所得到了解决，只有极少数案件（5千件左右）才提起上诉。在美国，行政机关被认为是解决行政纠纷的主要力量。通过合适的听证程序，行政机关可以预防和解决绝大多数行政纠纷。美国自联邦行政程序法确立行政法法官制度以来，行政法法官在确保正式裁决的事实认定能客观、中立、正确，在保护当事人的合法权益、化解纠纷方面起到了积极作用。而非正式裁决的听证主持人——非行政法法官们，尽管独立地位比不上行政法法官，但是也逐渐更加中立客观，非正式裁决的程序保障也愈加完善。加上20世纪70年代以后，内部复审机构在很多联邦行政机关的建立，行政纠纷主要在行政系统内部得到解决成为现实。1996年《行政纠纷解决法》颁布之后，美国行政机关解决行政纠纷的探索和努力更加深入，开始倡导尽可能更早的将行政纠纷解决，以及通过替代性的纠纷解决方法来解决行政纠纷。[⑥]
第三，纠纷解决制度需要整合和完善。以英国为例，英国解决社会纠纷机制是由法律规定的法定途径，并且是逐步发展、完善而来的，其中不同制度之间分工精细、彼此配合、衔接良好，基本上不存在纠纷解决的空白地带，且以司法解决为终点，使得整个社会在有序中平稳前行。再以美国为例，替代性纠纷解决方式、行政裁决或者听证与法院司法审查相互配合共同作用，形成了美国的行政纠纷解决制度体系。如何整合和完善我国纠纷解决机制是目前我们面临的最紧迫问题之一，英国和美国的经验值得借鉴。
第四，法院最终解决纠纷的作用很重要。司法审查是所有纠纷解决的最后关口，司法最终原则须得到贯彻。尽管在英国和美国能够进入法院进行司法审查的案件数量并不多，但是由于奉行司法最终原则，法院在整个纠纷解决机制处于最为权威和最终的环节，对其他环节起到很好的监督和制约作用。
四、构建我国行政纠纷解决制度体系
（一）我国行政纠纷解决制度体系的制度构成
1978年以来，针对经济发展和行政管理过程中出现的各类社会纠纷，我国陆续设立或沿用了一些社会纠纷解决制度，如人民调解制度、仲裁制度、制度、民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼制度等。特别是在行政管理领域，相继出现或延续了适用于不同领域的各式各样的纠纷解决制度。具体而言，有适用于大部分行政领域的行政复议和行政诉讼制度，有适用于许多领域且可供当事人自主选择的调解制度，有适用于部分行政领域的普通行政裁决制度，也有适用于极少数行政领域的专门行政裁决制度，如专利、商标领域的专利复审制度和商标评审制度，还有仅适用于劳动争议领域的劳动争议仲裁制度，当然，更有在各个行政领域全面适用的制度。近年来，为了及时有效的化解大量出现的征地补偿安置争议，我国正在探索设立征地补偿安置争议裁决制度，由省级人民政府和国务院对市县人民政府与被征地人之间的征地补偿安置争议进行裁决。另外，2005年出台的公务员法还建立了人事争议仲裁制度，专门解决聘任制公务员与行政机关之间因履行聘任合同而发生的争议。还值得注意的是，自2005年9月1日开始施行的教育部《普通高等学校学生管理规定》中首次要求各高校成立学生申诉处理委员会，负责受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。
可以看出，经过几十年的努力，我国在行政管理领域已经建立起门类齐全的纠纷解决制度。现有的问题已不再是该不该设立某种纠纷解决制度，而是如何完善已有的各种纠纷解决制度，如何扩展各种纠纷解决制度的适用范围，以及如何对现在所有的纠纷解决制度进行通盘考虑组建出一个完善的纠纷解决制度体系，让每一种纠纷解决制度都能充分发挥其优势，各尽其用。也就是说，上述的行政管理领域的各种纠纷解决制度都可以成为将来纠纷解决制度体系中的一员。此外，还可以将学生申诉处理委员会制度加以推广，在相应领域建立专门的纠纷解决委员会制度。
（二）各种行政纠纷解决制度在体系中的地位和作用
行政纠纷解决制度体系中包括调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政诉讼、和专门的纠纷解决委员会制度等一系列制度。大致可以把这些制度划分为三个层次加一个补充，即调解位于第一层次，行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性制度位于第二层次，行政诉讼位于第三层次，作为补充。另外，根据解决纠纷的层级，可以把专门的纠纷解决委员会制度放入第一层次或者第二层次。
位于行政纠纷解决制度体系第一层次的首先是调解制度。在实践中，调解又被称为和解、协调等，不管使用什么称谓，其核心涵义仍然是指在纠纷解决机关的主持下，双方当事人自愿协商，达成协议，从而心平气和的解决纠纷。自愿、友好、平和的解决纠纷是调解制度的一大特色，之所以把调解制度置于纠纷解决制度体系中的第一层次，就是想充分利用其特色，尽可能的使纠纷在当事人之间以自愿、友好、平和的方式得到解决。基于调解的自愿性，在进行制度设计时，应当将调解设置为行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的附属制度，在这些制度的运作过程中，如果当事人愿意通过调解来达成协议解决纠纷的，纠纷解决机关应当尊重当事人的意愿，启动调解程序。如果通过调解能够圆满解决纠纷，那么行政裁决、行政仲裁等程序就可以到此终止，不必再进行下去了。
其次，上文提到的学生申诉处理委员会制度应当引起我们的重视。为了贯彻中央一贯主张的将纠纷解决在基层的方针，可以考虑在基层设立各种专门的纠纷解决委员会。在我国的非政府公共组织领域，如公立高校、行业协会、农村基层自治组织等，目前大量行政纠纷找不到解决途径。如果能够在这些组织内部设立一个独立的委员会，专门负责解决成员与组织之间的行政纠纷甚至于其它纠纷，那么存在于基层的大量社会纠纷便找到了一条解决之路。例如，可以考虑在公立高校内设立一个由行政人员、教师、学生和校外人士组成的委员会，专门负责审理学校职工、学生与学校之间的各种纠纷，并提出处理建议，再由校长根据委员会的建议作出最后处理决定。又如，可以在农村基层自治组织成立一个由本村德高望重的老人组成的委员会，专门负责解决村民与村委会之间的各种纠纷。由于这些专门的纠纷解决委员会解决的是基层的行政纠纷，所以将其列入行政纠纷解决体系的第一层次。
位于行政纠纷解决制度体系第二层次的是行政裁决、行政仲裁和行政复议等准司法性的制度。这三项制度有一个共同点，都是以行政机关作为纠纷解决的主体。在现代社会，仅仅依靠法院来解决纠纷已不可能，行政机关理应成为解决社会纠纷不可缺少的重要力量，甚至是主要力量。认为解决纠纷只是法院的事情，这种观念已不适应现代社会的发展和要求。而且，行政纠纷因行政机关的行政管理行为而起，行政机关有义务先行处理行政纠纷，而不应当将自己引发的纠纷全部甩手给法院。现有的行政裁决、行政仲裁和行政复议制度存在的主要问题是对解决纠纷的制度必须以公正为核心的理念没有完全树立，导致现有制度中缺乏最基本的程序保障。将来的主要任务是增加这三项制度的公正性的程序设置，使绝大部分社会纠纷消化于这一层面。但是，必须指出，行政裁决、行政仲裁和行政复议都不能具有终局效力，当事人如果对其决定不服，都有权向人民法院提起行政诉讼。
此外，在我国的公务员管理领域，一直以来缺乏一个比较中立的机构来处理非聘任制公务员与所属机关之间发生的各种纠纷，致使公务员的权利在受到损害时得不到有效救济。和谐社会的构建过程中，不应当忘记塑造国家机关内部公务员与所属机关之间关系的和谐。公务员对所属机关作出的影响自身权益的决定不服时，也应当有权请求一个较为中立的机构来裁决。为此，可以考虑在国家机关内部设立一个专门的委员会，负责解决公务员与所属机关之间的纠纷。而且，委员会的组成人员应当尽量多元化，行政机关之外的人士应当占合理的比重。
位于行政纠纷解决制度体系第三层次，也是最后一个层次的是行政诉讼。行政诉讼是解决行政纠纷的最后一道关口，所谓最后，一是对前已处理的行政纠纷不服的，都可以向法院提讼，二是法院的裁判是终局裁判。在进行制度设计时，还要注意至少两个问题：一是行政裁决、行政仲裁和行政复议是否前置。鉴于行政裁决和行政仲裁一般发生在专业性和技术性较强的领域，可以考虑行政裁决和行政仲裁以前置为原则，当事人对行政裁决和行政仲裁的决定不服时，再向人民法院提起行政诉讼。行政复议和行政诉讼是大多数行政领域的通用纠纷解决方式，原则上可以将纠纷解决方式的选择权交给当事人，由当事人自主选择是先申请行政复议还是直接提起行政诉讼。二是尽可能的扩大行政诉讼的受案范围，将行政管理领域的所有法律纠纷都纳入到行政诉讼中来，让所有法律纠纷都由法院来最终把关，使得当事人对行政机关作出的纠纷解决结果不服时，都有寻求法院救济的机会。
另外，制度是建国以来形成的一项纠纷解决制度。在行政纠纷解决制度体系中，可以将制度作为前述三个层次的补充。当事人对行政机关的任何决定不服，都可以向机关提出申请。机关针对当事人的申请应区分两种情况分别对待：其一，如果事项属于行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的受案范围且未过时效，那么应当告知和说服申请人向具体的行政机关和法院提起行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼。如果事项已过行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的时效，那么应当耐心做其思想工作，劝服其息访。其二，如果事项不属于行政裁决、行政仲裁、行政复议和行政诉讼的受案范围，可以由机关向申请人说明情况，并向有权机关提出解决问题的建议。
五、法院——行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线
在任何法治国家，法院都是公平正义的象征。在解决纠纷制度体系中，法院至少扮演着三种角色：其一，法院一直都是解决法律纠纷的不可替代的场所，而且法治国家都尽可能的将社会纠纷通过立法机关立法或法院的判例转化为法律纠纷，纳入到法院的管辖范围。其二，法院是其它解决纠纷主体的外部制约力量，尽管法院没有能力来解决所有纠纷，但是法院的存在，可以给其它纠纷解决主体以有力的鞭策，促使纠纷尽可能的在法院之外得到公正解决。
其三，法院是行政纠纷解决制度体系中的最后一道防线。在纠纷解决制度体系中，各种制度都要充分发挥其作用，但是必须有一种最终的纠纷解决制度和一个负责最终解决纠纷的主体。这个最终的纠纷解决制度就是诉讼制度，相应的，负责最终解决纠纷的主体就是法院。如果没有法院作为最终解决纠纷的主体，任何组织和个人都可以对经过法院判决的事项进行处理，那么社会纠纷的解决将遥遥无期，任何纠纷都可能一拖再拖，久拖不决。只有让法院坐镇纠纷解决的最后一关，让法院的判决成为终局的决定，纠纷才有完结之日，正义才有实现之时。
要让法院成为最终解决纠纷的主体，就必须提升法院的地位，强化法院的权威，增强法院判决的权威性。为此，必须做到以下几点：首先，排除一切外来干涉，使法院能够独立的受理案件、审理案件和作出判决；使法官能够安心的秉公办理案件，免除后顾之忧。其次，法院自身要加强内部建设，提高法官队伍的业务素质和道德修养。再次，除了法院自身经过合法程序可以对判决作出撤销和改变外，任何组织和个人都无权否定、撤销或改变法院的判决。最后，法院的判决必须得到执行。法院判决作出以后，在判决规定的期限之内，如果判决义务人不自觉履行义务的，判决执行机关要及时执行法院判决，落实判决内容。只有做到以上几点，才能塑造出权威的法院，让权威的法院作出权威的判决，权威的判决获得当事人的信服，从而使纠纷得到最终的解决。
[①]应松年：国家行政学院法学部教授、博士生导师。
[②]田雨、贾楠：“肖扬在第五次全国行政审判工作会议上强调：保护民权、减轻民负、解除民忧、保障民利、实现民愿”，载于新华网/legal/2007-03/28/content_5908986.htm.
[③]参见国务院总理在十届全国人大五次会议举行的记者招待会上的答记者问内容。
[④]本部分关于英国的资料来源于2006年3月应松年等赴英国考察行政裁判所制度的考察团形成的考察报告。
行政制度体系篇2
【关键词】行政合同；法律制度；体系；内容；构建；论文
【写作年份】2012年
【正文】
在人类管理公共事务的历史上，先后有两种制度发挥了神奇的作用，一个是程序，一个是契约。程序的运用推开了法治文明的大门，实现了驯服统治者、把权力晒在阳光下的梦想，人类自此可以与恣意和专横的人治相揖别；[1]契约的运用则使人类找到了通往善治的阶梯，实现了治理方式的刚柔并举，使公民有序参与政治、[2]人人皆享治权在技术上成为可能，并可藉此破解“主仆关系”名实难符的千古难题。抉微钩沉，契约的观念与实践在人类社会发展的各个阶段、领域和层面都可或清晰或隐约地呈现，实可作为认识人类生活样法[3]的一个重要面向，亦可作为穿越政治理论迷宫的一种理性力量。由契[4]而治，行政合同[5]是最为典型的实践形态。本文聚焦于此，拟以契约理念为据分析中国行政合同法律制度宜尽速建立的原因、根据、体系、内容和方式。
一、构建中国行政合同法律制度的原因和根据
行政合同是设立、变更、终止行政法律关系的合意。[6]行政合同法律制度是运用法律规范调整行政合同关系所形成的各种制度的总称。构建中国行政合同法律制度，首先要清除认同上的障碍，包括实践认同、理论认同和立法认同三个方面。现在看来，实践层面早已不排斥通过行政合同手段达成行政目的，理论上也可找到行政合同的生存空间，因此重点应放在通过实务素材的归纳整理和理论层面的缜密论证推进立法认同与法制确立。笔者认为，宜尽速构建中国行政合同法律制度的原因和根据在于：
（一）行政合同在实践中客观、长期、普遍存在
首先，行政合同在实践中客观存在。随着单方行政向契约化行政的转变，难以为私法原理和规范所调整的行政合同在行政管理中的实际应用已是不争的事实。例如，为推行计划生育基本国策，实践中运用了计划生育合同，成为“加强计划生育管理与服务工作的一项有效措施。”[7]又如，我国市政公用事业市场化进程中，主管部门通过与获得特许经营权的企业签订特许经营协议，“构建起了一个既鼓励私人投资又能维护公共利益的公私伙伴关系”。[8]类似的例子不胜枚举。可以说，通过行政合同达成行政目的，已经成为现代社会中行政主体不可不运用的一种法律手段。在制定《合同法》的过程中，部分学者对“中国现实中有没有行政合同”[9]提出了质疑，但客观来讲，那场争论的焦点是行政合同的性质和范围应当如何认识，以及“是否要由合同法调整”[10]的问题，而不是行政合同在客观上是否存在的问题。对部分学者心中关于行政合同的“巨大问号”，[11]现实已经给出了最雄辩的回答。
其次，行政合同在实践中长期存在。行政合同与民事合同的胶着状态导致我们难以精确锁定行政合同究竟滥觞于何时、何处。[12]但一般认为，行政合同是我国改革开放的产物。[13]中共十一届三中全会之后，在农村，农民通过行政合同获得了土地使用权，开创了农村生产经营承包责任制，实现了农业领域的巨大变革。中共十三大进一步明确提出：“无论哪种经营责任制，都要运用法律手段，以契约形式确定国家与企业、企业所有者与企业经营者之间的责权利关系。”从而把行政合同的实践扩展到工业、商业、交通运输、外贸、基建等其他领域。[14]作为民主化与市场化两大潮流交互作用的产物，行政合同因具有与现代政府相契合的品格，得以在行政实践领域长期存在。
最后，行政合同在实践中普遍存在。行政合同的普遍性表现在：第一，它普遍存在于行政管理的各个领域，包括政府特许经营领域，国有土地使用权出让领域，国有资产承包经营、出售或者出租领域，政府采购领域，政策信贷领域，行政机关委托的科研、咨询领域等；第二，它已经发展出丰富多样的形态，包括行政协作合同、行政录用合同、公务执行合同、行政委托合同、特许经营合同、行政给付合同、行政捐赠合同、行政和解合同、征用征收补偿合同、损害赔偿合同、公务悬赏合同、公房租赁合同等；第三，它仍处于快速扩展的进程中。随着民主行政、给付行政的推进，行政合同的应用空间越来越大。而且，治安承包合同之类的行政合同的出现，表明行政合同正向传统认为不宜使用行政合同的领域（如干预行政领域）渗透。行政合同的普遍性意味着它已经成为一种常态性的行政行为，[15]在行政实务中逐渐占有一席之地。
（二）行政合同具有为现代行政所必需之独特功能
行政法律关系的设立、变更、消灭，可以通过两种方式实现：一是基于法律规定；二是经由意思表示。经由意思表示设立、变更、消灭行政法律关系的情况，又可两分：一是行政主体以其单方意思表示设立、变更、消灭行政法律关系；二是行政法主体以各方一致的意思表示设立、变更、消灭行政法律关系。行政合同的本质，就是以一致的意思表示设立、变更、消灭行政法上的权利义务关系。
基于这个本质，行政合同所具有的功能可以概括为十个方面：①设权功能。即通过行政合同创设当事人的权利义务。法谚曰：“契约即当事人之间的法律。”法律具有设权功能，行政合同在一定限度内有与之相同的功能。[16]②保障功能。[17]即通过行政合同保护当事人及其他利害关系人权益。行政合同为当事人参与作出行政行为提供了机会，当行政相对人参与作出最终决定的过程受到保障时，其结果自然比未经行政相对人参与的行政行为更能保护其权益。③控权功能。即通过行政合同控制政府权力的设定、运行及扩张。控权功能主要体现在行政合同要求政府平等对待相对人、尊重相对人意志、重视相对人的权利，要求政府有信用和责任感。[18]④调和功能。即通过行政合同调和当事人之间的冲突。行政合同的内容较具弹性，更容易取得各方当事人需求的最大公约数，进而能调和利益冲突，降低达成行政目的的成本。⑤组织功能。即通过行政合同形成行政机构之间的协调关系。被称为当代政府主要构筑物的合同，是联系传统政府框架中互不协调部分的主要介质和填补国家机构漏洞的重要成分。[19]⑥替补功能。即通过行政合同替代或补充行政决定。由于行政合同也是达成行政目的的手段之一，行政主体在履行公务时多了一个可供选择的利器。⑦规范功能。即通过约定了当事人权利义务的行政合同的法律效力规制和约束当事人的行为。行政合同是当事人之间的“法律”，意味着行政合同具有相当于法律的效力，用以羁束和规范当事人的行为。⑧动员功能。即通过行政合同动员私人以其力量和资源协同行政主体达成行政目的。该功能使行政主体可以利用私人的力量和资源，而非仅仅其自身的力量和资源为大众创造福社。⑨参与功能。即通过行政合同使行政相对人和其他利害关系人得以参与公共事务。行政合同的订立、履行需要行政主体与行政相对人以“等值”的意思表示就有关公务进行协商、谈判、订立方案、执行，这个互动的过程，也即行政相对人参与从事公务的过程。⑩效率功能。即通过行政合同提高政府活动的效率。一般认为行政决定的优势是效率，行政合同的优势是民主。实际上，行政合同在订立环节的优势是民主，在执行环节的优势是效率，总体上兼具民主与效率两种价值。
前述功能决定了行政合同是宣示现代行政理念[20]不可或缺的重要载体，是推行现代行政政策不可或缺的基础平台，是管理现代行政事务不可或缺的基本方式，一言蔽之，是现代行政不可或缺的法律手段。[21]
（三）法制缺位限制了行政合同的发展及其功能的发挥
法制缺位的主要表现是：第一，立法机关尚未明确接受和使用“行政合同”这个概念，也未就与行政合同概念相对应的内容和问题进行系统立法；第二，行政合同应当适用的基本规则，在立法层面付之阙如；第三，对特定类型的行政合同（如国有土地出让、转让合同，政府采购合同）的立法，规范密度较低，关键问题语焉不详。
法制缺位已经成为影响行政合同自身发展及其功能发挥的瓶颈。首先，法制缺位使行政合同欠缺发展之基本条件。作为契约性要素和权力性要素的融合体以及私法与公法嫁接的成果，行政合同是原有制度体系中的不稳定因素和变革力量，“可能会产生诸多的变异”。[22]如果不通过法制给其一个应有的名分，受到既存法制（如《行政诉讼法》、《政府采购法》）挤压的行政合同，只能作为行政创新实验在极小范围内存在，难以名正言顺地推广和持续应用，勉强为之将被视为违法。[23]其次，法制缺位使行政合同的价值和作用无从施展。根据我国台湾地区的经验，“行政契约作为一种达成行政目的之手段，其功能之发挥，既需有学理上的论证、观念上的突破，亦需有立法上的建制”。缺少法制支持，行政合同在运作中往往“遁人私法”，损及公共利益和人民个体之利益。再次，法制缺位使行政合同的风险和弊端无法避免。行政合同不仅有正面价值和优势，也伴生着相应的风险和弊端。在日本应用行政合同的历史上，就曾出现“行政主体廉价出卖行政权”[24]的现象；而美国的实践证明，行政合同的广泛应用在某些情形下“会导致可怕的后果”，“使得政府能够通过委任逃避宪法审查”。[25]这是因为，在制度缺位的情况下，行政合同的使用者就能通过合意违反或逃避法律规定，将直接当事人的满意凌驾于公益之上，谋取私利或转嫁公共责任，损害公共利益或第三人利益。[26]最后，法制缺位阻碍了关联问题的妥当解决。制度之间具有相关性，行政合同制度缺失，负面作用也将殃及关联问题。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条[27]规定的公用征收补偿协议是典型的行政合同，应适用公法规则。但按照现行行政诉讼制度，行政案件原被告两造恒定，尚无法容纳“官告民”案件，且不能为法院所“完全管辖”，这必然会影响公用征收有关问题的解决。[28]
（四）理论争议不是拒绝或推迟建立行政合同法律制度的理由
立法需要理论上做充分准备，但并不要求达成理论共识（即便是基本共识）。理论共识与法制构建之间是互促关系而非先后关系，不能以一方作为另一方的前提。从经验来看，理论争议较大的问题，有时恰恰需要立法建制来结束或减少争议。在德国，对于能否以合同方式形成行政法律关系的争论一直持续到1976年《行政程序法》的公布实施，即为适例。[29]就德国行政合同立法而言，需汲取的教训则是，“德国联邦行政程序法立法时对行政合同之相关规定，不但呈现片段之情形，且留下许多解释上和立法政策上之疑问，而且自宪法角度言，亦不无缺失。此均为可理解之现象，盖立法当时或甚至更早以前，行政法学毕竟较为封闭，集中讨论行政契约之合法性，而未进一步讨论其‘形成性’，尤其行政合同如何进一步形成有关之议题”。[30]因此，两个方面都要强调：一是不能因有关问题尚无定论而拒绝或推迟立法；二是不能因有证成行政合同的现实任务而忽略制度的内在构造。
二、中国行政合同建制模式之选择
公私法二分是中国法律体系事实上所使用的一项法律技术。行政合同作为行政性要素与契约性要素的融合体，如何嵌入以公私法二分为基础的法秩序，是一个为获得相应便利而不得不承受的负担。归纳起来，可供选择的解决方案有三种：一是私法模式，即通过私法规则调整行政合同关系；二是公法模式，即通过公法规则调整行政合同关系；三是拆分模式，即拆分行政合同中的行政性要素与契约性要素，用公法规则调整其中的行政性要素，用私法规则调整其中的契约性要素。中国行政合同的建制应选择公法模式，理由如下：
第一，行政合同关系本质上是一种应由公法规则调整的行政关系。从所处领域看，行政合同发生在行政管理关系中，而非民商事领域；从活动目的看，行政合同的使用是为了增进社会福社，而非增进个人利益（即便事实上可能确实增进了个人利益）；从法律属性看，行政合同是一种可以取代或补充行政决定的法律行为，而非民事法律行为；从行为内容看，行政合同是直接执行公务的活动，而非单纯私人间事务之处置。据此可以判定，行政合同关系的本质是行政关系，而非民商事关系，应由公法规则调整。尽管行政合同中既含行政性要素，又含契约性要素，但细研之，契约只是形式和手段，行政才是实体和目的。所以，对行政合同而言，行政性是第一位的特征，契约性是第二位的特征。通过公法规则调整行政合同关系，抓住了问题的实质，反之则舍本逐末。
第二，公法模式相对于其他两种模式而言具有比较优势。与私法模式相比，公法模式的优势主要体现在两个方面：一是更能胜任监督权力、[31]保障权利、平衡公私利益的任务。法律调整行政合同关系的活动是一个监督权力、保障权利、平衡公私利益[32]的过程，公法规则对此更能胜任。尤其是我国尚处于依法治国的初级阶段，无关之行政权力擅自进入行政合同的情况并不罕见，通过行政合同损害人民权利的情况并不罕见，以“不正当连结”破坏对价给付之相当性原则的情况并不罕见，需要通过公法规则来监督公权力，保障私权利，平衡公私利益，而私法规则因欠缺相应的机制而力有不逮。二是更适合一并调整交织了公私要素的行政合同问题。在私法模式中，基于行政行为所具有的既决力，[33]私法规则对行政合同的调整仅限于审查其无效性，此外则应予以尊重，从而使行政主体立于受特别保护的状态，过度加剧权利配置的倾斜性。而行政诉讼的权利倾斜性配置与行政程序恰好反向，可确保权利义务结构和格局总体上的平衡。通过行政诉讼处理行政合同纠纷的方式是在审查行政行为合法性的同时，一并解决与之有着内在关系的行政合同纠纷。[34]简言之，对于融合了行政性和契约性两种要素的行政合同而言，其纠纷在公法框架内能够完全解决，在私法框架内只能部分解决。拆分模式是将行政合同的契约性要素与行政性要素剥离开，与契约性要素有关的问题由私法调整，与行政性要素有关的问题由公法调整。这种做法虽可看做一种将行政合同嵌入我国现行法律制度的努力，但是，行政合同是契约性要素与行政性要素的融合，而非简单拼加。从一个有机体中剥离出行政性要素或契约性要素，难以想象。这种削足适履的处理模式，无疑在解决了部分问题的同时引发了更多的问题，[35]在简单化处理的同时使问题变得更加复杂，不宜提倡。
第三，反对使用公法模式调整行政合同关系的理由并不成立。反对的理由归纳起来主要有：其一，合同是专属于私法的法律技术；其二，私法模式更有利于保障人民个体之权益；其三，现行行政程序、行政救济制度与公法模式不相兼容。这三个理由都不能成立。首先，合同并不专属于私法。“契约不仅是私法的法律形态，而且也是公法的法律形态。”[36]合同本质上是一种交换，它既可能是经济利益的交换，也可能是政治、社会或其他方面利益的交换，因此既可能被私法所调整，也可能被公法所调整。那种认为私法对合同具有独占性的观点，没有可靠依据。其次，公法模式而非私法模式更有利于保障人民个体之权益。与私法模式相比，公法模式不仅保护合同当事人的权益，而且保护第三人的合法权益；不仅保护经济性、人身性权益，而且保护行政性、政治性、社会性权益；不仅保护人民眼前利益，而且保护其长远利益、根本利益；不仅保护现实利益，而且保护“信赖利益”。据此，从保护的充分性上看，公法模式高于私法模式的保护程度。最后，因现行制度与公法模式不相容而否定公法模式无异于因噎废食。我国行政合同法律制度还没有建立起来，因此，对有关问题的讨论应站在立法的角度上看，考虑的应该是如何填补、修改、完善有关法律制度，而不能止步于现行制度的障碍面前。
第四，通过公法模式调整行政合同关系是我国行政和司法实践所采行的一般做法。在行政实务中，行政合同被国务院正式文件列为与行政规划、行政指导、行政许可等行政行为相并列的行为，[37]在某些地方行政程序立法（例如《湖南省行政程序规定》）中甚至予以明确规定。在司法实践中，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》事实上采用了广义上的行政行为概念，[38]将双方行为也纳人其范畴，进而将行政合同纠纷案件纳人行政审判管辖范畴。2004年最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》，将“行政合同”明确列为一类行政案由。《最高人民法院公报》2007年第4期刊登“大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案”，该案从民事合同与行政合同的区分角度，进一步明确了行政合同应受公法调整的裁判规则。
第五，通过公法模式调整行政合同关系是大陆法系国家较为通行的做法。德、法、日本等国莫不如此。即便在非大陆法系的英国，虽然由普通法院审理行政合同案件，但法院在审理时也要根据行政合同是否涉及管理或公共规制来确定是否适用司法审查。[39]
三、中国行政合同法律制度的体系和内容
中国行政法制孕育自以德国行政法鼻祖ottomayer的学说为蓝本的大陆法系传统行政法理论。因缺乏实务经验，以及未参考该理论体系的后续发展（尤其是其中去高权化部分），在构建时仍坚守行政法律关系属于权力关系，国家意思恒居单方支配地位等观点，认为“国家不得与私人订立合同”，[40]以至于其制度安排与结构不能因应社会需求—特别是在当今所谓“官”民合作关系时代—从而有法制革故鼎新以兼容行政合同法律制度的任务。
笔者认为，一个较完整的行政合同法律制度体系，包括主体制度、权利制度、行为制度、责任制度和救济制度五个方面。
（一）主体制度
主体是第一要素，对主体的设计关涉整个制度的塑造。行政合同的主体制度由主体类型、主体资格和主体法律地位三个方面的内容构成。
其一，主体类型制度。行政合同可能有两个或多个当事人，但作为基础关系的始终是双方主体，可以归纳为行政主体与行政主体、行政主体与行政相对人、非行政主体与非行政主体三种类型：
第一，行政主体与行政主体。[41]又可分为两种情况：一是无隶属关系的行政主体。无隶属关系的行政主体之间，为达成行政管理目的，可缔结行政事务合同、行政协助合同、行政边界协议、行政执法协作合同等。二是有隶属关系的行政主体之间。隶属关系意味着下级行政主体所具有的独立主体资格的克减（甚至在某些情况下的丧失），但这是相对的，由于上下级行政主体之间客观上存在着分权[42]，即便被隶属的行政主体也有相对独立的主体资格，可以为相对独立的意思表示，因此也有与上级行政主体缔结行政合同的空间。[43]
第二，行政主体与行政相对人。也可分为两种情况：一是内部行政领域的行政主体与其所属的公务人员之间的行政合同；二是外部行政领域的行政主体与行政相对人之间的行政合同。对行政合同总体上持否定态度的我国部分民法学者，认为“行政合同的双方当事人都必须是行政机关或者被授予行政权的团体（如中介机构、行业协会）”[44]，因此，行政主体与行政相对人之间不能缔结行政合同。这种观点主要是基于“行政主体与行政相对人只能缔结私法合同”的成见，未见有科学论据作为支撑。
第三，非行政主体与非行政主体。有两种针锋相对的观点：通说认为行政合同的当事人中，至少有一方是行政主体；而另一种观点则认为，非行政主体之间也能成立行政合同。孰是孰非，难下定论—即便在行政合同制度相对发达的德、法等国对此亦不无疑问。[45]笔者认为，可从两个层面讨论：一是在现实层面上，我国行政主体包括行政机关和法律、法规、规章授权的组织，行政合同作为形成行政法上权利义务关系的合意，当然可由行政机关和法律、法规、规章授权的组织以外的具有公共事务管理职能的其他主体缔结，从而形成非行政主体之间的行政合同。[46]二是着眼未来，假设通过行政主体理论的发展将具有公共事务管理职能的其他主体纳人其范畴，那么，非行政主体之间还能缔结行政合同吗？应该说，原则上是不行的，但也不是没有例外。例外情形可分为形式上的非行政主体之间的行政合同和实质上的非行政主体之间的行政合同两类。形式上的非行政主体之间的行政合同又有两种情况：一种是非行政主体作为行政主体的代表与另一非行政主体缔结的合同；[47]另一种是订立行政合同的非行政主体并非真正的非行政主体，其“伪装”、“化身”、“傀儡”的状态具有极高的透明度，以至于常人一望便知其所为行为应直接归属于其背后的真正主角，即行政主体。[48]实质上的非行政主体之间的行政合同出现在所涉及事务具有极高的行政性的领域。[49]只要合同涉及该领域，不论其当事人是否有行政主体，都认为属于行政合同。
其二，主体资格制度。主体资格是指行政合同主体需要具备的条件，凡具备所需条件者，为适格主体。行政主体作为行政合同主体需要满足的条件是：①行政合同中权利义务所涉事务属于行政主体的管辖范围。民事合同当事人超出经营范围所订立的合同原则上有效；[51]与此不同，超越事务管辖范围缔结的行政合同原则上无效。②行政主体对所涉事项拥有裁量空间，或所谓“处置余地”。只有拥有裁量空间的行政主体其活动才有可选择性，当裁量空间被压缩至零，行政活动不再具有可选择性，就失去了缔结行政合同的资格。行政相对人作为行政合同主体需要满足的条件是：①具有行政法上的权利能力和行为能力。权利能力是成为权利和义务载体的能力，行为能力是能够以自己的行为依法行使权利和承担义务的能力。②符合法律规定和行政主体依法确定的其他条件。
其三，主体法律地位制度。行政合同主体法律地位是行政合同当事人在法律所规范的行政合同关系中所处的位置，它用来表示权利和义务的相应程度。一种观点认为，行政合同存在于行政管理领域，其性质属于一种行政关系，双方的权利义务并不对等，因此双方的地位也无平等可言。甚至有学者认为，双方当事人主体地位是否平等是区分行政合同与民事合同的重要标准。另一种观点认为，[52]合同的本质是合意，而合意的基础是双方法律地位的平等。如果法律地位不平等，一方就能将自己的意志强加给另一方的情况，这是强制而非合同。严格来说，这两种观点都有失偏颇。行政合同可分为对等行政合同[53]和不对等行政合同[54]两种类型，不同类型行政合同其权利义务的相应程度不同，法律地位也因此而不同。前述两种观点明显针对的只是不对等行政合同。单就此而言，近年来在行政合同制度较为发达的法国以及其他一些西方国家确实出现了平等化的思潮和势头，但“平等化”倾向不等于普遍的“平等”，不足以据此主张不对等行政合同主体的法律地位应完全平等。况且行政合同只是达成行政合同、实现公共利益的一种手段，主体双方完全平等的法律地位虽值称道和向往，但在行政管理领域里往往无助于甚至有碍于行政目的和公共利益的实现。因此，笔者主张，在不对等行政合同中，应当容许行政主体与行政相对人之间根据公益重要程度等因素保持一种符合比例原则（必要的、适当的、相称的）的不对等法律地位的状态。
（二）权利制度
权利制度的作用在于配置权利。权利配置有两种方式：[55]一种是制度化的方式或规则的方式；另一种是衡平的方式或个案的方式。相比之下，后一种方式较为不重视规则的一般性，过多受具体案件中具体事实的左右，因此不容易产生一般的、确定的法律上的权利概念和权利预期；而制度化的权利配置能够“以合乎情理的确定性证实一种预见”[56]，因此为当前中国行政合同实践所急需。
行政合同权利制度的核心问题是为主体配置权利。[57]对等行政合同因当事人双方实力相当，其目标亦为同向，不需特别之配置。而就不对等行政合同的权利配置来说，一方面要考虑如何将行政相对人的目标加总为行政主体的目标，调动行政相对人的积极性，使行政主体的目标通过行政相对人的行为而实现，因此有必要在二者之间配置契约性的权利义务，以经济平衡为原则满足行政相对人的功利性需求，经此而增进公共福祉；另一方面，还要考虑如何确保行政合同所预期的特定行政目的的实现，并避免不对等行政合同所可能发生的种种弊端，如“出卖公权力”或利用公权力欺压行政合同相对人，因此有必要在二者之间配置行政性的权利义务，使行政主体在行政合同中具有主导性，同时受行政程序法之约束。[58]行政主体作为合同当事人与公共事务管理职能承担者两种身份的混合，以及相应产生的契约性权利与行政性权利的交融，使不对等行政合同总体呈现出权利倾斜性配置之格局。[59]
契约性权利主要表现为：①对是否订立行政合同以及合同具体内容等有一定的选择权。[60]②行政相对人有根据其给付获得相应对价的权利、要求行政主体兑现承诺（如优惠政策）的权利，行政主体有根据合同要求相对人为或不为一定行为的权利。③因出现不可预见的重大情势变更，如依原约定显失公平，当事人一方可请求对方适当调整合同内容；如不能调整，有权终止合同。
对行政主体而言，其行政性权利包括：①对行政合同的履行有权进行指挥、检查和监督。[61]②在符合合同目的及维持经济平衡前提下有权单方变更给付内容。③为防止或免除对公共利益之重大损失，经适当说明理由并支付合理补偿，有权单方解除合同。④当出现不可预见的重大情势变更，如相对人依原约定显失公平，行政主体为维护公益，有权在补偿相对人损失后，命其继续履行原约定义务。⑤对不履行行政合同义务的相对人，可依法强制执行并科以处罚。⑥在行政合同内容不明确或存在分歧的情况下，有权进行解释。对行政相对人而言，其行政性权利包括：①行政参与权。②知情权，尤其有权要求行政主体对其单方变更、解除合同的行为说明理由。③陈述申辩权，尤其有权要求在行政决定影响其重要权益时举行听证。④有权获得必要的指导与协助。⑤有权要求保障其权利及信赖利益。⑥因维护公益或行政主体在行政合同关系外行使与行政合同有直接必要之关联的公权力，导致行政相对人在履行义务时显增费用或受其他不可预期的损失，有权要求行政主体补偿其损失。⑦有申请行政复议及提起行政诉讼的权利。⑧当行政主体违法行为侵犯其权利，有权获得赔偿。
（三）行为制度
行政合同是一种双方行政法律行为，与民事法律行为以及单方行政法律行为相比，对其研究尚为短板。行政合同行为制度主要包括行为成立、行为生效、行为有效、行为效力、行为消灭等方面的内容。
行政合同行为的成立是指行政合同符合一定条件即视为客观存在或具备行政合同质的规定性，它意味着行政合同订立过程的完成。行政合同行为因应不同类型而有竞争缔约、强制契约、协商缔约等订立方式之分（例如行政和解合同应以协商而非其他方式缔结），须遵循告知、听证、确认、签订、说明理由等程序性制度。行政合同行为的成立要件有一般和特殊两个方面的内容。仅就一般要件来说，包括以下几项：①主体要件，即除有法律许可之特殊情形外至少有一方缔约者为行政主体。[62]②标的要件，即具有涉及行政事务的标的（物或行为）。③内容要件，即具有执行公务的内容。④目的要件，即具有创设行政法上权利义务关系的效果意思。⑤意思表示要件，即具有一致的意思表示。⑥形式要件，即具有固定合意之载体。不具备成立要件的行政合同行为被称为行政合同行为不存在或假行政合同行为、非行政合同行为。
行政合同行为的生效是指已经成立的行政合同行为在符合特定条件时开始产生全部或部分法律效力。行政合同行为的生效容易与行政合同行为的有效混淆在一起，区分二者的要点是：生效是程序上的概念，有效是对实体的判断；生效应是一个过程，有效则是一种状态；生效侧重于事实判断，有效侧重于法律价值判断；生效指向行政合同行为发生法律效力的时间问题，有效指向价值考量后的定性问题；生效的对应概念是不生效，有效的对应概念是无效。行政合同行为生效后，也会因不具备有效要件，依具体情形而溯及既往或非溯及既往地失去全部或部分效力。行政合同行为的生效要件包括：①前提要件，即行政合同行为业已成立。②形式要件，即行政合同当事人签字或者盖章。③特殊要件，即行政合同附款所设定的延缓条件成就或始期届至；行政合同损及第三人权利的，得到第三人书面同意；行政合同的订立需其他行政主体的批准、同意或会同办理的，已经取得批准或同意。[63]④消极要件，即行政合同行为无明显且重大违法之情形。
行政合同行为的有效是指对已经成立的行政合同行为认可其对相关人具有相当于法律的效力。[64]行政合同行为的有效要件包括：①主体要件，即主体适格。[65]②标的要件，即标的确定并具有履行的可能性。③内容要件，即内容不违反法律及公共利益。④意思表示要件，即意思表示自愿真实。⑤程序要件，即符合法律规定的程序。⑥形式要件，即符合法律规定的形式。[66]
依法成立的行政合同，对当事人具有法律约束力，当事人不得擅自变更或解除合同；行政合同生效后，当事人应当按照约定履行自己的义务。由此可将行政合同行为的效力分为行政合同行为成立后的法律约束力与行政合同行为生效后的合同效力。行政合同行为成立后的法律约束力主要包括：①存续力，即行政合同行为一经成立，非有法律上之原因，得以不可争议地以及不可变更地持续存在。②既决力，即行政合同行为成立后，所有主体都应当尊重，并以其作为其活动的事实要件，行政主体在后续程序中不得予以规避或为实质变更，其他主体不得作出与之相左或相冲突的行为。③协作力，即在行政合同行为成立但未生效的情况下，当事人负有促使其生效的义务，而不能消极作为或阻碍其生效。行政合同行为生效后的合同效力主要包括：①请求力，即当事人根据法律规定或约定直接向对方请求为或不为一定行为的效力。②实现力，即强制义务人履行合同以实现行政合同目标与内容的效力，该效力是当事人经合意将行政合同交付执行而获得的，[67]但依法律规定或所涉事项之性质（如行政合同之履行直接关系到公众不可或缺之公共物品的供给时）得由行政机关直接行使强制执行权的不在此限。
行政合同行为的消灭是指行政合同行为因效力的终止而使其在法律上不复存在。行政合同行为消灭的情形包括：①因无效而消灭，即存在严重且明显瑕疵[68]的行政合同行为因自始无效，经有权主体宣告或当事人直接“无视”而消灭。[69]②因撤销而消灭，即存在瑕疵的行政合同行为因存在瑕疵，经有权主体撤销而消灭。③因解除而消灭，即已经生效但未消灭的行政合同，可基于当事人单方或双方一致的意思表示而解除，从而消灭。[70]④因实现而消灭，即无瑕疵或有瑕疵但未被撤销的行政合同行为因内容得以实现或付款期限届满、付款条件满足而自然失效。
（四）责任制度
责任制度规范的是因违反行政合同的约定义务、附随义务以及法定义务而强制行为人承受的法律负担，它与权利制度、行为制度并立为行政合同法制之本体性制度，但也最易被忽视。行政合同责任在内容上由义务、归责和负担三部分组成，在结构上是顺次构成的立体关系。
行政合同责任根据不同标准可分为多种类型：①根据承担责任主体之不同，可分为行政主体责任与行政相对人责任。②根据责任准据之不同，可分为违法责任与违约责任。③根据责任性质之不同，可分为缔约责任、行政合同无效责任、有效行政合同的违约责任、行政合同中的侵权责任、后行政合同责任。④根据所适用法律之不同，可分为民事责任、行政责任和刑事责任。
严格地说，不同类型的行政合同责任，其归责原则、负担内容和责任构成大相径庭，不宜笼而统之地概括。限于篇幅，本文仅对行政主体的违约责任、侵权责任、公平责任和担保责任做一分析。第一，违约责任。违约责任的构成要件是：①存在违约的事实。②对违约存在过错。③违约损及对方合法利益。行政主体承担违约责任的方式包括继续履行、解除合同、赔偿损失等。第二，侵权责任。侵权责任的构成要件是：①行使了公权力。②公权力的行使具有违法情形。③相对方合法利益受损。④违法行使公权力行为与损害结果之间具有因果关系。行政主体承担侵权责任的方式包括停止侵权、返还财产、恢复原状、金钱赔偿、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等。第三，公平责任。公平责任的构成要件是：①履行合同中发生了不可预见的情形。②行政相对人因不可预见的情形遭受重大经济损失。③相对人所受之损失不可归责于双方当事人。[71]第四，担保责任。担保责任的设置是为了防止行政主体通过行政合同转嫁其责任，内容主要包括：①给付不中断的担保责任。②维护与促进竞争的担保责任。③持续性的合理价格与一定给付质量的担保责任。④权利保障义务及国家赔偿责任的承担。[72]
（五）救济制度
救济制度的作用在于实现权利、落实责任、化解纠纷，它包括非诉救济和诉讼救济两方面的内容，[73]其中处于主体地位的是行政仲裁制度、行政复议制度和行政诉讼制度。
行政仲裁主要适用于内部行政领域的行政合同纠纷，适例为行政聘任合同所产生的争议，可根据《公务员法》第100条、《劳动人事争议仲裁办案规则》第2条的规定向人事争议仲裁委员会申请仲裁。[74]行政复议和行政诉讼主要适用于外部行政领域的行政合同纠纷。内部行政领域行政合同纠纷，涉及相对人重要权益的，也应逐渐突破“特别权力关系”的理论，允许相对人通过行政复议和行政诉讼等途径寻求救济。[75]
四、中国行政合同建制之展望（代结语）
即便再不敏感的学者，似乎都能留意到行政法正在全球范围内发生一场结构性的变革。英国学者宣称：“在一个混合式行政的时代，在一个对公权力和私权利的创造性相互作用极其依赖的时代，合同乃行政法之核心。”[76]中国学者认为，新行政法的特征是“公中有私、私中有公”。[77]行政合同之建制，既是因应这个变革的行动，也是革故鼎新的结果。而经此推动治理方式之改良，政府角色之校正，公共福社之增进，亦非不能设想。
在成文法国家，由司法机关创制法律解释性规则以“弥合法律织物的漏洞”、“熨平法律织物的褶皱”固然作用甚巨，但正如新分析实证主义法学创始人哈特在分析法律的概念时所归纳的，法律是“原生规则”（primaryrules）和“派生规则”（secondaryrules）的结合，后者虽仰赖司法，但前者则倚仗立法。对于我国行政合同立法来说，社会需求明显而巨大，实务和理论准备工作亦颇有基础，时机已经成熟，宜尽速开展。首选方案是在统一的行政程序法典中就行政合同的有关规则与其他行政行为一并规定。但虑及行政程序法典的出台尚无时间表，加之立法机关对行政合同某些问题或仍存疑，作为次选方案，可由国务院制定《行政合同条例》，先行先试，以观后效。而与之关联之行政复议、行政诉讼等制度亦有相应修订之必要，以无碍于行政合同法律制度的形成。[78]
【作者简介】
江必新，法学博士，最高人民法院副院长。
【注释】
[1]“正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”美国大法官williamo.douglas的法谚可资佐证。“justicewilliamo.douglas’scommentinjointanti-fascistrefugeecomm.v.mcgrath”,seeu-nitedstatessupremecourtreports（95law.ed.oct.1950term），thelawyersco-operativepublishingcompany,1951,p.858.
[2]中共十七大报告指出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛的动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业”，并将“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义，公民政治参与有序扩大”明确作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求之一。
[3]梁漱溟先生说：“文化非别的，乃是人类生活的样法。”参见梁漱溟：《东西文化及其哲学》，商务印书馆1922年版，页24。
[4]《说文解字》：“契，大约也。”《汉书》颜师古注：“约，要也，谓言契也。”
[5]严格来讲，行政合同与行政契约是不完全相同的两个概念，但本文为论述方便，依学界通常做法，不作区分。
[6]包括合意的表现形式。
[7]张维庆（国家计生委主任）：《关于规范计划生育合同管理的讲话》,2002年8月7日国家计划生育委员会办公厅转发。
[8]宋华琳：“市政公用事业特许契约中的退出机制”，载余凌云主编：《全球时代下的行政契约》，清华大学出版社2010年版，页56。
[9]梁慧星：“讨论合同法征求意见稿专家会议上的争论”，《法学前沿》第二辑，法律出版社1998年版。
[10]王利明：“合同的概念与合同法的规范对象”，《法学前沿》第二辑，法律出版社1998年版。
[11]余凌云教授认为这是学者们“身处其境，却似在梦寐之中，不敢确认这个实在，更不敢触摸这个实在！”余凌云主编，见前注[8]，页2。
[12]这是学界没有论及行政合同起源问题的根本原因。
[13]参见应松年主编：《行政行为法—中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社1993年版，页594；刘莘：“行政合同刍议”，《中国法学》,1995年第5期；孙笑侠：“契约下的行政”，《比较法研究》1997年第3期；余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版，页3-4。至于计划体制下，根据指令性计划签订的经济合同是否属于行政合同的范围，争议较大。应松年主编，同上注，页591。
[14]应松年主编，见前注[13]，页594。
[15]val.hoffmann-riem/schmidt-aβmann（hrsg.），konflikt-bewaltigungdurchverhandlun-gen,1990，s.5.
[16]行政决定则因受制于“无法律即无行政”原则而在该功能上有所逊色。
[17]vgl.schmahl,derverwaltungsrechtlichevertrag:einwegzurburgernahe,vr1984，s.308ff.
[18]孙笑侠教授认为，行政合同的本质，既是政府用来加强经济干预的手段，又是公民对政府权力进行限制的方式。孙笑侠，见前注[13]。
[19]参见于安：《降低政府规制—经济全球化时代的行政法》，法律出版社2003年版，页138；王克稳：《政府合同研究》，苏州大学出版社2007年版，页25。
[20]杨解君教授认为行政合同所能承载的理念包括平等理念、自由意志理念、诚信理念、义务责任理念以及和解理念，这几方面可以总称为契约理念。参见杨解君：《中国大陆行政法的革命—契约理念的确立及其展开》，元照出版公司2009年版。
[21]根据德国和我国台湾地区的经验，凡属于复杂、非典型的案件，须倚重当事人知识与经验之领域，须取得当事人之协助或配合以完成执行之领域，及具有不同法律关系之领域，宜以行政合同为之。参见黄锦堂：“行政契约法主要适用问题之研究”，载台湾行政法学会主编：《行政契约法与新行政法》，元照出版公司2002年版，页33-34。
[22]余凌云：“对行政契约的三点感悟”，载余凌云主编，见前注[8]，页5。
[23]由此导致不乏契约观念的张扬和契约政策工作的不断尝试，但是作为一种持续应用和可予司法审查的契约制度却是罕见的。
[24]（日）南博方：《日本行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社1988年版，页64。
[25]（美）朱迪•弗里曼：“契约国家”，载（美）朱迪•弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，页494。
[26]这种情况，在我国目前也现实存在，例如“由于深受国家改革开放方针和形象的影响，已经发生的水务、道路桥梁建设等合作型特许专营合同纠纷，极大地危及了国家利益的安全性，然而沿用的是民事合同制度的纠纷处理方式和思维观念，这是造成危及国家利益安定性的一个主因。”于立深：“中国行政合同制度的实践与发展—透过行政合同判例和法律文书的观察”，载余凌云主编，见前注[8]，页41。
[27]该条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提讼。”
[28]关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条中规定的“补偿协议”，有人认为属于民事合同，主要有两个理由：一是“行政合同”的提法没有法律依据；二是如果认定属于行政合同，“官告民”的纠纷在现有制度框架下解决不了。实际上，这两个理由都不能成立。“行政合同”虽然还不是一个法律用语，但国务院和最高人民法院的正式文件里都已经使用了这个概念。另外，因为没有配套救济制度就不承认其法律属性，是逻辑上的本末倒置。笔者认为，首先要承认其行政合同属性，并据此推动行政诉讼相关制度的改革。在改革前，仍可通过“民告官”模式消化大部分纠纷（即行政主体如欲救济其权利，可在法律允许的情况下通过其公权力行为而“自力救济”，从而把相关纠纷消解在既有的“民告官”模式中）。
[29]当然，在德国，即便在相关法律规范已经存在数十年之久的今日，仍有部分学者提出对行政合同的怀疑，认为行政合同与民事合同无区分之必要。但这种意见已经日益式微。参见gunterputtner，widerdenoffentliche-rechtlichenvertragzwischenstaatundburger,dvbi1982，s,122ff.
[30]黄锦堂：“行政契约法主要适用问题之研究”，载台湾行政法学会主编，见前注[21]，页16。
[31]如前文提到的相互串通损害公共利益的情形。
[32]在所有的政府合同中，都需要在公共利益—即正当使用纳税人所纳税款和确保公法政府合同制度的正当性（integrity）—与政府订立合同的另一方当事人之间的利益之间做出平衡。参见（美）danielj.mitterhoff:“建构政府合同制度—以美国模式为例”，杨伟东、刘秀华译，《行政法学研究》2000年第4期。
[33]既决力系指行政主体对有关事项作出决定后，应得到尊重，并以其作为裁决的事实要件，行政主体在后续程序中不得予以规避或为实质变更，其他主体不得作出与之相左或相冲突的决定或裁判。既决力包括跨程序拘束力、构成要件效力以及特定情形下的确认效力。
[34]根据《若干解释》第97条的规定，人民法院审理行政案件，除依照《行政诉讼法》和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。这为通过行政诉讼一并解决行政合同纠纷提供了程序保障。
[35]“行政契约中的其他行为怎么办？尤其是那些与行政机关变更或废止契约的行为有着内在关联的行为，在诉讼中是否一并审查？要是审查，就很可能会审查到契约当事人是否存在先行违约的问题，这是否妥当？等等。”余凌云：“论对行政契约的司法审查”，《浙江学刊》2006年第1期。
[36]（德）赫费：《政治的正义性》，庞学铨、李张林译，上海译文出版社1998年版，页388。
[37]2004年3月22日国务院《全面推进依法行政实施纲要》，要求“充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。2004年6月28日，总理在《全面推进依法行政努力建设法制政府》电视电话会议中再次重申：“对不需要行政许可但需要政府管理的事项，要强化间接管理和事后监督，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同的作用。”
[38]参见其第1条的规定。
[39]cf.p.p.draig,administrativelaw，sweet＆maxwell,1994，pp.567-568.
[40]mayer，zurlehrevomoeffentlich-rechtlichenvertrage,aoev3，s.42（1888），zitiertnachcathrzncorrell，problemreicheundmoglichkeitendesoffentilich-rechtlichenvertrags,doev1998，s363（366）．
[41]需要注意的是，行政机关或授权组织作为行政相对人与行政主体缔结的行政合同，属于行政主体与行政相对人之间缔结的行政合同，而不是行政主体与行政主体缔结的行政合同。此外，有一种观点认为，行政主体之间的合同不是行政合同，而是行政协定（参见应松年：《依法行政十讲》，中央文献出版社2002年版，页118-119）。理由主要有两点：一是它不适用行政优益权并且不宜由法院管辖（刘莘，见前注[13]）；二是行政法学主要研究行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，而行政主体之间的协议基本上不涉及或不直接涉及相对人的权利义务（参见应松年、杨伟东编：《中国行政法学20年研究报告》，中国政法大学出版社2008年版，页477）。这个观点是否正确？笔者认为，不能以对错来认定，关键在于行政合同如何界定。按照通说，行政合同是以合同的形式形成行政法上的权利义务关系，自然可以涵盖行政协定。行政优益权是部分（而非全部）行政合同所具有的特征，不能反过来作为识别行政合同的标尺。
[42]《中华人民共和国宪法》第107条第1款规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第3款规定：“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”根据上述规定，法律、行政法规明确赋予地方人民政府的职权，县级以上地方各级人大及其常委会、县级以上地方各级人民政府不得擅自改变。这一点也为《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于上级人大或政府是否有权将下级行政机关的职权上收的答复》所重申。
[43]有一种源于法国的观点（在我国也有人主张）认为，一个公法人不能同时表达两种意思，将同属于一个公法人的机关间合意视为行政契约无异于承认有所谓自己与自己缔结的“单人契约”（b.del-gros,l’unitedelqpersonnalitejuridiquede1’etat,paris,l.g.d.j.，1976，p83ets.，citeparl.richer,op，cit.,p.ll.）。然而，这种严格立场与行政实务之发展不尽相符。学者亦指出将缔约能力与法律人格连结在一起，无疑是受到私法上“行为能力”概念的影响，在公法范畴里，应当由“权限”概念作为最重要的概念。换言之，只要享有法定权限，即可在权限范围内表达意思，缔结行政合同。参见陈淳文：“公法契约与私法契约之划分”，载台湾行政法学会主编，见前注[21]，页148。
[44]梁慧星：“中国统一合同法的起草”，《民商法论丛》第9卷，法律出版社1997年版，页29-30。
[45]德国实务中承认私人间行政合同的情况，比如根据《建设法典》第110条的规定，需用土地人（私人）与拟被征收土地的所有人，在征收机关的组织下，就土地征收事项达成协议；又如根据《德国水利法》第95条的规定：“维护水道之义务，经高等水利机关之同意，得以协议之方式由他人承受，发生公法效力。”（有关争议请参阅alfonsgern,dertragzwischenpratenuberoffentlichtlichberechtigungenundverpflichtungen,1977,passim）在法国，根据王名扬先生的介绍，例外情况下，非行政主体之间也可成立行政合同，例如公私合营公司与建筑企业签订的高速公路建筑契约和国有公路建筑契约，私人作为公法人的人和其他私人所签订的契约（参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，页185）
[46]例如社会行政主体缔结的行政合同。
[47]法国称之为“委任契约”（lecontratdemandat）
[48]chenchwen-wenlessituationstransparentesendroitadministratiffrancais，lille,pressesuniver-sitairesduseptentrion2001，pp.179etss.
[49]在法国，称为“国家的本质性任务”领域。目前判例所承认的国家的本质性任务领域仍围绕在有关国有道路的工程合同上。
[50]但需注意的一点是，就高度规制性行政业务之核心事项，一般认为不得成为行政合同的适用范围。
[51]最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第10条规定：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效。但违反国家限制经营、特许经营以及法律、行政法规禁止经营规定的除外。”
[52]王克稳，见前注[19]，页32。
[53]主要在不具有隶属关系的行政主体之间签订。
[54]德国和我国台湾地区称之为“隶属契约”
[55]参见苏力：“‘秋菊打官司’案、邱氏鼠药案和言论自由”，《法学研究》1996年第3期。
[56]seebenjaminnathancardozo，selectedwritingsofbenjaminnathancardozo，fallonpublica-tion,1974，p.52.
[57]哈弗法学院朱迪•弗里曼（jodyfreeman）教授指出：“契约的兴起与其说是昭示了政府的撤退，还不如说是国家在治理中的角色的重新配置。”弗里曼，见前注[25]，页497。
[58]一般认为这只是大陆法系的特色，实际上这种认识并不准确。例如在美国，政府采购合同虽然与商业合同具有明显的相似性，但在许多方面也具有明显的特殊性，比如允许任意终止合同、当政府违约时限制私人承包商可以获得救济措施等。
[59]为保障公益，在不对等行政合同中进行权利倾斜性配置是必要的，但应以必要为限。是否必要，要以比例原则为标尺。
[60]“须经相对人同意的行政行为”是否属于行政合同？这类行为虽然行政相对人无选择内容的权利，但对是否作出该行为具有决定权，其意思表示在此时是与行政主体“等值”的，因此可应认定为行政合同之一种。
[61]但不得对当事人履行合同造成妨碍。参见《湖南省行政程序规定》第97条。
[62]私人之间成立行政合同仅为特例。
[63]特殊要件为不完全列举。
[64]行政合同行为的有效与行政合同行为的合法是不同的两个概念，合法性只是效力判断的一个基准而非全部基准，是进行判断的重要条件而非充分条件，效力判断并非一个在合法性与效力之间进行简单比照的过程。
[65]具体内容参见前文“主体资格制度”部分。
[66]在制定行政程序法典的国家和地区，一般都规定行政合同的订立以书面形式为原则，以法定的其他形式为例外。如《德国行政程序法》第57条，《葡萄牙行政程序法》（1996年）第148条，我国台湾地区《行政程序法》第139条，《湖南省行政程序规定》第95条。
[67]《德国行政程序法》第61条规定：“契约当事人得于第54条第2句所称之公法契约中订明，自愿接受立即强制执行。上述情形，官署应有官署长官、其一般人或由具有法官资格或具有《德国法官法》第110条第1句要件之公职人员代表之。”关于专业监督机关许可或同意之要求因过于严格，在德国已经被修该为专业监督机关之许可，只限于行政机关也自愿接受立即执行之情形。
[68]有人将此总结为11种情形，可资参考。具体为：①行政主体与无行为能力的公民个人缔结契约的。②行政机关逾越事务管辖权或专属管辖权而缔结契约的。③行政主体与不具备行政法规范所规定的特别条件或资格的私人缔结契约的。④行政机关以欺诈、胁迫方式缔结契约的。⑤行政机关与私人恶意串通缔结契约的。⑥契约内容对任何人均属不能实现的。⑦契约之履行构成犯罪的。⑧契约内容违背公序良俗的。⑨契约形式不符合行政法特别规定的。⑩契约方式之采用违反明确的禁止性规定的；⑩契约具有其他明显且重大违法情形的（蔺耀昌：《行政契约效力研究》，法律出版社2010年版，页119）。
[69]无效行政合同行为已经成立，也即完成了从无到有的过程，因此也有消灭问题。
[70]单方解除的条件有：①因不可抗力致使行政合同不能履行的。②因法律法规的变更而使行政合同无法履行的。③契约当事人主观违约的。④为维护紧迫的公共利益而必须解除契约的。⑤法律法规规定的其他条件（蔺耀昌，见前注[68]，页167）。
[71]王克稳，见前注[19]，页159-174。
[72]参见许宗力：“论行政任务的民营化”，载《当代公法新论》（中），元照出版公司2002年版，页606以下。
[73]我国台湾地区学理上早有“行政契约”的概念，但因实务上缺乏救济途径，而遁人私法。直至2001年《行政程序法》施行以来，行政契约才能普遍适用于各个行政领域。
[74]《公务员法》第100条规定：“国家建立人事争议仲裁制度。人事争议仲裁应当根据合法、公正、及时处理的原则，依法维护争议双方的合法权益。人事争议仲裁委员会根据需要设立。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、聘用机关的代表、聘任制公务员的代表以及法律专家组成。聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提讼。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。”人力资源和社会保障部《劳动人事争议仲裁办案规则》第2条第（二）项的规定，“实施公务员法的机关与聘任制公务员之间、参照公务员法管理的机关（单位）与聘任工作人员之间因履行聘任合同发生的争议”由仲裁委员会仲裁。
[75]关于内部行政合同的救济问题，可参见关保英：“论内部行政合同”，《比较法研究》2007年第6期。
[76]（英）卡罗尔•哈洛、理查德•罗林斯：《法律与行政》，杨伟东等译，商务印书馆2005年版，页554。
行政制度体系篇3
一、wto规范体系的特殊性
wto规范体系是由国际公约（如《马拉喀什建立世界贸易组织协定》）、多边协定（如《货物贸易多边协定》、《与贸易有关的投资措施协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》等等），国际组织规章（如《贸易政策审议机制》、《关于争端解决规则与程序的谅解》等）。国际组织的决定与宣言（如《关于有利于最不发达国家措施的决定》、《关于世界贸易组织对实现全球经济决策更大一致性所作贡献的宣言》等等），以及各国的加入决定书等等组成。这些公约、多边协定、国际组织规章、国际组织的宣言与决定以及加入决定书等无疑都是调整国家间关系、约束国家的国际行为的规范，因而属于传统国际法的范畴，具有传统国际法的本质和特征①。然而，与传统国际法相比，wto的规范体系却有着显著的特殊性。这种特殊性，不仅表现在对传统国际法所规范的行为范围的拓展，而且表现在对传统国际法的本质特征的拓展。兹一一列举之：
1、与传统国际法相比，wto规范体系的规范对象发生实质性变化。
传统国际法调整的是国家与国家间、国家与国际组织间以及国际组织之间的关系，因此，它所规范的对象对国家来说，仅是国家的对外行为，或称国家的国际行为。而对国家的国内行为，传统的国际法向来都根据主权原则将其排除在国际法的规范对象之外。与传统的国际法不同，wto的规范体系，不仅将国家的对外行为作为规范对象，而且将国家的国内行为也作为规范的对象。例如：《中华人民共和国加入议定书》（下称“入世议定书”）第二条a款2项对国家的国内行为方式做出规定，即：“应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施……”。也就是说，对国家有关贸易的国内行为，wto要求以“统一、公正和合理的方式”为之；又例如，入世议定书第二条C款规定，国家的国内行为必须符合透明度原则；而入世议定书第二条D款甚至直接规定国家的国内行政行为必须接受独立、公正的司法审查②。诸如此类的规定，使wto的规范体系，突破了传统国际法的主权界限，使国家的国内行为直接成为国际法律体系规范对象，这是对国际法的本质特征的突破，也是国际法的一个飞跃性。
2、与传统国际法相比，wto规范体系的规范范围明显扩大。
传统国际法的规范范围，对国家来说仅包括规范国家的中央政府行为，而把国家内部的各级地方政府的行为排除在国际法的规范范围之外。与此不同，wto规范体系的规范范围，不仅包括国家中央政府的行为，而且包括地方各级政府的行为。“入世议定书”第二条a款第3项规定：“中国地方各级政府的地规、规章及其他措施应符合在《wto协定》和本议定书中所承担的义务。”
传统国际法的规范范围，一般仅包括国家的行政行为。对国家的立法行为，虽然存在着“国家的立法必须不违反其所承担的国际义务”的国际法原则，但并未直接规范国家的立法行为。而wto规范体系的规范范围不仅包括中央政府的行政行为，而且包括中央政府以及地方各级政府的立法行为。“入世议定书”第二条C款2项规定：“……并且在其法律、法规或其他措施在该刊公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间……。”这实际上对国家的立法行为提出了两项要求：其一为事前公示，其二为赋予相关人以异议权和建议权。象这样直接规范国内立法行为的规定，在传统国际法体系中是不可能有的。
更有甚者，wto规范体系，对完全属于国家主权行为的国家司法行为也直接做出规定。“入世议定书”第二条D款不仅对国内司法审查机构的建立以及司法审查的原则做出规定，而且对当事人的诉讼权利都直接做出规定，这在传统的国际法体系中是不可想象的③。
3、与传统国际法相比，wto规范体系的规范方法也有显著的不同。
传统的国际法规范各国国家行为的方法主要有三种：一是同意，即必须经主权国家的同意，国际法才对该国发生规范效力；二是信义，即对其同意的国际法规范，国家必须凭信义来执行；三是报复，即对违约和失信等违反国际法的行为，主要是靠各国的报复行动来互相制约④。虽然有着国际法院等国际争端解决机构，但其调整、解决国际争端的作用并不显著。因此，国际法的规范方法更多地表现出自愿性的特征。与此不同，wto规范体系的规范方法更多地表现出强制性的特征。
首先，wto规范体系的规范方法是将wto的规范，直接适用于成员国（方）的国内（境内）的全部管辖区域，而不需再经过任何国内的审核、批准或其他国内立法程序（例如，“入世议定书”第二条a款1项规定：“《wto协定》和本议定书的规定应适用于中国的全部关税领土……。”）。
其次，通过“贸易政策审议机制”，wto对成员国执行wto规范的情况直接进行监督⑤。“贸易政策审议机制”是wto首创和特有的。它使得成员国（方）的国（境）内贸易政策成为国际组织的审核对象，它迫使成员国（方）在制订和施行贸易政策时，必须考虑符合wto的规范，必须考虑能否通过wto对其的贸易政策的审议，从而大大加强了wto规范的强制效力。
最后，通过争端解决机制保证wto规范体系的切实施行。wto的争端解决机制是迄今为止所有国际争端解决机制中最有效、最具强制力的争端解决机制。在受理范围上，它不仅包括违规之诉，而且包括非违规之诉，甚至还包括所谓的情势之诉；在争端解决的管辖上，它是绝对强制性的，即一切涉及wto实体协议的争端都必须由wto争端解决机制处理；就争端解决效力来说，授权交叉报复的多边制裁制度，保证了最后裁决的履行⑥。所有这些，对保证wto规范体系的施行起到了重要作用。
综上所述，无论在规范对象上，还是在规范范围上，抑或是在规范方法上，wto规范体系与传统国际法大不相同，都表现出明显的特殊性。wto规范体系的这些特殊性，增强了wto规范体系的强制性，迫使wto的参加国必须承接wto规范体系对国内政治、经济、法律等制度的冲击，必须应对wto规范体系对调整和变革国内政治、经济、法律等制度所提出的挑战。这既是“入世问题”的由来，也是解决“入世问题”的必由之路。
二、入世对我国行政法律制度的冲击
入世对我国行政法律制度的冲击是多方面的，归纳起来，主要表现在如下三个方面：
1、入世对我国行政法制建设的价值取向的冲击。
价值取向问题，是指有关目的、依据、原则和评价标准的问题。由于wto的规范体系是依据市场经济的原则而构建的，而我国的行政法制建设在很长一段时间内却是为计划经济服务的，这就不可避免地导致了wto规范体系与我国行政法律体系在价值取向上的不一致。因此，入世对我国行政法律制度的冲击，首先表现在对行政法制建设的价值取向的冲击！行政法制建设的价值取向包括四个方面：一是政府行政地位的价值取向；二是政府行政依据的价值取向；三是政府行政指导思想的价值取向；四是政府行政评价标准的价值取向。我国的行政法制建设在这四个方面的价值取向上都与wto规范体系的价值取向大相径庭，因此，入世必然对这些价值取向造成了强烈的冲击！
首先，就政府的行政地位而言，由于在计划经济体制下，政府既是计划的制定者，又是实施计划的组织者，还是计划执行结果的享有者和承担者，因此，政府自始至终处于中心地位，扮演最重要的角色。在政府行政地位的价值取向上，无疑是以政府为中心的。虽然我国现已转为建设主义的市场经济阶段，政府的职能和作用已经发生并正在发生根本的转变，但以政府为中心的价值取向却远远没有消除。普通百姓心目中仍深埋着政府万能的观念，以致于无论什么事情都要找政府解决；政府行政官员中更弥漫着政府中心的观念，以致于一谈到规范市场、整治市场便兴致勃勃、干劲十足，而一谈到服务市场、由市场调节，便别别扭扭，一百个不愿意。如上所述，wto规范体系是依据市场经济的原则而构建的，它的政府行政地位的价值取向是以市场为中心，政府服务于市场。也就是我们现在经常所说的“小政府，大社会”。以市场为中心的价值取向，对以政府为中心的价值取向的冲击，是入世带来的第一个价值取向的冲击！
其次，就政府的行政依据而言，我国有几千年的封建，封建社会的官本位思想的残余还或多或少地存留在中国人的头脑中。而建国后计划经济体制，不但没有消除，反而更助长了权力本位思想的泛滥。加上我国长期不重视行政法律制度建设，许多行政法律、法规长期处于空白状态，所有这些使我国在政府行政依据的价值取向上往往倾向于官本位，而不是法本位。所谓“官大一级压死人”，就是这种价值取向的真实写照。而以权谋私、贪污腐化的众多案例，正是这种价值取向的结果。而wto规范体系在行政依据的价值取向上，却是倾向于法本位的。所谓法本位，既包括法律优位，即：行政行为不得违反法律，否则必须承担法律责任；也包括法律保留，即：行政行为必须有法律授权的依据，没有法律依据，不得为行政行为。只有坚持法本位，权力才能受到制约，行政行为才能受到规范，秉公行政才能成为可能。法本位对权力本位的冲击，是入世带来的第二个价值取向的冲击。
第三，就政府的行政指导思想而言，我国几千年的封建社会将行政称为“牧民”，即将民众作为管理和控制的对象，因此，其行政指导思想必然是以控制和管理为目标。即使在计划经济，由于制订计划和组织实施计划都要求有较强的管理控制手段，因此，行政指导思想也必然要坚持管控为主。这种以管控为主的行政指导思想至今还占据我国相当一部分行政官员之头脑。而wto规范体系在行政指导思想的价值取向上却是以服务为主的，这种服务，既包括服务于市场，也包括服务于行政相对人。所谓服务政府、责任政府，即是这个价值取向的结果。以服务为主的行政指导思想对以管控为主的行政指导思想的冲击，是入世带来的第三个价值取向的冲击。
第四，就政府行政的评价标准而言，在计划经济体制下，政府行政的主要目的之一是完成国家计划，与此相适应的行政评价标准必然是“效率”。效率高的行政就是好行政，这是当时不争的事实。至于公平理念，在我国既缺乏历史传统，在当时又不具备现实环境。我国几千年的封建社会，是等级森严、身份分明的不平等社会，在那样的社会中既不存在公平的事实，也不可能产生现代的公平理念。即使在计划经济时代，由于强调阶级斗争，人被划分为不同的阶级，各阶级又享受不同的待遇，地主阶级的子女，即使本人无任何过错，也被剥夺了上大学、招工、招干的权利。而这种不公平在当时恰恰被社会认为是公平的。因此，现代的公平理念在当时根本不可能存在，更不用说成为行政的评价标准了。而wto规范体系对行政的评价标准却是公平、正义。凡是违反公平、正义原则的行政，即使再有效率，都不是好的行政，非但不是好的行政，并且还要接受司法审查，甚至受到法律制裁。以公平正义为评价标准对以效率为评价标准的冲击，是入世带来的第四个价值取向的冲击。
2、入世对我国行政法律关系的冲击。
这里所谓行政法律关系，主要是指行政主体与行政相对人之间的法律关系。入世对行政法律关系的冲击主要表现在如下两个方面：
①入世对我国行政主体权力范围的冲击：行政主体的权力范围急剧缩小，行政相对人的行政参与权急剧扩大。
入世前，我国行政主体的权力范围是十分巨大的，既包括产业政策的制订，又包括外贸管理，还包括外汇管制。入世后，wto规范体系要求将应由市场调节的全部事宜交还市场调节，这就意味着我国行政主体的权力范围在极短的时间内要急剧缩小，由此产生的问题，不但包括政府结构、职能和行政方式的调整，而且还包括市场机制的培育、规范和完善。因此，入世对我国行政主体权力范围的冲击，是对我国行政法律关系冲击中最主要的冲击。
与此同时，入世却大大扩大了我国行政相对人的行政参与权。wto规范体系中的透明度原则，实际上赋予行政相对人十分宽泛的行政知情权；而有关必须提供向主管机关提出意见的合理时间的规定，实际上赋予行政相对人行政异议权和行政建议权。所有这些，无疑扩大了行政相对人的行政参与权，同时也有效地制约了行政主体的行政权力。
②入世对行政主体的行政方法的冲击——从消极的不得侵犯行政相对人的合法权利到积极的保护行政相对人的合法权利。
入世前，我国对行政主体行政方法的制约，主要集中于不得侵犯相对人合法权利上（如行政诉讼法有关案件受理范围的规定，几乎全部是侵权案）。入世后，消极的、不侵犯行政相对人的合法权利的要求已经成了行政方法的最低要求，而积极地保护行政相对人的合法权利，如尊重行政相对人的参与权，保护行政相对人的财产权以及维护行政相对人的机会均等的市场准入条件等等，便成了行政方法的正常的基本要求。这就要求行政相对人的权利救济手段必须大大扩大。除了保证行政相对人的知情权外⑦，对行政相对人的异议权、建议权、提请注意权等监督权也必须给予切实的保证，同时，对行政行为申请司法审查的权利也必须切实保证⑧。所有这些，对行政主体的行政方法无疑将产生强烈的冲击。
3、入世对我国行政法律体系的冲击。
入世对我国行政法律体系的冲击来自wto法律规范对成员国法律体系所提出的统一性、完善性和一致性的要求，换句话说，入世对我国行政法律体系的冲击，就是对我国行政法律体系不统一、不完善以及与wto规范体系的不一致的状况的冲击。下面分别予以阐述：
①入世对我国行政法律体系的不统一状况的冲击。
我国行政法律体系不统一状况可分为两种情况，一种是合法的不统一，一种是非法的不统一。所谓合法的不统一，是指由法律明文授权地方立法机构可以依据实际情况，对法律和行政法规做出变通规定，而产生的不统一。如立法法第六十六条规定民族自治地方的人民代表大会可以制定自治条例，自治条例可以依照当地的民族特点，对法律和行政法规做出变通规定。由于立法并没有把国家承担的国际条约义务列入禁止变通规定的法律清单中，从上说，就可能存在合法的法律不统一状况；所谓非法的不统一，是指地方立法机关或行政立法机关，为了保护地方利益，制订与国家法律、法规不一致、甚至相抵触的地方性法规或规定，而在一段时间内未被发现、未被纠正的。这种情况在我国不但存在，而且情况还相当严重⑨。这就给我们提出了清理和纠正与国家法律、法规不一致的地方法规的艰巨任务。
②入世对我国行政法律体系不完善状况的冲击。
如上所述，我国在建国后的相当长的一段时期内，不重视行政法律体系的建设，导致我国在入世前，许多行政法律规定都处于空白状态。入世后，我国加快了行政立法速度，在不到两年的时间里，就先后制定了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《中华人民共和国行政许可法》等一系列法律、法规。即使如此，我国的行政法律体系仍不健全，许多行政领域仍存在无法可依或法律规定不完善的情况，这种情况与wto规范体系所提出的行政行为必须有法律依据的要求极不适应，必须尽快扭转。
③入世对我国行政法律体系与wto规范体系不完全一致的冲击。
由于我国现行的行政法律体系脱胎于计划经济体制，因此，不可避免地在许多法律规定上存在着计划经济理念和规范的痕迹。在建立社会主义市场经济的过程中，我国不断清理和废除不适应市场经济体制的法律、法规，不断修改和制订适合市场经济体制的法律和法规，使我国的法律体系已基本与市场经济体制相适应。然而，法律清理工作并没有完成，与wto规范体系不一致的法律规定还大量存在，还必须下大力气进一步开展法律清理、废除、修改和修订工作。
除了对现有法律法规进行清理、废除或修改外，我国还应完善必要的立法规定和立法程序，以保证新制定的法律与wto的规范体系相一致。也就是说，法律一致性的问题，不是一时的问题，而是长期的问题。一致性的问题，将长期影响我国的立法实践和法律体系的建设进程。
三、迎接挑战，加快我国行政法制建设
加快我国行政法制建设的工作千头万绪，方方面面，但笔者认为，最重要的是要抓好以下三个方面的工作：
1、以公平、正义为准则，调整和规范我国的行政法律关系。
①行政主体从控制中心向服务中心的转变是建立公平、正义行政法律关系的前提条件。
行政主体是行政权力的拥有者和行使者，因此，行政主体必然是行政法律关系的主导方面，行政主体的地位和性质，必然决定着行政法律关系的性质。在封建专制社会，行政主体是为控制民众、监管社会而存在的，因此，行政主体的地位必然是权力中心、控制中心，与此相适应的行政法律关系必然是控制与服从的极不平等、极不公平的行政法律关系。与此相反，现代的行政法律关系应该是公平、正义的法律关系。权力的存在理由，已不再是控制社会、压迫民众而变为管理社会、服务民众，权力的行使目的已不再是牧民、役民，而转变为保护行政相对人的合法私利，促进社会的可持续发展。与此相适应，行政主体的地位必然要发生根本性的转变，即从控制中心转变为服务中心。
所谓“服务中心”，包含两层含义：
第一，行政主体是为服务于行政相对人而存在、而构建、而的。这是民主思想和民权思想在行政关系上的必然反映。据此，行政主体的设置、架构，行政权力的设定、限制和行使条件等等，都要以服务于行政相对人为基点，按服务于行政相对人的需要来设置和设定。这既确定了我国行政机构改革的指导思想，也规定了我国行政机构改革的任务。改革开放以来，我国已经进行了两轮大的行政机构改革，小的行政机构改革一直未间断。经过改革，我国的行政机构大大精简，机构设置日趋合理，行政职能开始转变，行政权力架构也有了新的变化。但是，以服务于行政相对人的标准来衡量，我国行政机构的改革还任重道远。从行政机构的设置来看，机构重叠、设置不合理、分工不明确的现象仍然存在；从行政权力的设定来看，我国行政主体的权力过大，权力范围过广，许多权力的设置与服务于行政相对人的要求不一致，甚至妨碍服务于行政相对人。因此，加快我国行政机构的改革步伐，按“服务政府”、“责任政府”的现念改革和构建行政机构，设定和规范行政权力，仍是我国今后相当长的一段时间内的紧迫任务。
第二，行政主体服务于市场而不是控制和左右市场。这是wto规范体系对成员国行政主体的最本质要求，也是计划体制和市场经济体制的最根本的区别。众所周知，我国的行政体制是脱胎于计划经济体制的，从机构的设置到权力的设定，无不与计划经济有千丝万缕的联系。行政主体按服务于市场的要求来重新构建，行政权力按服务于市场的要求来重新设定，这无疑将是涉及行政体制的伤筋动骨的改革。继续这一改革进程，尽快完成这一改革，是我国入世后必须完成的一项任务。
②建立行政相对人的地位平等、机会均等的规范体系是建立公平、正义行政法律关系的基本要求。
社会公平、正义的首要条件是社会成员的法律地位平等。假如社会成员的法律地位不平等，存在着特殊成员、特权人物和差别待遇，就根本谈不上公平和正义。wto规范体系的非歧视原则和国民待遇原则都体现了社会成员法律地位平等的要求。因此，建立公平、正义行政法律关系，就不允许任何人有高于他人的法律地位、优于他人的社会待遇以及多于他人的特权。然而，现阶段的我国社会，差别待遇和不平等现象却比比皆是：市民和农民的地位不同，待遇不同，权利范围也不同；国有和民营企业以及三资企业的地位和待遇不同；授权企业（如有专营权、进出口权等授权的企业）与非授权企业的权利和待遇就更不相同。消除不合理的差别待遇，赋予社会成员平等的社会地位和公平的社会待遇，是我国建立公平正义行政法律关系一项长期和艰巨的任务。
除了地位平等外，机会均等也是社会公平正义的一个重要条件。如何建立对全社会成员公平开放的市场准入制度，如何保证社会成员享有平等的社会竞争机会和公平的社会竞争条件，这也是建立公平、正义的行政法律关系所必须解决的之一。入世后的，必须下大力气建立和完善保证公平竞争的市场规范体系。
③行政公开，是建立公平、正义行政法律关系的最重要保证。
行政公开是指行政主体通过将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和公众公开，使相对人和公众知悉的行政。我们说行政公开是建立公平、正义的行政法律关系的最重要保证是因为：首先，行政公开是行政公正的最重要保证，所谓“阳光是最好的消毒剂”，而“暗箱操作”则是腐败的根源之一。行政公开就是把行政主体的行政行为置于公众的监督之下，杜绝暗箱操作，这无疑是行政公正的最重要保证；其次，行政公开保证了行政相对人有效地行使其合法权利，从而有效地保护其合法权益。行政公开保障了行政相对人的知情权，而只有在全部知情的情况下，行政相对人才能有效地行使异议权、建议权、抗辩权、申诉权等等；最后，行政公开，有利于建立和加强行政相对人对行政主体的信任，促进行政相对人与行政主体积极合作，从而大大提高行政效率。
然而，我国的行政公开制度可以说是极不完善、极不健全的。在立法层面下，我国宪法中对公民的基本权利的规定缺少对知情权的规定，在制度层面下，缺乏对行政公开的义务、范围、方法、程序以及法律责任等的系统的制度和规定。所有这些，都是摆在入世后的中国面前急待解决的问题。
2、以“制约权力、保护权利”为指导思想，建构和完善我国的行政法律制度。
制约权力是现代化的重大课题之一，也是政治民主的最基本的要求。从广义上说，制约政府的权力是保护人民的权利的前提。对权力的制约越成功，对权利的保护就越彻底，政治的民主程度和现代化程度就越高。因此，建构和完善我国行政法律制度，应以制约权力、保护权利为指导思想。
①以法律制约权力，是制约行政权力的根本途径。
以法律制约权力，包括如下三个：
第一，一切行政权力的设定、授予和委托都必须以法律为依据；第二，一切行政权力的行使必须按法定的程序和法定的方法行使；第三，一切违反法律的行政行为都必须依法受到追究和制裁。
目前，我国行政法制建设还处在起步阶段，许多法律尚未制定，已制定的法律尚有许多不完善之处，这些，导致相当一部分行政权力的设定和授予没有法律依据，相当一部分行政权力的行使方法和程序缺乏规范，而对于行政违法违规行为的制裁更缺乏法律规定。下大力气完善和发展行政法规，使得行政行为有法可依，有法必依，是我国行政立法机构面临的重要任务。
②扩大行政相对人的参与权和监督权，是制约行政权力的重要保证。
长期以来，受计划经济体制的，我国的行政法律制度对行政相对人的义务和责任强调得较多，而对行政相对人的知情权、异议权、参与权和监督权规定得较少。这是导致权力失控和权力滥用的重要原因之一。要制约权力、规范权力，就必须进一步扩大行政相对人和公众的行政参与权和行政监督权，建立和健全保证行政相对人和公众行使参与权和监督权的有效机制，使政府工作人员的一切行政行为都置于公众的监督之下，从而保障行政的公正和效益。
③扩大和完善行政相对人的救济手段，是制约行政权力的重要方法。
除了事前制约（法律制约）和事中制约（行政相对人和公众的参与和监督）外，事后制约也是制约行政权力的重要方面。所谓事后制约，是指在违法或不当行使行政权力的情况发生后，能通过有效的机制制止和纠正滥用行政权力的行为。这个机制，就是行政相对人享有和利用广泛有效的救济手段的机制，包括行政复议和行政司法审查机制。我国虽然已经颁布了行政复议法，行政诉讼法等法律、法规，但在司法机构的独立性方面，在司法程序的合理性方面，以及司法案件的受理范围方面仍有许多急待改进之处，仍需进一步加强和完善。
3、以法典化为目标，逐步完善我国的行政法律体系。
我国目前的行政法律规定，都以单行法的形式颁布实施。这是建立行政法律体系的初期阶段的特征，也是完善行政法律体系的必经阶段。然而，行政法律体系建设的最终目标和完善的标志，必然是法典化。这是因为：
①行政法律法典化是统一行政的必要条件。
wto规范体系对成员国行政主体的最基本要求之一就是统一行政，即在管辖领土全境内以统一的方式实施统一的法律、法规。而分散的单行法规难免会存在不一致法律规定，会产生相矛盾的法律解释，会导致相冲突的执法方法，而行政法律的法典化既能保证法律规定的一致性，也能保证行政方法的统一性，因而是统一行政的必要条件。
②行政法律法典化是依法行政的重要保证。
行政法律法典化使行政权力建立在统一和明确的法律基础之上，使行政行为有统一、明确的法律可依；也使行政相对人和公众能依据统一、明确的法律行使参与权和行政监督权。因此，行政法律法典化，是依法行政的重要保证。
③行政法律法典化，是发展和完善我国行政法律体系的最好方式。
行政法律的法典化是一个长期、艰难的过程，其成功，既依赖于相配套的行政体制改革的成功，也依赖于行政法律的重大突破。反过来说，行政法律的法典化，既能推动行政体制的改革，又能促进行政法律理论的发展，因此，我们说，行政法律法典化是发展和完善我国行政法律体系的最好方式。
然而，行政法律法典化虽然是我们努力的目标，但制定行政法典并不是现今能做到的。行政法典的制定有赖于三个前提条件的实现：其一，相配套的行政体制改革已经基本完成；其二，相适应的行政法律理论体系已经日趋成熟；其三，相关的单行法律、法规已经基本齐全。只有在这三个前提条件都满足的基础上，才能着手制定行政法典。而这三个前提条件，在我国目前没有任何一条已经具备。因此，在相当长的一段时间内，我国行政法律体系建设的主要任务，不是着手制定行政法典，而是通过艰苦的工作，逐步满足和实现上述三个前提条件。愿全国的法律工作者和政府与人民一道，借入世之东风，加快我国行政法制建设的步伐，早日建成与wto规范体系相一致，符合现代民主、法制精神的，公平、正义和高效率的行政法制体系。
完
2003年10月8日
注释：
①有关传统国际法的定义和性质，可参阅北京社会与发展所组织翻译的[英]戴维.m.沃克编著的《牛津法律大辞典》中有关“国际（公）法”的条目。见光明日报出版社1988年版第457页。
②详见石广生主编《中国加入世界贸易组织知识读本》（三）
人民出版社2002年1月第1版附录第6页。
③详见上书附录第8页。
④参阅上海院法学研究所编译的“国外法学知识译丛《国际公法》”1981年6月第1版第13—18页。
⑤有关世界贸易组织的贸易政策审议机制的介绍，可参阅李双元、蒋新苗主编的《世贸组织（wto）的法律制度》中国方正出版社2001年9月第1版第46—50页；石广生主编《中国加入世界贸易组织知识读本》（一）第68—70页。
⑥有关世界贸易组织的争端解决机制的介绍，可参阅司法部法规司和国家外国专家局科教文卫司编的《wto争端解决机制——规划、程序与实践》一书，法律出版社2002年4月第1版。
⑦有关行政相对人的知情权的论述，可参阅冯国基著《面向wto的中国行政——行政资讯公开法律制度研究》法律出版社2002年9月第1版第76—93页。
行政制度体系篇4
一、wto规范体系的特殊性
wto规范体系是由国际公约（如《马拉喀什建立世界贸易组织协定》）、多边协定（如《货物贸易多边协定》、《与贸易有关的投资措施协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》等等），国际组织规章（如《贸易政策审议机制》、《关于争端解决规则与程序的谅解》等）。国际组织的决定与宣言（如《关于有利于最不发达国家措施的决定》、《关于世界贸易组织对实现全球经济决策更大一致性所作贡献的宣言》等等），以及各国的加入决定书等等组成。这些公约、多边协定、国际组织规章、国际组织的宣言与决定以及加入决定书等无疑都是调整国家间关系、约束国家的国际行为的规范，因而属于传统国际法的范畴，具有传统国际法的本质和特征①。然而，与传统国际法相比，wto的规范体系却有着显著的特殊性。这种特殊性，不仅表现在对传统国际法所规范的行为范围的拓展，而且表现在对传统国际法的本质特征的拓展。兹一一列举之：
1、与传统国际法相比，wto规范体系的规范对象发生实质性变化。
传统国际法调整的是国家与国家间、国家与国际组织间以及国际组织之间的关系，因此，它所规范的对象对国家来说，仅是国家的对外行为，或称国家的国际行为。而对国家的国内行为，传统的国际法向来都根据主权原则将其排除在国际法的规范对象之外。与传统的国际法不同，wto的规范体系，不仅将国家的对外行为作为规范对象，而且将国家的国内行为也作为规范的对象。例如：《中华人民共和国加入议定书》（下称“入世议定书”）第二条a款2项对国家的国内行为方式做出规定，即：“中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施……”。也就是说，对国家有关贸易的国内行为，wto要求以“统一、公正和合理的方式”为之；又例如，入世议定书第二条C款规定，国家的国内行为必须符合透明度原则；而入世议定书第二条D款甚至直接规定国家的国内行政行为必须接受独立、公正的司法审查②。诸如此类的规定，使wto的规范体系，突破了传统国际法的主权界限，使国家的国内行为直接成为国际法律体系规范对象，这是对国际法的本质特征的突破，也是国际法的一个飞跃性发展。
2、与传统国际法相比，wto规范体系的规范范围明显扩大。
传统国际法的规范范围，对国家来说仅包括规范国家的中央政府行为，而把国家内部的各级地方政府的行为排除在国际法的规范范围之外。与此不同，wto规范体系的规范范围，不仅包括国家中央政府的行为，而且包括地方各级政府的行为。“入世议定书”第二条a款第3项规定：“中国地方各级政府的地方法规、规章及其他措施应符合在《wto协定》和本议定书中所承担的义务。”
传统国际法的规范范围，一般仅包括国家的行政行为。对国家的立法行为，虽然存在着“国家的立法必须不违反其所承担的国际义务”的国际法原则，但并未直接规范国家的立法行为。而wto规范体系的规范范围不仅包括中央政府的行政行为，而且包括中央政府以及地方各级政府的立法行为。“入世议定书”第二条C款2项规定：“……并且在其法律、法规或其他措施在该刊公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间……。”这实际上对国家的立法行为提出了两项要求：其一为事前公示，其二为赋予相关人以异议权和建议权。象这样直接规范国内立法行为的规定，在传统国际法体系中是不可能有的。
更有甚者，wto规范体系，对完全属于国家主权行为的国家司法行为也直接做出规定。“入世议定书”第二条D款不仅对国内司法审查机构的建立以及司法审查的原则做出规定，而且对当事人的诉讼权利都直接做出规定，这在传统的国际法体系中是不可想象的③。
3、与传统国际法相比，wto规范体系的规范方法也有显著的不同。
传统的国际法规范各国国家行为的方法主要有三种：一是同意，即必须经主权国家的同意，国际法才对该国发生规范效力；二是信义，即对其同意的国际法规范，国家必须凭信义来执行；三是报复，即对违约和失信等违反国际法的行为，主要是靠各国的报复行动来互相制约④。虽然有着国际法院等国际争端解决机构，但其调整、解决国际争端的作用并不显著。因此，国际法的规范方法更多地表现出自愿性的特征。与此不同，wto规范体系的规范方法更多地表现出强制性的特征。
首先，wto规范体系的规范方法是将wto的规范，直接适用于成员国（方）的国内（境内）的全部管辖区域，而不需再经过任何国内的审核、批准或其他国内立法程序（例如，“入世议定书”第二条a款1项规定：“《wto协定》和本议定书的规定应适用于中国的全部关税领土……。”）。
其次，通过“贸易政策审议机制”，wto对成员国执行wto规范的情况直接进行监督⑤。“贸易政策审议机制”是wto首创和特有的。它使得成员国（方）的国（境）内贸易政策成为国际组织的审核对象，它迫使成员国（方）在制订和施行贸易政策时，必须考虑符合wto的规范，必须考虑能否通过wto对其的贸易政策的审议，从而大大加强了wto规范的强制效力。
最后，通过争端解决机制保证wto规范体系的切实施行。wto的争端解决机制是迄今为止所有国际争端解决机制中最有效、最具强制力的争端解决机制。在受理范围上，它不仅包括违规之诉，而且包括非违规之诉，甚至还包括所谓的情势之诉；在争端解决的管辖上，它是绝对强制性的，即一切涉及wto实体协议的争端都必须由wto争端解决机制处理；就争端解决效力来说，授权交叉报复的多边制裁制度，保证了最后裁决的履行⑥。所有这些，对保证wto规范体系的施行起到了重要作用。
综上所述，无论在规范对象上，还是在规范范围上，抑或是在规范方法上，wto规范体系与传统国际法大不相同，都表现出明显的特殊性。wto规范体系的这些特殊性，增强了wto规范体系的强制性，迫使wto的参加国必须承接wto规范体系对国内政治、经济、法律等制度的冲击，必须应对wto规范体系对调整和变革国内政治、经济、法律等制度所提出的挑战。这既是“入世问题”的由来，也是解决“入世问题”的必由之路。
二、入世对我国行政法律制度的冲击
入世对我国行政法律制度的冲击是多方面的，归纳起来，主要表现在如下三个方面：
行政制度体系篇5
一、行政主体:理性的规范行政人抑或理性的自我实现行政人
(一)行政法视阈:理性的规范行政人
新中国成立后的三十多年间,苏联的行政法学成为我国行政组织研究的指导理论。由此,王名扬教授认定“行政主体是一个法律概念”,指出:“就法律意义而言,行政主体是实施行政职能的组织,即享有实施行政职务的权力,并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。”[1]39在法律上创设“行政主体”概念是为了从行政组织维度统一公务员基本权利义务和规范其行政行为,追求公共行政协调统一。因此,行政主体被视为保证行政活动具有统一性和连续性的法律技术,是行政组织建立和活动的法理基础[1]40-41。此后,学术界开始关注“行政主体”的研究。林弋指出:“行政主体,即国家行政权力的承担者和实施者,通常指国家行政机关。”[2]张焕光等认为:“从行政法原理上说,在具体行政法律关系中,处于管理一方的主体成为行政主体,处于被管理一方的主体称为行政相对人。”[3]行政法学界认为,这是新中国最早关于行政主体的论述。张正钊认为,日本行政法上讲的行政主体,是指行政法权利与义务的归属者,国家和地方公共团体一般被认为是典型的行政主体[4]。方昕等明确了行政主体的自我独立特性,认为行政主体是指具有行政权能,能够独立承担自己行为的后果,并以自己的名义实际从事行政管理活动的组织[5];王连昌等同样肯定独立承担权利与责任成为行政主体的界定标准,认为行政主体是享有实施行政活动的权力,能以自己的名义从事活动,并因此而承担实施行政活动产生的责任的组织[6]。此后,国内法学家都在著述中专门阐述行政主体问题,构成了行政主体研究的法学理论体系。行政主体的法学理论重点研究的是:行使公共权力并为此后果负责的行为者问题。大陆法系国家明确了公法与私法界域,也定义了行政主体作为公法概念的特殊意义,因此,行政主体的界定首先就是职权依据和行为范围问题,依此明确行政组织的独立行为主体资格,即它是拥有法律规定的行政权利与义务的统一体。无论是大陆法系还是英美法系都将行政主体定义在确定的文本规范表述范围内,这样可以明晰行政行为关系进而为行政诉讼提供确证的判例依据,以减少不确定性的存在所导致的行政实践的混乱。因此,行政法学求证的是理性的规范行政人身份。
(二)公共行政视阈:理性的自我实现行政人
行政学对行政主体的探讨并非直接承接行政法学的理路,只是通过对“行政人”的关注形成了具有行为主体性格特征的描述或概括。“行政人”(管理人,administrativeman)概念最早由西蒙提出,意指以追求有限理性和满意化标准为行动指南的管理者(行政官僚)。他认为,行政官僚既不同于完全理性的“经济人”,也不是倾向于非理性的“社会人”,而是“有限理性”的“行政人”。西蒙指出,威廉•怀特最早指称的“组织人”———“把自己的灵魂卖给了公司的经理人”,“他的角色行为绝对不包括表现个性、独自创新和特立独行”[7]———不是“行政人”的完整意义。后来,西蒙和阿吉里斯就行为科学讨论的理性行政人(“行政的理性人理论”)的基本界定及其在组织管理中的表现程度进行了深度讨论。在理性的和自我实现的行政人问题上,西蒙认为,在“理性、权力需要、工作动机、成就需要以及自我实现上,如果希望这些制度保持活力,这些只是许多应该织入人类制度设计之网的丝线中的一部分。但它足以提醒我们注意制度设计的复杂性,以及根据单一因素来构建设计的危险性”[8]108。因此,关于自我实现“它虚构了一个关于真实自我的图像”,“它很难得到经验的支持”[8]103。阿吉里斯则认为:“从行政的理性人理论出发,我们依次观察内部的组织环境、管理者、任何有权实施管理控制的人,等等,仍然可以发现,若从下属的角度看,所有这些因素通常都能对该下属产生类似的心理影响”;“组织要管理‘影响的内在化……’,如果管理者将这种描述性主张转化成管理理论,那么,诸如‘熏陶’等就会变成他的责任”;因此,“一种不鼓励讨论感情以及负载着感情的实质性议题的组织设计和管理则是这样一种枷锁”,“对于那些建立在一个关于人的扩大的、更为复杂的模型基础上的新的组织模式,理性人理论家并没有予以充分的重视”[8]110,113。显然,在行政人主体地位界定的基点上,存在着以(有限)理性为根基导引非理性因素以完成组织设计与管理的模式和以人际间情感等为指针归向自我实现的组织新模式构建的区别,这也是困扰现代管理的一个核心问题。在公共行政领域,理论的假设前提似乎没有离开人的各种预设倾向,且具有本质描述的意向。李春城教授将行政人假设类型概述为:“执行行政论的行政人”、“官僚制理论的行政人”、“公共选择理论的行政人”、“反‘传统行政’理论的行政人”,并提出“行政伦理学的行政人”,即突出责任与义务的“德性行政人”[9]。张康之教授强调,尽管“行政人”的“经济人”趋势是不争的事实,但“经济人”的完全移植是不妥当的,即使提出“经济人”的古典经济学家亚当•斯密也仅仅把它局限在经济领域;行政主体的人性设定只能是“公共人”[10]。显然,公共行政学讨论的行政主体已经脱开了行政法学的工具性界定,其核心旨向是关于公共行政使命担当者的内在精神结构及其外在规范表现问题,因此,理性的与自我实现的纷争意在诉求行政人本质价值的定位。
二、公共(行政)制度:诠释行政主体意义的理性工具
(一)制度与行政制度
关于制度的本质规定并没有形成一致的认识。曹正汉先生归纳为制度的功能理论、制度的深层结构理论和制度的博弈均衡理论三种基本解释路径。功能视角包括文化人类学的需要论和经济学的交易、产权、合约等观点;结构视角含有基本结构论和文化心理倾向、文化信念等深层结构论;均衡视角指演化博弈方法和历史制度比较分析方法。他指出,分析三种视角需要我们讨论“三条分析路径之综合”的“综合的制度分析框架”[11]。不管这种分析框架是否有实际意义,对制度的拓展性研究还是非常必要的。人们主要从规则和规范的功能层面来定义制度。诺斯认定“制度是一个社会的博弈原则”[12],青木昌彦强调制度乃“关于博弈重复进行的主要方式的共同信念的自我维持系统”[13],张立荣界定制度是“社会为人们所规定的共同和根本的行为准则的总和”[14],都在突出其共同规则与规范的意义。公共行政制度是代表性的国家公共制度形态,其核心旨向在于为行政主体提供行为规则并规范其行为,因此,制度表述均以行政主体为内涵。如,行政制度是“国家为了有效地执行宪法和法律,实现国家的行政职能而依法规定的有关国家行政权限、行政组织、行政领导体制、行政活动及行政监督等方面的制度”[15]。行政制度“是国家为了实现行政管理的职能而作出的一整套关于国家行政领导体制、国家行政决策体制、国家行政监督体制、国家行政机构的组织方式及活动规程等方面的制度性安排”[16]。行政制度“是由国家宪法和有关法律、法规所确定的国家各级各类行政机关的地位、职能、权限、相互关系以及活动原则的总称”[17]。“行政制度概念的本质特征就是体现在行政权与行政组织与公民双方的分配态势。行政制度乃是指配置行政权以规约和(或)激励行政行为之规则、惯例等的总和,它在外延上既包括法定政治—行政体系基于对行政组织(统称为政府)同社会公民间权利安排的判断,而颁布或昭示的有关行政行为之规则和准绳的所有规范,又包括行政体系基于长期演化而在实践中积累、沉积的各种惯例、习俗。”[18]78-79等等。可见,公共行政制度内在决定力量是国家意志,因此,其规则和规范的意义在于体现以国家为形象代表的公共精神和秩序价值,在人类历史进程中,它表达为国家公共机构面向自身和社会进行的制度资源的输出;而公民社会发展和人本精神的弘扬为社会化的公平正义结构铺垫了文化基础,公共制度的生成方式也便打破了传统的公共行政主体权力与责任的认定模式,而转向社会参与机制建设的过程中追求公共制度功能发挥的博弈均衡的路向。
(二)公共制度的变迁
制度的认知源于人类社会生活经验的总结。柏拉图勾勒了一个规制森严的等级社会,哲学王、武士和农工商人的公民身份是血缘传承的,表明“政治制度是从城邦公民的习惯里产生出来的;习惯的倾向决定其他一切的方向”[19]。中国古典文献也有关于制和度的描述,如,“凡将立国,制度不可不察也,治法不可不慎也,国务不可不谨也,事本不可不抟也。制度时,则国俗可化而民从制”(《商君书•壹言》);“故天子有天下以处其子孙,诸侯有国以处其子孙,大夫有采以处其子孙,是谓制度”(《礼记•礼运》);其“礼者防之于未然,律者禁之于已然,皆缘之于人情而为制”(《大戴礼记•礼察篇》)。这说明中国古代对于制度的运用主要是通过礼法完成的,并依此而构建了社会典章制度体系。而思想启蒙运动则强化了对制度的认识。启蒙思想家将前国家社会设定为“自然状态”,以个体主体为导向的“自然法”成为制度规范依据,即罗尔斯所谓的国家依个人自由原理安排社会结构过程,便是“在选择了一种正义观之后,我们就可推测他们要决定一部宪法和建立一个立法机关来制定法律等”[20]。同时,经济学、政治学、管理学、社会学等也对国家制度或结构进行研究,文官制度又从实践层面不断考量国家制度安排的合理程度。19世纪末20世纪初,威尔逊把公共行政作为国家意志的执行程序来设计,马克斯•韦伯的官僚制结构又将其推到一种价值中立基础上的理想状态,“纯粹的官僚体制的行政管理,即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理,精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠”[21]。于是,对于制度的崇拜便成为主导公共行政制度研究的内在约则,“只有建构一系列精确、可靠的制度,社会生活中的诸多问题才能得以解决,如果现实中的问题未得以解决,许多人就会不约而同地想到了去拷问‘制度’”[22]。由于制度本身功能局限的实践,现实复杂性与制度设计规范性之间的悖论使制度能力难以获取足够的社会信任,在行为主义运动冲击下,制度研究处于实践中难以割舍的依托和理论中弃之可惜的尴尬境地。
20世纪80年代,制度经济学和社会治理思潮使行政管理向公共管理范式过渡,制度主义重新成为经济学、政治学、行政学等研究的焦点,公共制度表述也成为行政国家对社会结构分析的支点。在康芒斯、凡勃伦等人的基础上,詹姆斯•马奇和约翰•奥尔森将制度拉回社会科学重新研究的范畴,诺斯从制度创新和制度变革的角度对经济制度与社会进步之间的关系进行了颇具深度的挖掘。中国学者尽管对system、institution和regime的翻译经历了“体制”和“制度”之间的游离与转换,但其核心语义的界定并未背离规则与规范的视界[23]。公共服务理论从公共制度设计与供给维度强调公共服务供给、社会公平与效率、公共财政的制度支撑以及政府监管制度等,制度旨向转向社会服务效度;同时,制度变迁研究还触及“公共管理、治理、公共政策分析、比较政治学、国际关系、欧洲一体化等的研究和建设”[24]。这样,制度问题研究就走上了具体制度设计的合理性和广泛领域的制度功能追问中。
三、行政主体与公共制度关系
探讨行政主体与公共制度关系一般以人与制度关系为基础。西方对人与制度的研究最早可追溯至古希腊。《理想国》描述的三级社会制度体系,人是制度体系规约的客体,社会秩序和制度的制定者享有自由;《政治学》中强调“人是天生的政治动物”,城邦成员寻求城邦群体的独立自由。随着人的主体地位的确立,人们从个体中心主义看待社会与发展成为了近代人与制度关系的基本思路。作为近代人与制度关系解释工具的契约论对前制度的人的生存状态进行了假设,霍布斯认为是“狼群社会”,洛克认为是“个体绝对权利的危险社会”,边沁认为是“个体理性冲动社会”,卢梭认为是“牧羊社会”,如此等等;为了使社会秩序化,个体通过理性选择制定制度,通过制度维护社会传统以达到符合个体理性要求的契约社会模式。但契约的选择与制度的设定是人性自私的结果,近代未能合理地解决人与制度之间的关系。最早将人与制度的研究运用于社会发展和经济增长的是20世纪初产生于美国的新古典主义经济学和新制度主义。康芒斯肯定制度是“集体行为控制个体行为”,诺斯认为“制度是为约束在谋取财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则”[25]。诺斯通过制度变迁和制度创新对经济增长和社会发展的意义肯定组织发展是制度变迁的结果,并强调寻找适合本国实际的制度安排路径,对人与制度关系研究起到积极作用。
中国关于人与制度关系研究可以追溯到先秦时期。先秦诸子从不同角度分析了春秋战国法度不兴问题,强调人与制度的协调。自秦至清,思想家们强调在制度框架内对人的因素加以重视。到了民国时期,政治学家、社会学家受西方学术影响,开始系统地关注和研究制度问题,重视制度的建构及其发展,将人的思想革命置于社会结构变革的过程中。20世纪70年代以来,现实社会发展强调人的主体价值,将人与制度联系起来成为公共行政研究的一个重要内容,并将制度称为人与社会发展的中介,阐述了制度影响社会发展的过程、地位、作用及其机制等。可见,行政主体与公共制度关系问题始终贯穿于人与制度关系研究中。首先,权力是行政主体与公共制度的核心范畴。行政主体体现为享有行政权力的行政组织的结构网络;公共制度体现为构成和维护结构网络的行为准则。行政主体与公共制度呈现目的与手段的关系,体现行政权力运行的实存样态。因此,“行政权力是连接行政主体与公共制度的核心概念,也是洞悉行政主体与公共制度之关联的要点”[18]109。从行政学说史看,韦伯强调行政权力在行政主体和公共制度中的重要作用,即“不仅行政组织围绕行政权而确立,而且行政制度也是围绕行政权的运作与落实而展开并生成的”[18]109。从发生学上看,现有行政主体与公共制度的最初形式缘于社会生活的规范习俗,制度早于主体;国家结构中的行政主体和公共制度以行政权运作为轴心,二者具有同时缘起性。所以,行政主体与公共制度是行政权力得以运行的两轮,偏废任何一方,行政权力即使存在也无法发挥作用。
行政制度体系篇6
关键词财政内部控制制度
所谓财政内部控制（以下简称“内控”）制度，是指为实现财政管理目标，通过制定并实施科学合理的控制程序和方法，对财政风险进行有效识别、控制和监督的机制。建立健全财政内控制度，是提高财政部门依法行政、依法理财的能力和水平的重要措施，对加快公共财政体系建设，切实提高财政部门科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
一、完善财政内控制度的主要目标
（一）防范风险，确保“安全”
“安全”即对内要求办理财政业务必须有可靠的依据，对外要求使用财政资金必须按照规定和政策执行。近年来，财政蛋糕越做越大，收支压力剧增，所面临的风险也越来越大。管理好庞大的财政资金，防范和化解财政风险，保证各项业务合法合规，是内部管理亟需解决的问题。通过内控制度建设，可以充分识别在履行职责和开展业务活动过程中的各种风险，并对各项活动的风险点进行有效控制，形成对财政风险进行事前预防、事中控制、事后监督纠正的管理机制，为实现财政安全运行保驾护航。
（二）完善程序，确保“规范”
“规范”即对内要求按照规定程序和流程操作，对外要求使用财政资金必须合法合规。当前财政形势日益复杂，管理要求也越来越高。财政工作需要突破传统思维，转变观念，创新管理模式，提升管理水平。规范的工作程序和明确的工作要求，是提升管理水平、提供高效率服务的根本措施。通过完善内控制度，运用有效的内控方法，清理和整合各项管理制度，规范业务操作流程，可以明确各个环节的工作程序，形成一套“行为规范、运转协调、程序严密、制约有效、公正透明”的财政运行机制，为实现财政依法行政提供支撑。
（三）落实责任，确保“高效”
“高效”即对内要求优化流程尽量缩短办理时间，对外要求使用财政资金尽量发挥最大效益。由于财政资金涉及的范围越来越广，责任也越来越大，对财政资金的拨付效率、使用效果的要求越来越高。通过内控体系建设，进一步理清部门和岗位职责，合理设置岗位和人员，明确职责和权限，形成“事事有人做、责任有人担”的责任体系，在合法合规的前提下，使得财政资金快速拨付到位、管理到位、监督到位，为实现财政资金效益最大化夯实基础。
二、财政内控制度的主要框架
（一）内控制度的管理框架
（1）基础制度，包括具体政策文件、岗责体系、内部管理等规章制度。主要功能是为内控体系提供基础支撑，是制定和执行内控体系的根本依据。
（2）内控制度，包括基本准则、具体制度、实施细则等内容。主要功能是为内控体系提供核心指导文件，规范财政业务的具体行为。
（3）信息系统，包括内控信息系统和业务执行系统。主要功能是为内控体系提供信息技术支撑，提高内控制度的执行力度。
（二）内控制度的制度框架
财政内控制度包括资金管理、监督管理、政策管理、人员管理、内部管理五大部分。其中，资金管理业务分为收入征管、预算编制、指标管理、资金拨付等内容。人员管理包括财政的岗责体系、岗位设置、绩效考核等内容。内部管理包括账户管理、台账管理、信息化管理等内容。
三、财政内控制度的主要内容
财政内部控制制度属于财政内部业务运行的制度。具体来讲主要包含四项内容：
1.部门职责。即按照岗责体系，每一项内控制度中的工作内容都落实到具体部门和岗位，强调责任到人，重点解决责任落实问题。
2.工作流程。即明确业务操作程序和各部门、岗位的职责，强调工作和职责贯通，形成有机整体，重点解决安全和效率问题。
3.风险点控制。即对业务流程中有可能引起财政风险的环节设置控制点和控制岗位，强调财政业务的关注点的监控及措施，重点解决安全问题。
4.要素控制。即对财政运行的关键领域设置要素，强调要素齐全才能办理相关业务，重点解决谁来控制和按照什么来控制的问题。
四、完善财政内控制度的运行机制
1.提高内控制度的执行力。只有通过提高制度的执行力，才能使制度落到实处并发挥作用。通过财政内控信息系统的运行，利用信息技术实时跟踪业务运行过程，督促各部门各岗位认真贯彻执行内控制度，严格按照内控制度规定程序和要求办理财政业务，使财政内控制度得到百分之百的贯彻落实。
2.建立内控制度的长效管理机制。财政内控制度是一个持续改进并具有自我完善机制的管理体系。新制度、新系统运行后，相关条件基本成熟，建议明确相关部门职责，在制度运行过程中，不断完善自身运行机制，使内外控制度步入长效管理的轨道。
行政制度体系篇7
关键词：制度理性；行政诉讼法；考量
对于行政诉讼法的修改问题，有着各种各样的建议和论点，在行政法学的整体研究体系中，这些建议和论点起到了重要的作用。但就目前的情况来说，我国有关于修改行政诉讼法的认识都忽略了从制度理性的角度去分析和考量，这对于修改行政诉讼法是非常不利的。本文从制度性考量的角度对行政诉讼法的修改进行了探讨。
1制度理性的内涵
1.1相关法律制度和行政诉讼之间的关系
作为我国三大诉讼之一的行政诉讼制度与其他两种诉讼必然存在一定的关联系，这是事实，无需争辩。但是如果过于看中或者是强调其与其他诉讼法之间的关系，那么则过于偏颇。行政诉讼是法律制度的一个组成部分，其与其他的相关法律制度之间是必然存在一定联系的，如果我们忽视了法律制度中的任何一项制度，那么都是极大的错误。作为行政法中一项制度的行政诉讼制度，与其他行政法中的制度有着天然的关联。
（1）行政诉讼制度与行政组织制度的关联。在行政诉讼的整个制度中，行政组织是具有法律资格的行政主体，是行政职权的主体，在行政诉讼中被告的具体情况与行政主体制度的具体情况有着直接的关联。
（2）行政诉讼制度和行政行为制度之间的关联。如果具体的行政行为对法人、公民或者是其他组织的合法权益进行侵犯时，那么即可将这种行政行为纳入诉讼程序。简单来说，如果行政行为制度不完善，那么行政诉讼制度的具体审查范围就难以确立。
（3）行政诉讼制度和行政程序制度之间的关联。行政程序的制度构成主要是针对行政机关的职权，其是发生在行政过程中的一项程序规则。在行政诉讼过程中，必须要保证程序上的判定标准，才能确保行政过程是否符合法律规定，而这一程序的具体标准则在行政程序的制度当中。也就是说，如果行政诉讼制度和行政程序制度无法衔接，那么行政诉讼的理性就会受到质疑。行政诉讼的制度理性或者说理性化的行政诉讼制度都是在其与其他的制度理性之间的关系上建立的。可以说，这又是行政诉讼理性的一种内涵。
1.2行政诉讼法的合理性以及自身的包容制度内涵
行政诉讼制度能够作为单独的一个称谓存在，其是一个类的概念，而在于其他的制度相比较的过程中，这一单独的制度称谓可以成为相对独立的一个东西。此外，在行政诉讼制度当中还包含了很多具体的制度，比如说，行政诉讼证据规则，行政诉讼执行，行政诉讼受案的具体范围，行政诉讼第一审的程序等等。面对这一内涵，我们可以非常肯定的说，在行政诉讼制度当中的众多制度与行政诉讼作为一个制度的总体，是具有相同的重要性的。
1.3制度和行政诉讼之间的关系
要想对行政诉讼法有一个正确的理解，那么就必须要先认识宪法。行政法院在十九世纪在很多方面就得到了相应的发展，其在历史上比作为基本法的宪法更为久远，但是行政诉讼法和宪法之间的发展，一直以来却都是互不相干的。所以，早在十九世纪就已经将对行政活动的审查任务交与独立的法官。此外，在当时，对于行政行为的司法审查，也已经被看作是确保公民基本权利和构建法治国家的基本前提。现如今，宪法的主导原则和基本权利不仅成为了最高的行政法院准则，同时行政法院的组织和机构本身，也从宪法当中获取的一定的推动力。而从另外一个角度来看，在多种意义上宪法的现实效力也要依赖行政法院。根据这一论断，宪法和行政诉讼法之间是有着紧密关联的。
一方面，对于行政诉讼制度宪法提供了根本上的依据，这就使得行政诉讼制度具有了法律基础。另一方面，对于宪法的完善和发展行政诉讼也具有推动的作用。现代的制度是行政诉讼制度的基础，这一论断具有非常深刻的实践价值和理论价值，是非常重要的。行政诉讼制度我们认为其应该具有制度理性，是一种理性化的制度，其中最为重要的一个内涵就是要合理的对现代制度和行政诉讼制度的之间的关系做一个处理。必须要将制度和宪法与行政诉讼制度统一，这是制度的一个重要组成部门，同时也是由制度所决定的一项内容。而其中最为重要的则是制度的构成要与宪法的基本原则相一致。从这一角度来看，建立行政诉讼制度的基础就是宪法在总则和总纲中的相关规定，而行政诉讼制度当中的一些具体条款也自然应该与宪法当中有关于公民权利、国家机构的规定等最大限度的实现契合。总体来说，制度和行政诉讼制度之间的理性关系是对行政诉讼制度理性进行衡量的第一测点，同时也是理性化行政诉讼制度的基本内涵。
2制度的理性考量
2.1确定行政诉讼的审查地位
在我国，有很多学者往往会将司法审查和行政诉讼相提并论，但是，从我国行政诉讼制度的角度来看，司法审查和行政诉讼制度之间是存在这本质差异的。根据行政诉讼法的相关规定，我们可以知道，该项法律制度的主要目的是为了保护法人、公民以及其他一些组织的合法权益，对行政机关依照法律行使职权的权利进行维护等等。这一规定说明，行政主体对于人的关系问题，是行政诉讼制度主要解决的核心问题，在行政过程中两者之间的关系就存在着，而对于两者关系问题，在行政诉讼中交给了第三方进行处理，也就是人民法院。但诉讼活动的整体本质还是在于进一步处理或者是确认两者之间的关系形式。
2.2在行政诉讼中正当的程序精神体现
各个社会主体之间必须要构建一个平等的关系形式，这是正当法律程序的其中一个精神，这种平等关系的形式从一定的意义上来说，是展开诉讼活动和诉讼制度的基本前提。对于行政诉讼来说，在整个诉讼的过程当中当事人的平等关系是不可或缺的，如果这一点缺失，那么也就失去了行政诉讼制度的合理性，导致行政诉讼的制度理性缺失。进入到诉讼程序当中的个人，与行政系统这一公权主体是平等的，这是正当的法律程序的另一个精神，两者之间在法律关系中不在存在不对等性和单方面行，这不仅充分反映了行政程序的现代精神，同时也充分体现出了行政诉讼的现念。所以，为了实现行政诉讼的制度理性，那么在制度的设计过程中对正当程序的精神进行充分体现，我们认为这是第一个路径。
2.3对行政诉讼进行处置的基本制度元素
作为一个类的概念，行政诉讼应该包含三个层次的制度范畴，即中观、微观以及宏观，而如何具体对这三个层次进行划分，则需要进一步进行探讨和分析，但是这三个方面的构成，在理论分析是是毋庸置疑的。比如说，我们究竟是将行政诉讼制度作为救济制度来看，亦或是诉讼制度来看，又或者是作为一项司法的审查制度来看，可以说这就是一个制度的宏观性问题，其对诉讼制度的属性进行了充分的反映。
2.4行政诉讼的衔接制度基础
在立法行文中，行政诉讼法和其他一些法律之间的关系是有所体现的。在制定行政诉讼法的过程中，对其与行政法中的其他一些制度之间的关系就已经进行了考虑。但是，行政诉讼法与行政程序制度这一赖以存在的制度之间却并没有一个良好的衔接，这其中既有在立法中我们认识不足的原因，同时也有在制定的过程中行政程序法存在众多法律障碍的原因，行政诉讼制度如果缺少行政程序相关制度的支持，那么其自身价值就必然会降低，这主要是因为即使一个案件进入到了行政诉讼的程序，但是由于行政程序上的非法和合法前提的缺少，这就难以理清被告和原告之间的权利和义务关系。同时，在修改行政诉讼法的过程中，比如说行政组织制度和行政诉讼制度之间是否存在一定的关联都必须要给予注意和重视。
5总结
对于行政诉讼法修改问题的关注，已经有二十多年的历史。这期间学者们提出了各种各样的建议和论点，有的从受案范围的角度提出了建议，有的从程序设计的角度提出了建议，有的从基本原则和指导思想上提出了建议，有的从司法审查的角度提出了建议。这对于健全行政诉讼制度和完善行政诉讼法来说，都是极为有利的。但关于修改行政诉讼法的认识都忽略了从制度理性的角度去分析和考量，本文主要从制度性考量的角度对行政诉讼法的修改进行了探讨，望对于行政诉讼法的修改能够提供一定的帮助作用。
参考文献
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行政制度体系篇8
关键词：教育督导；政策体系；教育督导制度
教育督导制度在教育管理体系、教育法制体系中均占有重要地位，是我国现行教育的基本制度之一。教育督导政策是教育督导工作的行为准则和依据，只有构建完善的督导政策体系，才能准确把握具体督导政策的层次，正确估量其时效性，从而协调好不同单项督导政策之间的关系，充分发挥督导政策体系“增值增益”的作用，有效落实教育督导制度。
一、我国教育督导政策体系构建的主要历程
在教育督导制度恢复的二十多年时间里，不同时期标志性的政策文件构成了我国当前教育督导政策体系的主框架。邓小平关于建立国家教育督导制度的设想为教育督导政策体系构建奠定了基础。教育督导建设是邓小平教育思想的重要组成部分。早在1977年，邓小平在关于《教育战线的拨乱反正问题》的谈话中，就提出了关于建立国家教育督导机构和制度的构想与建议。《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）的颁布实施对形成教育督导制度、建立教育督导政策体系提出了要求。1986年《义务教育法》颁布实施，在国务院办公厅于同年转发的《关于实施义务教育法若干问题的意见》中规定，“国家和地方逐步建立基础教育的督学（视导）机构，对全国和本地区范围内义务教育实施进行全面的视察、督促和指导。”这是我国在教育督导工作中断多年之后，首次在部级政策文件中正式明确教育督导制度。在《义务教育法》实施及其相关性文件的促动下，国务院批准在原国家教委设立教育督导机构——督导司，这使教育督导政策体系运行的必需系统得以建立。
《教育督导暂行规定》（以下简称《暂行规定》）是当前教育督导政策体系中的“基本政策”。1991年，国家教委以主任令形式颁发的《暂行规定》，是我国教育督导制度恢复后唯一的一部部门文件，成为教育督导政策体系中具有关键影响作用的“基本政策”。《暂行规定》实施后，国家教育行政部门又相继颁发了《关于加强教育督导队伍的几点意见》、《督导行为准则》，了《关于加强教育督导与评估工作的意见》。这些政策文件从宏观规定了教育督导工作的基本性质、职能、任务等内容，《暂行规定》则间接确立了“督学督政相结合”的基本原则。
《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）为教育督导政策体系构建确立了法律依据。1995年颁布的《教育法》规定，“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”，确立了教育督导和评估制度的法律地位，促进了教育督导政策体系的进一步完善。
国家重点教育政策、法规落实中的政策措施构成了教育督导政策体系的重要内容。自《国务院关于实施义务教育法的若干意见》明确规定“逐步建立基础教育督导制度”以后，国家教育法规、政策的落实越来越倚重于教育督导。《职业教育法》、《中共中央国务院关于加快教育改革全面推进素质教育的决定》、《民办教育促进法》以及教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》等都对教育督导提出了明确要求，构成了教育督导政策体系中的重要部分。2006年，新修订的《义务教育法》第八条明确规定：“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导，督导报告向社会公布。”对义务教育阶段的督导机构、督导内容和督导报告作出了规定，进一步确立了教育督导的地位和作用，有利于建立健全我国教育督导制度，完善教育督导政策体系。
地方教育督导政策构成了教育督导政策体系的重要组成部分。地方教育督导法规、政策是我国教育督导政策体系构建的重要内容，是政策体系完善的必需步骤。《暂行规定》出台后，各地都相继制定实施了《规定》、《章程》、《关于建立督导制度的决定》等地方性教育政策，北京、山东等地则以人大立法的形式实施了地方《教育督导条例》，教育督导政策在地方率先实现了立法层面的突破。地方教育督导政策的制定实施，是我国教育督导政策体系初步形成的标志之一。
二、我国教育督导政策体系构建中存在的问题
（一）教育督导政策体系及其构建中存在的主要问题
1.教育督导“基本政策”权威不足，难尽“承上启下”之责
《教育法》明确规定教育督导制度为我国教育基本制度之一。与其他方面的教育基本制度立法相比较，教育督导制度的立法步伐相对迟缓，最高级别的政策文件仍是原国家教委的部门规章《暂行规定》，与教育基本制度的地位很不适应。
在教育督导政策体系结构中，“基本政策”是教育督导政策主体指导教育督导领域或工作的原则，是教育方针（总政策）在教育督导工作中的具体化。作为我国教育督导政策体系中“基本政策”的文件，不仅应是我国教育督导制度的基本法规，还应对督导工作起着总纲领的作用，对教育督导工作提出原则性、概括性规定。“基本政策”以本身为基础，以若干具体教育督导政策为要素，构成从属于教育总政策的教育督导政策体系。因此，教育督导的“基本政策”应具上承教育总政策和教育方针，下启各项教育督导具体政策之功效。
但是从法理上分析，原国家教委制定的《暂行规定》作为一个部门规章，只能规范教育内部事务，因此，当前各级教育督导机构依照《暂行规定》开展的“督政”工作实际上是缺乏法律效力的，也是缺乏权威的。也可以说，“督政”职能仅仅取得了合法性，并没有实现法制化，因而具有很大的不稳定性。“督政、督学相结合”是我国教育督导最基本的原则和特色，教育督导部门“督政”既是可能的也是必需的，是当前一段时期内教育督导工作的重点内容，问题在于“督政”还缺乏法律依据。
“公共政策体系作为一个系统，其内部结构会极大地影响着公共政策体系的整体功能。”教育督导政策体系中《暂行规定》的“权威不足”，导致教育督导政策体系的结构缺陷，一定程度上使教育督导政策体系内部处于无序状态，也制约了教育督导政策体系构建的进程。
2.教育督导政策之间关联性欠缺，未能体现“协调增益”之效
教育督导政策体系是由若干单项具体政策构成的，虽然每一个具体政策都有着不同的政策内容、目标和特定的作用对象，各自在一定的范围内相对独立地发挥作用，但是教育督导政策体系绝非各项政策性质与功能的简单叠加，而是各项政策性质和功能有机联系的总和，教育督导政策体系、各项教育督导政策之间存在必然的关联性。这种关联性表现为：如果政策之间相互协调、增益，则增强教育督导政策的整体功能；反之，则会抵消某些督导政策的功能。
教育督导制度恢复建立以来，从国家层面到地方各级政府都出台了一系列涉及到教育督导工作制度的具体政策。这些具体政策对于指导教育督导工作的开展，解决特定的问题发挥了一定作用。但是，从政策体系的角度分析，教育督导政策体系还缺乏必要的关联性，主要表现在教育督导政策体系与单项政策之间还缺乏必要的协调性。
《暂行规定》颁布实施十几年来，教育政策制定部门始终未出台相关的辅助性政策，如具体的实施意见等解释性和可操作性的辅助性政策；《暂行规定》中涉及到的关于“对下级人民政府教育工作进行监督、监察、评估、指导”的“督政”任务，也始终没有明确具体操作意见；对督导范围内的“中小学、幼儿教育”也缺乏评估标准的系统构建。地方出台的教育督导政策呈现两种情况。一种是“大幅超越了《暂行规定》的内容范围”，另一种是对国家政策呼应不足，有的区域至今还没有适合于本地的教育督导基本制度政策，教育政策运行所依赖的教育督导机构至今尚不健全。单项政策的制定实施则显现出了“问题解决单打一”的倾向，还没有实现“协调增益”的政策效果。
3.教育督导具体政策数量不足，尚未形成“有章可循”之基
教育督导具体政策是为解决教育督导领域特定问题而制定的具体措施、准则、界线性规定等，是“基本政策”的具体化。具体政策包括国家教育督导部门针对特定问题制定的政策，也包括地方各级政府为实施上级政策或为解决所属区域的问题而制定的具体规定、实施办法等。
当前，教育督导具体政策不尽完善主要表现在教育督导工作开展所需要的规章制度未能以具体政策的形式出台实施，教育督导工作基本制度尚未建立。根据我国教育督导“督政、督学相结合”的原则，我国教育督导的基本制度应包括对区域教育工作督导评估制度，包括对地方党政领导的教育工作、地方教育发展水平、职能部门履行教育发展职责情况的督导评估制度。尽管国务院办公厅转发了教育部《关于建立对区县人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知》，但对省、市区域的督导评估制度还处于空白，对学校教育工作的监督评估制度还未完善。另外，督学人员专业化制度、资格证书制度以及督导考核培训制度、督导申诉制度、督导奖励机制、工作任务和相应的实施方法等还不明确，具体政策短缺。
4.教育督导政策体系趋于封闭，难于开创“制度创新”之局
开放性是公共政策体系的基本特征。教育督导政策体系的开放性体现着其本身与社会环境（主要是教育大环境）之间相互作用关系的状况。
当前，教育督导政策体系有“趋于封闭”之嫌，主要表现在教育督导政策的制定过程中创新受限。完善民主监督制度是我国政治体制改革的重要内容。为达到”维护国家法制统一、保证政令畅通”的目标，我国已经建立了比较完整的监督机制，但在教育督导政策体系构建过程中，还缺少能够有效地吸收民主监督机制中适合于教育督导工作的成分。对已有的教育督导政策调整乏力、迟缓，也是政策体系封闭的基本表现。我国教育督导政策系统不够成熟、健全，导致了政策系统信息反馈不畅通，已有政策执行中、执行后出现的问题不能及时反馈到相关决策部门，也在一定程度上制约着教育督导政策体系的开放性，导致教育督导政策运行过程中创新机制尚未形成。
（二）《暂行规定》存在的问题
自教育督导制度恢复以来，《暂行规定》一直是教育督导政策体系中的“基本政策”。随着教育督导形势、对象、任务的改变，《暂行规定》作为教育督导“基本政策”制度设计，已经严重滞后于各方的要求，除了上述“格位偏低、权威性不足”的根本问题之外，本身也存在诸多问题。
1.“基本政策”规定的督导范围日趋不适
教育是一项综合性工程，从理论上讲，任何一个涉及教育的部门、环节都应列入教育督导范围。但在实际工作中，作为教育行政管理中行使执法监督权的教育督导，要形成有效监督，就需要对教育督导的工作范围、对象等内容作出适当规定。然而，作为“基本政策”的《暂行规定》却有诸多不适之处。首先，其中规定的督导对象未能从局部转为整体。《暂行规定》中虽提及了“督学、督政”的基本范围，但却仅仅限于“下级政府、教育行政部门和学校”，未涉及与教育经费相关的财政、审计、税务部门，也未涉及有关教育事业发展的计划、人事部门，更未涉及相关的医疗卫生、社保、劳动、司法等部门，未能全面规定“督政”范围。其次，督学内容、项目窄化。《暂行规定》第二条规定：教育督导范围主要是中小学教育、幼儿教育及其有关工作。事实上，教育督导的范围是随着教育改革和发展不断变化扩展的，如《职业教育法》等政策法规落实，“两基”评估、教育发展中的热点与重点问题的督导项目等都从客观上对教育督导内容扩大提出了要求。另外，对督导工作实施主体的规定也有较大局限性。按照《暂行规定》政策文本要求，督导工作是由督导部门单独实施的。但在实际工作中，除了要调动兼职督学的积极性外，还要根据不同的“督学、督政”内容邀请专业部门、人员参加。也就是说，单靠教育督导部门本身是无法完成所有的教育督导工作的，只有变教育督导部门的单独行为为有关部门和人员的共同参与，才能够维护督导严肃性和权威性。
2.“基本政策”应明确的基本关系不甚清晰
“基本政策”是教育督导工作的总纲，是其他教育督导政策制定的基本依据，它不仅要对教育督导内部机构、性质、任务等进行规范，还要有效调整教育督导的外部关系。《暂行规定》对督导机构的性质、建制以及与教育行政部门的横向关系、机构权限甚至各级教育督导机构不同的工作重点任务均未能清晰表述，造成教育督导部门归口不合理、督导机构隶属关系不清、职责权限不明，以至于内部关系始终难于理顺。《暂行规定》仅仅提及对下级政府的教育工作进行督导评估，但对于督政机制的建设却没有制度设计，这也导致了教育督导外部关系不尽清晰。
3.“基本政策”应呈现的基本制度多有缺失
《暂行规定》中没有规定教育督导工作的基本制度，导致了对区域教育、学校教学督导评估的不规范性和随意性；适应于分级管理体制的分级督导的基本工作制度也未在《暂行规定》中予以明确：没有规定督导工作必须遵循的基本程序制度，导致各地教育督导工作程序既缺乏一致性又缺乏法律依据；没有规定行政监督部门必须具有的处置权（《暂行规定》仅规定教育督导有建议权，缺乏刚性的制约力）；没有规定形成教育督导必需的激励机制。《暂行规定》对教育督导部门是否有奖惩权没有作出明文规定，从制度层面削弱了督导部门应有的职权，使督导部门的地位及督导结果的使用实际上处于相对软弱无力的状态。
三、我国教育督导政策体系构建的思考与建议
（一）我国教育督导政策体系构建的基本思路
从长远看，我国教育督导政策体系的最优结构应该是，全国人大制定颁布《教育督导法》，国务院制定《教育督导条例》，国家教育行政部门统一制定地方省市县各级《教育督导规程》，经国务院批准，对国家教育督导团、地方各级教育督导机构做出具体规定。地方各级人大、政府及教育主管部门制订教育督导规程细则，依据国家制定的各级督导规程的统一要求，确立本区域相应的督导政策。另外，各级教育督导部门制定其他有关的教育督导工作规章，对各级督导工作中的具体问题作出详细说明和补充规定。
首先，必须在认真研究教育督导发展的新情况，分析研究《暂行规定》在政策执行过程中的问题的基础上，尽快制定《教育督导条例》，确立权威、相对稳定的教育督导规范政策。
其次，应把我国教育督导政策体系构建的重点转移到地方。我国基础教育实行在国务院领导下，地方负责、分级管理、以县为主的管理体制，因此，建立对地方教育工作的督导评估制度，形成政策体系十分必要。建立地方教育督导政策，重点在省级，主要责任在教育督导部门，关键在教育行政部门。当前政策完善的重点目标是加强和完善区域督导制度建设，完善督导领导体制和领导机制建设。同时，地方教育督导政策也应体现“以县为主”。市以上各级都应制定切实可行的县级教育工作督导政策，开展县级教育督导评估工作。
另外，重点解决“督政”工作制度问题，兼顾对“督学”政策的调整与创新。应逐步建立中央对省级、省级对市、地（市）对县、县对乡镇的教育督导工作制度，通过各级教育督导政策加以完善。要重点解决对地方政府及同级主管部门的“督政”制度问题，同时，要完善对各级教育行政部门的督导评估政策。“督学”政策的构建，要在《中小学督导评估指导纲要》的基础上，总结评估的经验，借鉴发展性评估理念，把鉴定性评估和发展性评估结合起来，形成科学合理的各级“督学”政策。
（二）我国教育督导政策体系构建的设计
1.加快立法进度，提升“基本政策”格位，进一步依法构建教育督导政策体系
作为政府行政机构中的行政监督部门，教育督导机构履行职责必须要有一定的组织条件作为保证。教育督导政策体系中的“基本政策”制度必须具有法理性权威。确立教育督导的法理性权威，从政策体系的视角审视，就需要教育督导的基本政策升格定位，尽快完成从《暂行规定》到《教育督导条例》（以下简称《督导条例》）的过渡。
通过立法，完善教育督导“基本政策”，解决教育督导系统内部多年来悬而未决的问题，依法确定督导机构人员的性质、任务，职权以及任职资格等问题，确定在教育督导中占有重要地位的督学人员的专业素质要求。
通过立法，提升教育督导基本政策地位，有效依法调节教育督导的外部关系。解决与政府部门，职能部门的关系问题，定位与教育行政部门、学校的关系，解决教育督导权威性不高的问题。
通过立法，为教育督导政策体系走向法制化奠定基础、创造条件。《督导条例》是调整教育督导活动权利、主体之间关系的一部行政法规，是国家意志的体现。实现教育督导基本政策升格定位，赋予教育督导部门对各级地方政府督政的法律效力，有助于实现依法督政的实质性开展，并为未来《教育督导法》进入立法程序奠定良好的基础。教育督导政策法制化的前提条件是规范教育督导政策行为的基本法规出台，核心是严格依法制定并实施政策。国务院颁发《督导条例》，对教育督导工作纳入国家法制轨道，使教育督导工作有章可循、有法可依意义重大。
2.树立全局观念，提高政策制定的质量，进一步规范教育督导政策体系
完善教育督导政策体系，当前最重要的是教育督导政策制定环节。政策决策部门须全面树立“全局统筹”的政策理念从教育督导事业发展的战略高度去考虑政策问题，建立科学规范的政策制定程序。无论是教育督导“基本政策”的制定，还是涉及对局部、具体领域的督导工作内容的安排，政策制定者都要有全局把握，摆正其在政策体系中的地位，协调局部和全局的关系。同时，要注意弥补教育政策系统缺陷，逐步实现信息、咨询机构人员参与到教育督导政策制定过程中，增加对教育督导决策部门政策的监督评估；明确政策制定的环节，实现政策制定的程序化、制度化，确保政策制定的质量，从而全面提升教育督导政策体系的规范化水平。
3.注重政策配套，优化政策体系结构，进一步完善教育督导政策体系
完善教育督导政策体系，当前要适时加快制定包括《督导条例》在内的教育督导单项政策的步伐，丰富政策体系内容，优化政策体系结构。
首先，需要加强部级教育督导单项政策的制定工作，增加教育督导单项政策的数量，从而扩大政策体系中具体政策的涵盖范围，才能实现体系中政策之间相互配合、相互补充、相互协调。当务之急是在增加的具体政策中进一步明确教育督导机构的性质、设置、工作对象等基本属性，明确教育督导工作顺利开展所必需的规章制度，包括督导工作涉及的人事、责任、程序、奖惩等单项政策。
其次，要加强地方教育督导政策的建设，各地要制定具体督导规章，完善地方教育督导政策子体系，要求各级有权制定政策的部门，在制定政策的过程中，一定要注意上下级政策的相互配合、衔接，形成政策之间的相互配合、协调；注意在有效的政策执行评估的基础上，要保持教育督导政策的连续性，注意实现单项政策的纵向配套。
适当增加教育督导具体政策的数量，注重教育督导政策的配套，才能形成教育督导政策体系的优良结构，最终形成以《教育督导法》为核心、各级教育督导政策有机组合的教育督导政策体系，达成政策体系的正向效应，从而从根本上完善我国教育督导制度，实现政策体系的“完善化”。
4.调整具体政策，适应教育发展形势，进一步创新教育督导政策体系
构建与完善教育督导政策体系是一个动态发展的过程。调整教育督导政策重点，从“督政”走向“督政、督学相结合”。从我国国情考虑，“督政”在一段时期仍将是我国教育督导工作的重点，但是教育督导工作绝对不应忽视甚至放弃对中小学校督导评估的“督学”内容。一方面，教育督导的“督政”的目的最终还要落实到教育的发展；另一方面，在许多具体的教育督导工作中，“督政”与“督学”联系紧密。因此，在构建教育督导政策体系的过程中，要树立“督政为重、督学为基”的基本原则，落实督政、督学相结合的工作重点，并最终实现以“督学为中心”。
调整教育督导政策手段，从“检查、验收”走向“督导、评估相结合”。检查、验收只是教育督导部门职责的一部分，但长期以来，却一直成为教育督导部门的基本政策手段，教育督导部门也一直被误解为“检查团”、“验收组”，使得督导部门“监督、评估、检查、指导”职责不能得到全面履行。从教育督导发展的趋势看，评估环节已经成为教育督导工作开展的基础和重要手段，要在政策过程中体现，在完成“督导”基本职能的同时开展评估工作，把督导与评估紧密结合起来，对教育督导政策体系中的政策手段做出必要的调整。
调整教育督导政策目标，从“以‘督’为主”走向“监督、指导相结合”。教育督导工作中，“指导”应是最基本的行为之一，是最具有发展意义的功能和终端目的。要实现政策目标的转换，需要在“指导”环节上做出努力，要在政策体系中完善“指导”的内容，包括督学人员专业化、教育督导制度化，以及“指导”运行过程程序化的具体政策制度，保证“指导”的基础及其长效机制形成。
教育政策调整是对特定教育政策进行优化的环节，是对既定政策动态的修正过程。教育政策调整不是终止政策的过程，不是全盘否定既定教育政策，而是通过调整的手段来修缮和补充政策，使教育政策与客观环境、教育发展趋势始终处于协调状态。教育政策调整对于提升教育政策目标的适合性，增加教育政策方案的适应性，提高政策措施的针对性，从而纠正和防止政策过程中的偏差，实现政策体系的科学化有着不可替代的作用。
注释：
[1]根据《中华人民共和国教育法》，我国有8项教育基本制度，其中第24条明确规定：“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”。
[2]陈振明。公共政策分析[m].北京：中国人民大学出版社，2003.47.
[3]教育基本制度立法已近完善，均已列入法律规范文件系列，包括《义务教育法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《中华人民共和国学位条例》等。
[4]王传宏，等。公共政策行为[m].北京：中国国际广播出版社，2002.354、348.
行政制度体系篇9
在30多年的改革开放进程中，我国经历了6次较大规改革开放以来行政模的政府机构改革，几乎是每隔五年经历一次精简机体制改革的成就构和裁减人员的改革。回顾6次机构改革，存在如下特征：
第一，政府机构和人员得到精简。
虽然在改革中存在精简-膨胀-再精简-再膨胀的循环和怪圈，但是改革成就是不可抹杀的。机构数和人员数虽然每一次改革之后都有回潮，但回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期来看是一直在下降的。
第二，政府职能发生了很大的变化。
政府逐渐放弃了物资分配权、一般商品的物价控制权、企业经营管理权；传统的国有企业得到根本性变革，实现了股份化、市场化经营；民营企业不断发展壮大，成为经济发展的重要力量。随着市场经济体制的基本形成，政府职能发生了巨大的转变。
第三，政府的运作方式立足于法治化
法律的力量，在各个领域开始发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政府运作的基本要求。政府的职能也因此开始走向法制化的轨道。
第四，政府的公共服务意识越来越强。
各级政府逐步树立起公共服务的意识，并且越来越重视公民参与，强调公民和公共服务消费者对政府政策的评价。很多地方政府开始实行公民评估政府绩效的活动，也取得了较好的效果。
第五，政府越来越重视基本运行制度的建构和完善。
政府行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等都反映了政府越来越重视基本制度的建设和完善。
我国现行行政管理体制存在的问题
我国现行行政管理我国现行行政管理体制还存在以下五个方面的问题：
第一，政府职能问题。我们一直强调转变政府职体制存在的问题能，这是针对我国从计划经济体制向市场经济体制转变过程中政府职能必然要转变而提出来的。但是，也应当看到，我们对社会主义市场经济体制下政府究竟有什么职能还缺乏清晰的界定，学者经常批评政府缺位、错位、越位。但是，到底政府什么该管，什么不该管，并未达成社会共识。更进一步分析还可以发现，对政府职能的层次和重点也没有很清晰的界定。职能层次是指哪些职能由哪级政府承担；重点是指在社会的不同发展阶段，政府的重点职能是什么。
第二，政府组织结构问题。虽然我们对机构改革已经做了很多探索，但是，政府组织机构如何能够适应社会经济发展阶段的变化，以有效实现政府职能，仍然有许多值得探讨之处。例如，目前我国环境恶化的趋势从整体上看并没有得到根本遏制，其重要原因之一在于行政管理体制问题。目前我们是按照行政区域管理环保工作的，其效果并不好。因为污染的产生和传播并不是按照行政区划进行的，而往往是跨区域发生的。按照目前僵化的组织结构，很难适应飞速变化的世界。
第三，政府行为法治化问题。虽然我们在依法行政上做了很多工作，依法治国成为党和国家的重要战略，国务院2004年了《全面推进依法行政实施纲要》，并且还制定了实施细则，但要真正使政府行为规范化，能够真正依法行政，仍需要进一步的探索和努力。
第四，政府运行科学化问题。科学精神和理性精神还没有成为政府运行的价值和理念，依靠惯例运行和依照经验行政仍然是政府传统运行模式。政府如何科学有效地运行，如何构造科学化的运行流程，建立科学的绩效评估和问责机制，这些问题也亟待解决。
第五，政府决策科学化、民主化问题。政府决策中的科学探究、公众参与、政务信息公开、财政预算公开透明等问题在政府决策领域依然突出。
深化行政体制改革所依托的基本理念要深化行政管理体制改革，首先要探讨改革所依托的理念，也就是说，改革应当在什么样的指导思想下进行。
第一，从公共事务治理的角度来看待行政管理体制改革。从公共事务的角度看，就是要探讨和回答政府为什么会存在，存在的目的是什么。政府是为了处理公共事务，提供公共产品而存在的。但是，政府只是公共事务治理的组织方式之一，并非唯一。更进一步讲，仅仅依赖政府往往不能很好地实现对公共事务的治理。从这个角度出发，我们可以开阔思路，从新的视角认识下一步的行政管理体制改革。
第二，从行政管理目的的角度来看待行政管理体制改革。行政管理本身是手段，不是目的。行政管理的目的在于实现人的价值和人的发展。这不仅涉及生活水平和富裕程度的问题，更重要的是有人的尊严问题，要使人活得有尊严，这是政府存在的目的。换言之，为人的全面发展提供条件是政府行政管理的目的。
第三，从国家发展的复杂系统看待行政体制改革。国家发展是个新概念，是一个大系统的概念，国家发展中包含多个子系统，其中经济发展、社会发展、
政治发展是最基本和最重要的三个子系统。经济发展子系统是社会生存的物质基础，任何国家的政府都必然关注经济发展。第二个子系统是社会系统，社会系统也是国家发展所不可缺少的系统，它与经济系统的差别是，经济系统是靠市场机制提供私人产品，而社会系统不是依靠市场机制来提供公共产品或者准公共产品的，比如教育、医疗、社区等。第三个子系统是政治系统，解决权力结构问题。国家要平稳发展、快速发展，这三个系统之间必须和谐。在这个三个系统中，行政管理体制是保证三个系统自身以及三个系统之间有序、有效运行的制度保障。从国家发展的大系统的角度来看待行政管理体制改革，可能思路会宽一些。
从以上的理念出发，深化行政体制改革的总体思路就应当是建立公共治理
体系。过去我们在重视经济系统时，忽略了社会系统，造成了经济发展和社会发
展的不平衡。如果我们今后在重视社会系统时片面强调以政府为主导的治理模式，就有可能会形成政府对社会系统的过度干预，导致社会系统的失衡。我们提出公共治理的体系，强调政府在社会系统中、经济系统中，提供有效有序运行的制度保障，强调公共事务的开放性，强调政府与社会共同来解决公共事务问题，这一思路能更清晰地指导下一步的改革。
构建公共治理体系
构建公共治理体系需要从以下三个方面入手：
（一）推进行政管理体制改革
要推进行政体制改革，主要包括以下四个方面的任务。
第一，重新界定政府职能。当前对政府职能的表述，还有很深的体制转轨的
烙印，其中经济和市场职能占据了重要位置，而有些职能却遗漏了。从世界各国的经验看，政府职能中以下六个方面是不可或缺的：一是国家安全，包括国家的外部安全和内部安全，国家不安全，就根本无法安心发展；二是经济发展，经济发展的重要性不言而喻，经济总量的增长、经济结构和效益的优化都是需要的，只有经济发展了，才能增加就业；三是社会安定，人民能得到有效的社会保障，分享经济发展的成果，降低和化解社会中的利益冲突；四是文化繁荣，包括教育，信仰，民情，传统和习惯，一个国家能贡献给人类社会的，能够长久保留下来的，不一定是GDp的总量，不一定是某个建筑物，而很可能是文化，文化可以留给人类社会更多有保存价值的东西；五是政治民主，保障公民权利，每一个人的基础政治权利和经济权利都能够得到保障，所有人的声音都能够得到平等表达和倾听；六是生态优美，清洁的水，清新的空气，碧蓝的天空，茂盛的森林，自然系统与人类系统的和谐共处。这六个方面，国家安全、经济发展、社会安定、文化繁荣、政治民主、生态优美都是政府应有的职能。
第二，政府组织结构的重组。很多经济学家，特别是国外经济学家在研究中国经济发展的时候，不约而同得到一个结论，即中国这样一种行政分权式体制有利于推动中国经济增长。但是，我们在反思中可以很清楚地看到，这种分权式的经济体制有利于经济增长，但是不利于保障公民的基本权利，包括社会保障权利、受教育权等。目前教育公平和社会保障公平问题突出，在一定意义上讲，源于这种分权体制，因此，要推进基础教育和公共服务均等化就要重新考虑中央与地方的权限关系。
第三，政府运行机制的规范。职能和组织结构确定之后，行政管理体制是否有效主要取决于运行机制是否规范。需要加强信息技术在行政管理中的运用；行政管理中结果管理、目标管理、绩效管理等方法的运用都需要加以规范。
第四，政府运行保障体制的改革。政府运行中的保障包括财政资源和人力资源。财政资源如何在中央地方之间分配，特别是如何保障经济不发达地区得到规范及时的财政转移支付，是推进公共服务均等化的关键。干部制度和公务员制度的改革与完善是确保人力资源发挥作用的制度基础。
（二）推进社会系统的建设
在社会系统建设方面，主要有以下三个任务。
第一，探索公共事务的自主治理。应当认识到，有很多公共事务不是只有政府才能管好的。目前我们在教育发展规划中提出的学校办学自、法人治理结构；医药卫生体制改革中提出的管办分开，公立医院法人治理结构等都是反映了公共事务的自主治理方向。
第二，倡导非营利运行机制。学校、医院不是企业，我们不能按照企业改革的思路来管理，企业改革的关键是政企分开，企业会按照市场机制的要求在市场上竞争生存。对于事业单位，不能只强调政事分开，更重要的是应该导入非营利运行机制来指导事业单位改革。非营利运行机制可以解决传统事业单位运行理念和运行机制中的许多问题，也可以给事业单位改革提供新的思路，给公众以新的视角评判事业单位。非营利运行机制是国际上成熟的运行机制，可以解决很多企业和政府都不能解决的问题。
第三，培育公民精神。公共事务只有公民的参与才能办好，而要搞好公民参与，不仅需要制度设计，更重要的是公民精神的培育。只有一个国家的公民具备了现代意识的公民精神，才能建设好一个国家稳定、有效运行的社会系统。
（三）政府与社会系统的合作与互动
在行政管理体制改革和社会系统建设的基础上，需要进一步推进政府与社会系统的合作与互动。这其中包括：
第一，政府应该为这种社会系统的建设提供一些基础性的框架，包括民间组织、非营利组织的成立与运行机制法律制度、税收制度等。
第二，政府可以通过购买服务的方式来让非营利组织参与到公共事务治理中来。
行政制度体系篇10
[关键词]行政体制改革；法治化；行政法治；理论建构
[作者简介]张显伟，广西民族大学政法学院副教授，硕士生导师，中南财经政法大学宪法与行政法学专业博士研究生，广西 南宁530006
[中图分类号]D63[文献标识码]a[文章编号]1672-2728(2010)02-0093一04
当下学界对行政体制改革的研究，成果不可谓不丰，但大多是从政治学与行政学的视角研究行政体制改革问题。从法学和法治的视野专门研究行政体制改革，将行政体制改革与政府的法治化建设紧密联系起来的成果还甚少。笔者认为，只有把行政体制改革纳入法治的轨道，用法律为行政体制改革保驾护航，行政体制改革才能顺畅进行，改革中出现的不良或违法现象才能及时矫治，行政体制改革才能结出丰硕的成果，行政体制改革的成果也缘于是在法治的轨道上获得的，无疑会赢得社会公众的赞成和拥护，改革的成果才定会得以在行政实务中予以推广和运用。在法治理念逐步深入人心的今天，行政体制改革能否被纳入法治化轨道，是行政体制改革成功与否的关键，也是法治政府重要的征象之一。石佑启教授和杨治坤、黄新波两位博士的著作《论行政体制改革与行政法治》(北京大学出版社2009年2月版)结合我国转型时期政治、经济、文化和社会生活的实际，以(法)为根本向度，以法治的理念和制度安排为基准，从法治和公共行政的视角研究行政体制改革问题，是一本较为系统、深入研究行政体制改革法治化的力作。笔者就自己对这本书的阅读最为深刻的印象谈几点不成熟的浅见。
一、构筑保障行政体制改革的完整法律规范体系
正如《论行政体制改革与行政法治》一书的作者所言“在我国确立依法治国，建设社会主义法治国家，并逐步走向的背景下，行政体制改革也应当是在框架之下逐步推进的”，行政体制改革的确需要法律规范的保驾护航，需要运行在法治化的轨道上，法律规范是推进行政体制改革的最重要的制度性保障，为使行政体制改革法治化，建构完整的相关行政体制改革的法律规范体系当是基础和前提。《论行政体制改革与行政法治》一书首要的理论贡献在于建构了一套相对完整的确保行政体制改革法治化的法律规范体系。主要表现有：
第一，建构系统的行政组织法理论体系。如果说转变政府职能、优化行政组织结构、合理配置行政权力是当下行政体制改革的“三驾马车”，那么完善行政组织法就是为这“三驾马车”配上一个“笼头”，指引行政体制改革前进的方向并提供法律保障。我国现行的行政组织法存在着不健全、具体的组织法律制度很简单、很粗糙，大量的行政组织问题在法律调整之外等种种弊端。为确保行政体制改革创新法治化，需要构造科学完整的行政组织法体系。著者认为必须修改宪法或制定《中央政府与地方政府关系法》；完善《国务院组织法》；完善《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》或制定单独的《地方各级人民政府组织法》；制定《国务院各部委、直属机构、办事机构组织法》和《地方各级人民政府职能部门组织法》；完善行政编制立法。行政组织法的体系化、系统化建构有助于巩固行政改革成果，也为行政改革的渐次平稳进行提供了充足的组织法律保障。
第二，建构理性的行政体制改革的程序法律保障体系。程序是一套可以反复工作的机制，借助于完善的程序，改革可以得到稳定、有序地推进。我国传统的行政体制和行政法注重行政权的实体规范而忽视程序规范，这与现代法治注重运用程序规范行政权力的现实需要和发展趋势相去甚远。在历次改革中政府并没有建立起一套完整的程序性法律规范，造成改革过程中有很大的随意性。因此，应当建立一条在法律主导之下的行政体制改革之路，把改革放在法律的框架之下，尤其应建立健全程序法规范，通过程序规范行政权力的配置与运行。这样能够最大限度地保障改革在决策、执行以及监督上的科学性、权威性、民主性以及有效性。例如在决策阶段，行政决策是政府各项行政工作的基础，一切行政事务均有赖于行政决策的规划，因此行政决策体制改革是构成行政体制改革的一个重要组成部分。著者认为，我国目前的行政决策体制从决策组织、决策机制、决策程序到决策监督和决策责任等方面都存在着这样或那样的问题。2004年《全面推进依法行政实施纲要》提出要建立规范化的行政决策机制，实行依法决策。行政决策体制改革法制化要求我们需要制定和完善行政决策组织系统、行政决策权方面的法律制度，意味着需要健全行政决策参与制度，建立行政决策反馈机制，同时需要我们完善行政决策监督机制，强化行政决策责任追究。再比如在监督方面，行政监督是行政体制改革进行和逐步推进的保障，没有完备的行政监督机制与制度，改革可能成为一些别有用心之人的挡箭牌，而我国现行的法律明显在这方面供给不足。在监督制度的法律保障上要从两个方面人手做好监督工作：一是要以法律整合内部部门的监督，二是构建外部的监督机构，不论是内部监督部门的整合还是外部监督机构的建构，对行政体制改革的监督机制必须以法律的形式固定下来，形成一种制度。著者以丰富、翔实的资料为基础，娴熟地运用比较研究、实证研究等多种研究方法，使人们对我国行政监督立法的状况有了更深刻的认识，更加体会到借鉴、移植先进的行政监督法律制度并且基于中国国情予以改造完善的必要性，合乎逻辑地论证了重大的理论观点：我国有必要对既有的行政监督立法加以完善，同时又有必要制定《举报法》，加快制定《财产申报法》《行政监督程序法》《新闻法》等专门法律，为强化行政监督提供法律制度的支撑，为行政体制改革提供法律制度的保障。这样的论证充分显示了著者小心求证、理性思辨的学术品性和准确得出结论的判断能力。
二、确立行政体制改革正当化的有力论据
行政行为说明理由制度是行政法的基本制度之一。对既有的行政体制予以改革与创新，必须进行论证与说理。行政体制改革与创新并非是不耗费社会资源的，也绝非是一项轻松工作。因此，我们必须对任何一项行政体制改革创新举措予以充分论证，为其提供正当性的论据。经济的发展变化是行政体制改革必要性的有力论据，但单靠经济变化发展这一论据，行政体制改革进行的正当性理据稍显不足。将行政体制改革与中国的法治化建设
联系在一起，合情人理地论证进行行政体制改革是政府法治化建设的应势之举，行政体制改革与及政府的法治化是良性互动、相得益彰的关系，那么行政体制改革的进行及其改革成果的推行就充足了其正当性根据。
在中共中央政治局第二十七次集体学习时，总书记就指出，推进行政管理体制改革是贯穿落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家的必然要求。这无疑将行政体制改革的必要性提到了法治政府建设的层面上来。关于行政体制改革与政府法治化、与的关系，著者在《论行政体制改革与行政法治》一书的第一章和第二章进行了缜密的逻辑论证。著者认为行政体制改革应从宪法中寻求支持并应将之纳入到建设的总体进程之中，从和法治的内在需求出发完成国家权力之间的合理配置和国家治理模式的转变，以建立起符合精神和法治理念的行政体制。我国现行的框架为当下的行政体制改革提供了最基本、最为重要的权力――权利和权力――权利的基本架构。而的价值与制度都需要具体的改革措施加以张扬、落实和实践。作为其价值张扬和制度实践之一的行政体制改革也对产生了积极的反作用。行政体制改革必将使的价值得以张扬，其本身就是实践的一个有机组成部分，同时行政体制改革也将促使建设不断丰富、不断发展。而从法治的角度来审视行政体制改革所要解决的问题，主要涉及政府职能转变、行政机构调整和行政权力配置、行政权力运行规则三大方面，即政府职能法治化、行政组织和编制法治化、行政权力和行政行为法治化。当下的行政体制改革应当以法治的价值理念为指引，通过制定普遍、有效、可操作的善良规则，规范行政体制改革所涉及的各种行为主体包括政府机关、社会主体、市场主体和公民个人的行为。在依法治国业已入宪并已成为治国基本方略、依法行政与建设法治政府已成为一个时代主题的今天，理论上论证行政体制改革是政府厉行法治的重大举措之一，是政府法治化建设的有机组成部分，其政治意义及学术价值均是十分深远的，也为行政体制改革的进行及其成果的推广运用觅到了另一个有力论据，笔者以为该论据极富有时代精神，把切时代脉搏，也使之具有极强的说服力与可行性。
三、关注现实世界中国问题的研究方法
胡适先生在七十多年前曾发表题为“多研究些问题，少谈些主义”的论文，强调从具体的问题人手，透过对具体的问题解决方案的假设和检验，来提出有价值的思想。胡适所反对的是那种空谈来自国外的某一理论和主义，而忽视具体问题解决的研究方法，认为“空谈主义”尽管并不困难，但对解决社会问题既没有用处，也很危险。诚如陈瑞华教授所言：“时至今日，尽管在学术研究的政治、经济、文化背景上已发生了巨大的变化，但是‘问题’与‘主义’的关系问题，也是所有科学所面临的方法问题仍然没有得到妥善的解决。”
当今中国的行政法学者，具有高度的社会责任感与时代使命感，为中国行政法治的发展进步作出了极大的贡献。《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政许可法》等一系列法律的出台，无不凝聚着行政法学者的心血，闪烁着行政法学者理论研究成果的结晶，没有了行政法学者的辛勤耕耘，中国行政法治的道路不会如今一样平坦、宽畅。杨海坤教授和章志远博士在其合著的《中国行政法基本理论问题研究》一书中，对中国行政法学和中国行政法学者之于中国法治建设的理论贡献予以了充分肯定，“从上个世纪80年代起，行政法学者就开始探讨中国行政法学的学科体系和教学体系，并开始讨论包括行政法学理论基础在内的一系列重要基础理论课题。新崛起的中国行政法学研究队伍的显著特征是面向实际，钻研理论，认真借鉴，敢于创新。正因为这样，行政法学学科一开始就表现出并始终保持着旺盛的生命力，为中国的行政法治事业做出了卓越的贡献”，笔者对此是十分赞同的。但是，正如上文所说，如火如荼的行政体制改革这一现实的中国问题，仍未被中国行政法学者予以密切、深度地关注，援引《论行政体制改革与行政法治》一书的话语作为例证，“对行政体制改革的法学研究整体上还是比较零散，还需作系统深入的研究”，对行政体制改革法治化这一现实世界中国问题关注与研究的不足，使得中国行政法学理论研究无法给正在进行的行政体制改革提供充分的理论支撑和佐以严密的论证。中国的法治实践需要中国特色社会主义法学的指导，融入实践是法学的内在要求，服务时间是法学、法律工作者的职业使命”J。笔者以为当今中国之行政法学研究更应该如此，更应该从丰富多彩的行政体制改革实践中发现真问题，分析研究真问题，找到解决中国现实真问题的切实可行方案，这样的研究方法及路径，才能推动中国行政法和行政法学向回应型的行政法和行政法学转换，才可以为全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家贡献才智、再立新功。石佑启教授和杨治坤、黄新波两位博士合著的《论行政体制改革与行政法治》一书秉承以问题为导向的宗旨，从法学的视野，对行政体制改革所涉及的行政法律问题进行了较为系统、深入的研究，从某种意义上讲实现了“在行政体制改革领域打通了行政法学与行政学的学科通道，为行政体制改革研究提供了一种交叉学科研究路径”的研究目标。著者的研究也向我们昭示了一个道理：学术研究所需要的并不是振聋发聩的呐喊，更需要的是通过重视对其他学者乃至其他领域学术成果的汲取，使得研究具有一定的递进性、累积性，为我国的行政法研究贡献其“知识增量”，为现实世界中国问题的解决提供富有见地的新思想和新理论。
当然，行政体制改革法治化是一个系统且相当复杂而艰巨的恢宏工程，是摆在我国行政法学者面前的一个现实且紧迫的重大课题，对该课题的研究不是一劳永逸的，而是要不断地深化。做到理论研究、制度建构与改革实践的良性互动，这样才能为行政体制改革的科学、规范进行提供有效的理论指导与制度保障。《行政体制改革与行政法治》一书无疑是在研究行政体制改革法治化这一重大的时代课题方面进行了积极的探索，获得了新的突破，取得了阶段性成果。这一成果的理论价值与现实意义是重大的，它既为我们进一步研究行政体制改革法治化问题提供了参考、开启了思路，也彰显出实践之树常青与理论研究常新的理论研究的回应性与生命力。
[参考文献]
[1]石佑启，杨治坤.论行政体制改革与的互动[J].河北法学，2009，(1).
[2]石佑启，杨治坤.黄新波.论行政体制改革与行政法治[m].北京：北京大学出版社，2009.
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